新时代制度治党思想的历史渊源、时代价值和实践路径

史小清，王婉珺

(四川大学 马克思主义学院，四川 成都 610207)

党的十八大以来，随着世情、国情、党情的不断变化，中国共产党的执政环境日趋复杂，不仅伴随“四大考验”“四大危险”，还面临党的领导弱化、党内法规制度体系不完善、制度执行和监督不力等主要问题和挑战，面对严峻的党内形势，制度的重要性愈来愈凸显。2014年10月，习近平在党的群众路线教育总结大会时谈到“坚持从严治党靠教育，也靠制度，二者一柔一刚，要同向发力、同时发力，坚持思想建党和制度治党紧密结合”[1]，制度治党这一新命题由此逐步实践和深化。党的十九大提出“思想建党和制度治党同向发力”[2]26，十九届四中全会提出坚持和完善党的领导制度体系，完善党内法规制度体系，加强制度治党，从而稳固执政之基、保证党的领导，制度治党俨然已经成为党的事业不断进步的重要抓手。因此，探析新时代制度治党思想发展的历史脉络、时代价值及实践路径，有利于深入挖掘制度治党思想理论渊源，丰富和发展马克思主义政党建设理论，坚持党的集中统一领导，推动全面从严治党向纵深发展。

一、新时代制度治党思想的历史渊源

“制度治党”的概念虽形成于党的十八大之后，但以制度管党治党的思想却有着深厚的历史积淀，其植根于中国传统优秀文化的肥沃土壤，来源于马克思主义经典作家党的制度建设思想，更立足于中国共产党人的革命、建设、改革的历史实践。正是得益于历史的层层铺垫，制度治党思想才逐步孕育，经过实践的考验进一步彰显科学性。

(一)文化根基：中国优秀传统文化中的法制思想

悠悠华夏、历史漫漫，蕴藏着丰富的制度建设经验和制度治理思想宝藏，这构成了新时代全面从严治党的重要土壤和资源，特别是中华传统文化中的法制思想为新时代制度治党思想提供了历史借鉴。“法制”一词最早可以追溯到距今4000多年的夏朝，主要是指统治阶级用制度和法律来管理国家事务。古代中国，法制建立在封建统治基础之上，君主专制必然会导致“君主之言即为法”历史现象的出现，关于“法治”和“人治”的争论也从未停歇，但即便存在封建专制主义的糟粕，中国在这样的历史进程中依旧形成了自己独特的法律制度文化，尤其是在对官吏队伍的任免、考核和监督上，强调以制度规范行为，这为现代中国共产党的制度建设提供了经验借鉴。例如“吏治”思想，强调严格官员选举规范，官员需内修官德，勤政廉洁；宋代设置的“台谏”，对官员进行监督，切忌权力滥用，从而达到权力的制衡；明代进行监察法制改革并确立监察体制，制定监察法规，加强对各级官吏的监督和控制。由此可见，中国古代便存在用法律制度来规范官员行为的传统，其中所蕴含的“依法治国”“整饬吏治”和“反腐倡廉”等思想对于新时代管党治党、推进制度治党有显著的启示和指导作用，这是中国优秀传统文化为新时代制度治党思想留下的思想之根、精神之源，值得深刻把握和充分挖掘。

