中国共产党百年贫困治理的历程、经验与展望

张 淼

(华东政法大学 政治学与公共管理学院，上海 201600)

贫困是全人类共同面临的重大问题，如何消灭贫困是各国亟待解决的重大难题。作为无产阶级政党，消除贫困，实现共同富裕，始终是中国共产党的奋斗目标。百年来，一代代中国共产党人筚路蓝缕、栉风沐雨，开辟出一条具有中国特色的社会主义贫困治理道路。中国共产党诞生后，将土地斗争作为贫困治理手段，旨在推翻三座大山、消灭剥削，救贫苦大众于水火之中。新中国成立后，中国共产党通过土地革命、农业合作化运动以及建立社会保障体系进行救济式扶贫。改革开放后，中国共产党通过经济体制改革、区域开发等综合性扶贫手段，有效改善了民生。进入新时代，以习近平为核心的党中央动员全党全国人民打响脱贫攻坚战，创造性地提出精准扶贫战略，为贫困治理添上了浓墨重彩的一笔。目前，我国脱贫攻坚已取得全面胜利，绝对贫困得到了历史性消除，扶贫事业进入相对贫困治理新阶段。梳理总结中国共产党百年贫困治理的历程和经验，对于后扶贫时代巩固脱贫攻坚成果、缓解相对贫困以及推动全球减贫具有重要的借鉴意义。

一、中国共产党百年贫困治理的演进历程

中国共产党的一百年，是一部带领全国各族人民从革命、建设到改革的奋斗史，也是一部带领人民从站起来、富起来到强起来的反贫困史。成立百年，党在不同的发展阶段适时调整扶贫模式，不断完善扶贫体制机制，取得了人类贫困治理史上的减贫奇迹，为全面建设社会主义现代化强国奠定了坚实基础。中国共产党的贫困治理主要经历了以下四个阶段：

(一)新民主主义革命时期：土地斗争扶贫(1921-1949年)

中国共产党诞生于剧烈动荡的半殖民地半封建社会，底层民众在帝国主义、封建主义和官僚资本主义三座大山的压迫下处于极端贫穷状态。如何消灭剥削、解救人民，成为当时中国共产党面临的重大历史任务。中国共产党人意识到必须发动社会革命才能改变现状，而“中国有百分之八十的人口是农民，因此农民问题，就成了中国革命的基本问题，农民力量是中国革命的主要力量”[1]。基于此，党在新民主主义革命时期就把改善民生、争取农民支持作为重点工作。

党在这一阶段的贫困治理主要有以下两种策略。一是通过土地斗争缓解农民贫困。为调动农民组织生产和参加革命的积极性，中国共产党人开始着手破除不合理的土地制度。毛泽东认识到：“谁赢得了农民，谁就会赢得中国，谁解决土地问题，谁就会赢得农民。”[2]因此，党于1928年在湘赣边区政府颁布了《井冈山土地法》，土地法中明确提出废除半封建性剥削的土地制度，实行“耕者有其田”，首次以法律形式肯定了农民获得土地的权利；1929年，中国共产党颁布了《兴国土地法》，得到广大农民的热烈拥护；随后党又在1931、1942和1947年进行了一系列土地斗争，最大限度地让农民拥有生产资料，积极生产，缓解贫困。二是通过“自力更生、艰苦奋斗”路线破除敌方的包夹封锁。新民主主义革命时期，刚成立的中国共产党一面受到日军疯狂“扫荡”，一面要抵御国民党“防共溶共限共”政策。在经济封锁、物资短缺的情形下，毛泽东号召广大军民“自己动手、丰衣足食”，并逐渐形成“自力更生、艰苦奋斗”的发展路线。在党中央的带领下，各地区组织生产以实现衣食自我补给，减轻了革命根据地的贫困状况。中国共产党28年的贫困治理策略不仅有效缓解农民贫困问题，还为民族解放、国家独立提供了物质支持。

(二)社会主义革命和建设时期：计划经济体制下的救济扶贫(1949-1978年)