(二)理论根基：马克思主义经典作家党的制度建设思想

马克思主义经典作家的党建思想为无产阶级政党建设提供重要指导，其中制度建设思想为新时代中国共产党制度治党思想夯实了理论根基。马克思和恩格斯认为，无产阶级政党只有形成了与之相适应的组织和制度，才能在复杂的社会环境抵抗各种挑战、不断发展壮大。1847年，马恩共同起草《共产主义同盟者章程》，对无产阶级政党的组织制度做出了明确说明，规定通过党的代表大会进行决策，全体成员均有选举权，民主选出各级组织的领导，打破了以往权力掌握在少数人手中的现象，初步体现了民主集中制的精神。随着国际共产主义运动的发展，无产阶级政党内部开始出现“一言堂”现象，对此马恩提出坚持集体领导制度，遵循少数服从多数的原则，同时强调国家公职人员作为社会公仆，应“始终力求做到以原则为准绳，而不是以这个人或那个人为准绳”[3]420，保证权力的规范使用。列宁在继承和发展马恩无产阶级政党学说的同时，提出了无产阶级政党制度建设的思想和原则，创建了新型无产阶级政党学说和政党制度。列宁明确提出“民主集中制”的概念，将其作为无产阶级政党的根本组织原则并写入党章；为防止党内个人权力过大而出现官僚主义以及贪污腐败等现象，列宁还提出用制度规范党内成员，建立监察和监督机制，“使所有人都来执行监督和监察的职能，使所有人都暂时变成‘官僚’，才能使所有的人都不能成为官僚”[4]265；苏俄还出台《关于贿赂行为》《关于肃清贿赂行为》等党内反贪污腐败的规章制度。马克思主义经典作家十分重视制度在党建中的价值，制定了一系列规范党内生活、纯洁党员队伍的举措，为中国共产党以制度管党治党提供了坚实的思想基础和科学的理论指导。

(三)实践根基：中国共产党制度治党的实践探索

如何有效管党治党、维护党的领导核心地位一直是中国共产党探索党的建设的题中应有之义。革命战争时期，以毛泽东为代表的中国共产党人在强调思想建党之外，对党内制度建设也进行了初步探索。1938年10月12日，毛泽东在六届六中全会上强调:“为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规。”[5]15党的七大上，刘少奇提出：“党章，党的法规，不仅是要规定党的基本原则，而且要根据这些原则规定党的组织之实际行动的方法，规定党的组织形式与党的内部生活的规则。”[6]65制定“党内法规”逐渐被党所重视。此外，这一时期还初步确立了民主集中制的组织原则、军队中党的组织建设制度以及干部选拔制度等，为后期党的制度探索提供现实经验。改革开放后，面对文革对党内民主和制度造成的破坏，邓小平明确指出“党章是最根本的党规党法，没有党规党法，国法就很难保障。”[7]147而且“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”[7]333，因此，完善党内制度成为党的建设的关键一环，党内的治理方式也开始在思想建党基础上纳入制度治党的内容，在完善党的领导制度、工作制度和监督制度方面也有所建树。党的十三届四中全会之后，以江泽民为代表的中国共产党人明确把制度建设作为党建的重要内容，强调“一定要把思想建设、组织建设和作风建设有机结合起来，把制度建设贯穿其中”[8]568。党的十七大之后，党中央更加强调制度的重要性，把“制度化”“法治化”思想渗透到管党治党的实践中。进入新时代以来，在健全党内监督制度、健全干部管理机制以及完善反腐倡廉制度方面都取得了重要成果，开启了新时代全面从严治党，推进制度治党的新时期。历史实践表明，中国共产党对制度管党治党的积极探索，为新时代推进全面从严治党、坚定制度治党奠下牢固基础。

新时代制度治党思想并非无源之水、无本之木，其有中华传统优秀文化的历史积淀，有马克思列宁主义的理论支撑，更有中国共产党人的实践经验指导，这决定了其必然是科学的、合理的且具有价值的，也必然会为新时代推进全面从严治党做出重要贡献。

二、新时代制度治党思想的时代价值

理论是思考的根本、实践的精髓，其来源于实践又在指导实践的过程中彰显自身的生命力。新时代制度治党思想既是政治上的保障、又是方法论的指导；既是理论上的创新成果，又是实践中的科学总结。在中国特色社会主义主义发展之路迎来强起来的今天，其闪耀着理论的光辉，也指引党和国家坚实迈向中华民族伟大复兴。