1949年新中国成立初期，国内一穷二白、百废待兴，特别是底层农民积贫积弱，苦不堪言。有数据显示，“1949年，我国粮食总产量为11318万吨，较1936年粮食总产量的15000万吨，下降了24.5%，全国人均粮食产量仅448斤。”[3]针对全国普遍贫困，中国共产党人意识到只有调整所有制关系，解放生产力，完善工业体系才能从根本上消除贫困。因此，在社会主义革命和建设时期，我国实行“集中力量办大事”的计划经济，开展兜底式救济扶贫。

这一时期，中国共产党救济扶贫策略主要有以下几个方面：一是土地改革。党在新民主主义革命时期就认识到，动员农民最高效的办法就是让广大农民得到土地。因此，1950年国家颁布《中华人民共和国土地改革法》，正式对农村土地没收和分配做出具体规定，截止1952年底，全国3亿多农民拥有土地(除西藏地区)。明确土地所有权后，农民生产积极性大幅度提高，为贫困治理夯实根基。二是农业合作化。毛泽东认为“全国大多数农民，为了摆脱贫困，改善生活，为了抵御灾荒，只有联合起来，向社会主义大道前进，才能达到目的”[4]。为此，国家经济初步复苏后，党开始对农业、手工业和资本主义工商业进行社会主义改造，尤其是农业合作社的成立，为新中国缓解贫困提供了重要的组织保障。到1956年，超过95%的农户加入农业合作社。事实证明，农业合作社构想完成了几千年来个体分散劳动向集体合作经营的转变，彻底消灭剥削制度，提高了农业生产效率。三是建立民政救助体系。国民经济恢复后，中国共产党借鉴了苏联保障型社会保障制度救济贫民[5]。在城市地区，国家单位要为职工提供住房、医疗、生育、工伤保险、退休等福利待遇，同时也要为困难职工提供生活救助[6]。截至1952年，全国152个城市120多万人可常年得到国家定期救济，部分城市享受社会救济的人口高达40%[7]。在农村地区，合作社要酌情救助生活困难的社员，其中对于老、弱、病、残社员，要在吃、穿、柴火、教育、死后安葬等方面提供保障[8]。数据显示，“1950-1954年间，由民政部门统筹，各级政府向农民发放的救灾、救济款近10亿元。”[9]这种民政救济体系符合当时中国国民经济薄弱、贫困发生率高的贫困现状，为特困群众提供极大保障。

(三)改革开放新时期：市场经济体制下的综合扶贫(1978-2012年)

20世纪70年代，农村普遍处于贫困状态，据相关数据显示，截止1978年，我国“农村贫困人口达到2.5亿人，占农村总人口的30.7%”[10]。1978年12月，党的十一届三中全会首次明确指出我国农村存在大规模贫困人口，国家要将贫困治理作为农村发展的重要内容。改革开放以来，中国共产党人不断优化贫困治理体制机制，我国贫困治理重心从原先的救济扶贫到体制改革扶贫和开发扶贫等综合性扶贫转变；扶贫方式从“输血式”向“造血式”转变，极大地解决了贫困问题。这一时期，中国共产党的贫困治理可以分为体制改革扶贫阶段和大规模开发扶贫阶段。

首先是体制改革推动扶贫阶段(1978-1985年)。党和十一届三中全会召开之后，中国共产党人认识到经济体制落后阻碍生产力发展是当时农民贫困的重要原因，要想有效治理贫困，必须进行经济体制改革。于是1978年，农村家庭联产承包责任制拉开了经济体制改革的序幕。社会主义革命和建设时期，人民公社集体经营制度严重制约农业生产力，“磨洋工”成为粮食产量低、贫困人口多的现实原因。改革开放后，家庭联产承包责任制代替人民公社集体经营制度，“包产到户，自负盈亏”使得农民享有土地使用权、经营权，极大地刺激农民生产积极性，农民收入增加，减贫效果显著。另外，这一时期国家对农村市场也放松管制，农副产品交易和乡村企业逐渐活跃，农民创收机会增加，缓解了贫困现状。据统计，我国农村难以温饱的贫困人口从1978年的2.5亿人减少至1985年的1.25亿人，贫困人口占农村人口的比例从1978年的30%下降到1985年的14.8%，农村贫困人口在短短7年时间减少了一半。

其次是大规模开发扶贫阶段(1986-2012年)。1985年后，由于国内贫富差距加大，我国农村经济体制改革减贫的边际效益逐渐递减，中国共产党的贫困治理再次遇到挑战。为优化减贫机制，党中央多措并举进行大规模的开发扶贫。第一，成立专门的扶贫开发机构。1986年，国务院贫困地区经济开发领导小组成立，统一领导和组织全国扶贫工作[11]。这意味着贫困治理正式成为政府常规工作，党的扶贫模式由体制扶贫向开发扶贫转变。第二，制定专项扶贫开发计划。从1994年起，党中央先后实施《国家八七扶贫攻坚计划》《中国农村扶贫开发纲要 (2001-2010年) 》和《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》，以具体的纲要计划明确开发扶贫目标、对象、措施和期限。另外，党中央通过专项财政投入、产业扶贫、东西部协作扶贫、定点帮扶、社会帮扶、政策偏向等多样化扶贫方式，贫困治理取得良好效果。

(四)中国特色社会主义新时代：高质量发展阶段下的精准扶贫(2012-2020年)

党的十八大以后，我国进入中国特色社会主义新时代，党中央高度重视贫困问题，并将贫困治理提升到治国理政的高度。经过大规模开发扶贫后，我国贫困人口大幅度下降，尚存的贫困人口都是难啃的“硬骨头”。此时，贫困治理陷入内卷化，扶贫资金大量投入却达不到预期治理绩效，究其原因是以往大水漫灌粗放式扶贫模式难以解决新时代的极端贫困。基于此，2013年，习近平在湖南湘西花垣县十八洞村考调研考察时创造性地提出“精准扶贫”理念，要求扶贫工作要因地制宜、因户施策、切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标[12]。这意味着新时代的贫困治理注重更精更准的措施。2015年10月，党的十八届五中全会为了能如期全面建成小康社会，把“扶贫攻坚”改成“脱贫攻坚”。同年，国务院《关于打赢脱贫攻坚战的决定》详细部署了“十三五”期间脱贫攻坚工作，中国共产党带领人民向绝对贫困发起总攻的号角吹响了。

精准扶贫期间，党在“两不愁三保障”的基础上，出台大量扶贫政策，为打赢脱贫攻坚战提供了组织、路径和机制保障。其一，坚持“六个精准”和“五个一批”相结合。2015年习近平在贵州考察时强调在精准扶贫工作中要做到扶持对象、项目安排、资金使用、措施到户、驻村帮扶以及脱贫成效精准，这是精准扶贫的方向和要求。同时要辅之“五个一批”扶贫工具，“即生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批，以保障贫困人口顺利脱贫。”[13]其二，坚持“五级书记一起抓”的精准扶贫工作机制。党创造性地构建了中央统筹、省负总责、市县落实的大扶贫格局，形成省、市、县、乡(镇)、村五级书记一起抓的扶贫工作机制。同时，党中央要求压实各级党组织脱贫攻坚的“责任性”。2015年，习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上要求各级领导干部“要层层签订脱贫攻坚责任书、立下军令状”[14]。最终在中国共产党的领导下，我国全面消灭绝对贫困，实现了党对人民的庄严承诺。这是党领导人民在中华民族伟大复兴征程中的阶段胜利，也是全球贫困治理的重大创举。

二、中国共产党百年贫困治理的基本经验

中国共产党成立以来，一直践行着为人民谋幸福的初心使命，始终奋战在贫困治理的第一线，取得举世瞩目减贫成绩的同时也积累了不少宝贵经验。梳理历史经验，不仅有助于总结我国贫困治理基本规律，而且有利于完善贫困治理体系，为后扶贫时代相对贫困治理提供有益的借鉴。