(一)在守正与创新的辩证统一中凸显意义

坚持党的领导毫不动摇，彰显政治意义。新时代制度治党思想是党的制度建设历史经验的总结，也是新时代中国共产党制度建设的必然要求。制度治党的主体在党，对象也在党，目的旨归是党的未来发展，基于政治层面，就是要厚植党的执政基础，确保党始终成为坚强领导核心。党的建设是中国取得革命胜利的三大法宝之一，其中制度建设是根本保证、长远之策。新时代制度治党思想逐步形成和完善、制度治党实践不断推进，伴随的是党的执政能力和执政水平持续提升，是党的领导干部以人民利益为己任，是党的政治生态风清气正，是人民群众的认同和支持。坚持党的领导是新时代制度治党的必然要求，也是新时代制度治党的必然结果，在政治方向、政治路线、政治立场、政治主张方面有不可或缺的作用。中共一大通过的《中国共产党党纲》和《中国共产党第一决议》为党的制度建设画上了起点，也为党的领导打下了坚实基础，十九届四中全会提出要坚持和完善党的领导制度体系，由此制度治党又有了新的制度遵循和政治目标。总体而言，制度建设是党一直作为坚强领导核心的重要保证，制度治党命题的提出和实践，将继续为坚持党的领导添砖加瓦。

创新党的理论与时偕行，蕴含理论意义。科学的理论既是深厚有力的“笔杆子”，又能指引“枪杆子”沿着正确道路前进。新时代，党中央坚持马克思主义党的制度建设思想的理论逻辑，坚持中国共产党制度建设经验的历史逻辑，坚持党的十八大以来党建过程中出现的问题和矛盾的现实逻辑，创造性的提出制度治党思想。一方面，新时代制度治党思想是对中国共产党执政规律的新探索和再认识，丰富了共产党执政规律认识的理论成果。中国共产党成立之初就坚持无产阶级专政，在吸取苏联教训基础上，探索符合中国国情和党情的共产党执政理论。新时代带来新挑战，中国共产党如何有的放矢、化危为机？以更具根本性、稳定性、长期性的制度管党治党，是正在被证明也将持续被证明的有效应对措施。因此，制度治党思想是具有中国特色的党的执政理论，是对共产党执政理论的创新与发展。另一方面，新时代制度治党思想丰富了马克思主义理论宝库，特别是政党建设理论得到了重要发展。马克思主义党建思想是中国共产党建设的根本指导，新时代制度治党思想既重视纲领性的党章，又强调基础性的党内法规；既依靠制度的刚性规制，又着眼于党内相互监督，以全面性、多层次的制度铺张，逐步形成完整的制度治党理论，既不失马克思主义党建理论的根和魂，又符合中国特色社会主义发展新的实践要求。

(二)在现实与未来的遥相呼应中延续价值

关照现实，回应党的建设伟大工程的时代需求。习近平强调，“实现伟大梦想，必须建设伟大工程。这个伟大工程就是我们党正在深入推进的党的建设新的伟大工程”[2]16，因此我们要对其做关键性把握。中国共产党建党近百年以来，党的建设一直在发现问题、解决问题的过程中铺开，但党的建设是一项系统工程，特别是今天国内外局势愈发复杂的情况下，如何找准党的建设的切入点是重要时代课题。新时代制度治党思想以制度为发力点，旨在确保党的建设长期向好发展，是推进伟大工程的必然要求。党的十八大以来，在制度治党思想指导下，党中央既关注制度建设、又加强制度执行，2012年5月，中共中央发布《中国共产党党内法规制定条例》；2014年5月，中共中央发布《中国共产党发展党员工作细则》；2016年10月，党的十八届六中全会通过《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》；2019年9月，中共中央发布《中国共产党问责条例》，党内法规制度体系愈发完善，愈发具有针对性和指导性，这是制度建设取得的成果，也是“治”党的前提。习近平还多次强调要增强制度执行力，制度执行到人到事，任何人不按党的制度办事，都会被制度所审判。因此，既要不断构建制度本身，又要凸显“治”的关键，二者不可偏废。正是在制度建设和制度执行的实践中，党的建设新的伟大工程持续演进，乘势发展。

引领未来，助力政党治理现代化的时代进程。新时代制度治党思想从历史走来，向未来走去，引领政党治理乃至国家治理实现转型发展。国家治理现代化是中国社会变迁和现代化事业发展的目标指向和必经阶段，是一个国家制度顶层设计、实施推动的重要体现，其中政党治理具有提纲挈领的作用。党作为统揽全局的政治力量，与国家治理的关联性不容忽视，而以制度治党有助于政党治理体系的科学化、制度化，也是实现国家良序治理的必然选择。政党治理现代化需要政党在组织结构、运行机制、治理理念方面不断由传统向现代模式过渡，在这个过程中制度贯穿始终，需要以制度的约束力和权威性保障党各方面事业的有效运转。当前政党治理依然面临突出问题，党内法规不完善，存在制度漏洞和盲点；制度执行不到位，存在有令不行、有禁不止的现象；制度教育成效低，部分党员的制度认同感不强，贿选案、贪污案不时出现。新时代制度治党思想深刻回答了政党治理现代化的重大理论和现实问题，在总结经验的基础上，贯穿鲜明的问题意识，突出问题导向，这既是积极探索政党建设规律的体现，也是科学的治党思想和方法。

三、新时代制度治党思想的实践路径

制度治党需先建制度，后才治理，重点在“治”，而要达到“治”的目标，必须探索有效的实践路径。新时代党的制度建设成就与问题共存，机遇与挑战交互，这是党的建设的新阶段，制度治党思想要顺应出现的新形势、新变化，在十九届四中全会将“中国之制”提高到新的高度背景下，要创新新时代制度治党思想的实践路径，以新时代“政党之制”加强“政党之治”。

(一)稳定制度供给的基础性

合抱之木、生于毫末，九层之台、起于垒土。贯彻落实新时代制度治党思想需要严密完善的制度体系作为前提和依托，只有解决制度制定的短板，制度治党才不会是无稽之谈。第一，形成以宪法为根本准则，以党章为基本依据，国家法律与党内法规交相呼应的制度体系。一方面，宪法和国法是党的制度建设的最低要求，要确保党在宪法和国法的范围内活动和运行；另一方面，要使党内法规良好对接宪法和国法，在党章的总遵循下，党内法规的制定要比宪法和国法更加严格、更有针对性，突出党纪的特点和要求。第二，着眼健全完备的党内法规制度体系。“既要有实体性制度又要有程序性制度，既要明确规定应该怎么办又要明确规定违反规定怎么处理，减少制度执行的自由裁量空间”[9]。因此，我们既要完善现有的各项制度，不论是党的领导法规、党的组织法规、还是党的监督法规，都要科学设定，提高党内法规的质量。又要扫除制度的盲点、空白点，例如加强制度评估机制，弥补制度内容本身的缺失，保障制度的供给，使得制度治党不仅有制度、还要有科学的制度可依。第三，在制度体系整体推进的基础上，注重制度的协调性和可操作性。从中央到地方、从党的领导到干部的任用、从综合性到具体性法规，各项制度要相互配合、衔接，避免交叉重叠从而造成制度负担，还会进一步影响制度的可操作性，不利于制度的有效执行。

(二)提升制度执行的实效性

好的制度离不开铁的执行，健全的制度体系如果得不到落实，不能很好的付诸实践，只会是一纸空文。制度执行不到位，既有主观原因，也有客观原因，要实施有力的驱动措施，提高制度的执行力。第一，加强制度宣传教育，维护制度的权威性。制度执行要靠人，不论是执行者还是被执行者，如果缺乏对制度的认识和认同，制度都会无法推行。通过“三会一课”等形式加强制度宣传教育，主题要鲜明、内容要有针对性，提高各级党组织、全体党员的制度意识，自觉主动维护制度的权威，摒弃官僚主义、形式主义等错误观念，尽力达到人人熟知、人人遵守、人人推崇。第二，提升党员干部的制度实施能力。党员干部不仅是制度的制定者，也是制度的执行者，一方面，制度面前人人平等，党员干部不仅要自觉遵守党规党纪，还要发挥带头表率作用，给广大党员树立模范榜样，形成全体党员的服从制度安排的合力；另一方面，党员干部要不断在制度治党的实践中，锤炼政治品格、提升政治素养，及时有效地应对制度执行的问题。第三，净化党内政治生态，营造良好的制度执行氛围。“政治生态污浊，从政环境就恶劣；政治生态清明，从政环境就优良”[10]。风清气正的党内政治生态是制度制定和制度执行的重要保障，能够确保党的制度有适宜的运行环境。

(三)把握制度监督的关键性

“抓好法规制度落实，必须落实监督制度，加强日常检查和监督检查。要用监督传递压力，用压力推动落实”[11]。制度监督的缺位是影响制度治党的重要原因之一，因此，要强化严格的制度监督，推动党的自我约束和自我完善。第一，形成党内、党外监督合力。党内监督问题一直是影响治党效果的重要因素，当前，要继续通过贯彻民主集中制，开展民主生活会等方式发挥党员的民主监督作用，也要借用专门监督机构，通过诫勉谈话、巡视等方式加强党内监督。党的自我监督固然重要，但党外监督亦不可忽视，要充分发挥人民群众和报纸、互联网等舆论的监督作用，让权力在阳光下运行。第二，加强制度责任追究机制，制定切实可行的实施方案。不论是领导干部，还是基层人员，都要一视同仁，凡是经制度监督所反映出违规违纪问题，必须严格筛查，追究党纪处分乃至刑事责任，还要向群众进行通报，做到信息透明公开。第三，创新制度的评估反馈机制。要切实有效的了解制度的执行情况和监督成效，必须通过一定完善的制度评估程序和反馈机制，不断提高党和制度、制度与人之间的适应能力。

(四)发挥思想制度的耦合性

制度治党思想的实践不仅需要明确制度建设的功能摆位，也需要注重与党的其他建设的关系互动。习近平指出：“要使加强制度治党的过程成为加强思想建党的过程，也要使加强思想建党的过程成为加强制度治党的过程。[1]”思想建党和制度治党紧密相连，相互促进，二者同向发力，能够实现1+1大于2的效果。第一，加强党员制度信仰，提供思想保证。心中有信仰，行动有力量。信仰的力量坚不可摧，加强党员的制度信仰，从思想政治层面为制度治党保驾护航，通过多种形式、多种渠道的党性教育，使得全体党员做到不唯权、不唯上，始终坚持以心中的制度为衡量标尺。第二，培育党的制度文化。在制度治党的过程中，不断融入党的思想文化理念，以制度文化养成全党清廉、公正、忠诚的价值观，既是党员思想上的涤荡，也为制度治党提供良好的环境。第三，深化治党思想，将党的思想理论与价值观念上升到制度的高度。以制度的方式确立思想建党的基本经验，使全体党员达到知行合一，做到坚定的理想信念和规范的政治行为并存，清晰的政治立场和正确的政治方向同在。

“理论在一个国家实现的程度，总是取决于理论满足这个国家的需要的程度。[12]66”新时代制度治党思想诞生于党的事业发展实践，也服务于党的事业发展的现实需要，既顺应历史发展规律，遵循政党建设规律，也符合国情、党情，强化了党的领导、实现了理论创新、推动了实践发展、提供了方法论指导，不仅是新时代党的建设和政党治理的必然要求，对于促进国家治理体系和治理能力现代化也有重要作用。全面从严治党一直在路上，党的制度建设贯穿始终，新时代制度治党思想会继续在理论与实践的碰撞中生根发芽、发光发热。