(一)根本保障：坚持中国共产党的领导

中国共产党领导是我国取得世界减贫奇迹的根本保障。贫困治理是个纷繁复杂的系统工程，涉及各方主体、各类资源和诸多机构，直接关系到贫困群体切身利益，只有中国共产党具备完成这一系统工程的综合能力，帮助贫困群众实现从“难以温饱”到“全面小康”的巨大飞跃。百年贫困治理历程中中国共产党的领导体现在：一是制定政策方针。自党成立以来，各代领导人均重视贫困治理事业，根据不同的历史发展形势制定不同的减贫政策。主要包括土地政策、公共服务政策、基础设施政策、考核监督政策、财政资金政策以及人才保障政策等，这些政策是中国共产党贫困治理取得实效的关键工具。二是送人才“下乡”。人才队伍是党领导贫困治理的中坚力量。据统计，十八大以来，我国累计有290多万名党政机关和企事业单位干部深入基层，担任脱贫攻坚第一书记。另外，累计有25.5万个由各类精英人才组建的脱贫攻坚驻村工作队长期扎根贫困地区。第一书记和驻村工作队在党的带领下给贫困地区带来脱贫政策、技术和能力，为全面建成小康社会提供了人才支持[15]。三是基层党组织建设。成立基层党组织带领群众脚踏实地、稳扎稳打，是中国共产党贫困治理的优秀传统。江泽民曾强调：“如果一个贫穷的村庄想要改变它的面貌，关键是要有一个好的领导者。扶贫应与基层组织紧密结合。捐钱给物，更要帮助建设一个好的党支部。这是解决贫困村问题的根本办法。[16]”基层党组织是党扶贫政策、资金以及资源真正落实到基层的重要桥梁。由此观之，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是贫苦大众奔赴小康的根本保障。

(二)制度优势：中国特色社会主义制度

中国特色社会主义制度是党带领人民摆脱贫困最核心的制度，集中力量办大事是中国特色社会主义制度最大的优势。中国共产党百年贫困治理实践证明，中国特色社会主义制度运行的高效率是其他国家制度难以望其项背的。集中表现在中国特色社会主义制度具有强大的动员能力和统筹能力，能够做到全国一盘棋，集中力量，攻坚克难。特别是改革开放后，中国共产党领导的政治优势和中国特色社会主义制度优势强强联合，共同为中国最广大人民群众谋利益。在贫困治理中，党发挥“总揽全局、协调四方”的领导核心作用，灵活有序调动扶贫资源，动员社会力量扶贫，创造性地构建了专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫的大扶贫格局。同时匹配东西部扶贫、结对帮扶、定点扶贫等多种方式，凝聚全社会力量进行脱贫攻坚，最终带领亿万人民群众过上全面小康生活。全世界没有一个国家制度能够像中国制度这样高效，中国脱贫攻坚的辉煌成绩生动彰显了中国特色社会主义制度强大的社会动员能力、贫困治理能力、改革创新能力以及集中力量办大事的制度优越性。

(三)主要动力：经济体制改革和人民群众自我发展

经济体制改革是中国贫困治理成功的主要动力之一。经济学认为，经济发展很大程度上取决于经济结构。改革开放前，我国农村实行的是统购统销的计划经济体制，农村主要生计源于农业发展，缺少就业机会。随着劳动力增加，农业生产边际效益降低，导致农村地区普遍贫困。有数据统计，20世纪70年代，农业增长率仅为2.7%。改革开放后，农村经济体制开始改革，家庭联产承包责任制将生产资料分配到户，农民经济收入大幅增加。另外，社会主义市场经济体制逐渐确立。市场在扶贫资源配置中的地位从基础性作用到决定性作用的转变，为资本、技术、人才等资源要素下乡提供了前提条件。市场资本与农村特色资源的结合，为贫困地区经济增长、农民增收、就业市场扩大等建立了可持续发展的长效机制。

人民群众自我发展也是中国贫困治理成功的主要动力之一。人民群众是贫困治理的内在核心主体，党和政府仅是贫困治理的外在帮扶主体，只有充分调动人民群众内在发展意愿，才能从源头上解决贫困。中国共产党人早就清楚认识到争取人民群众参与贫困治理的重要性，毛泽东强调，较穷的户要依靠自己的努力，自力更生才能摆脱困难境地。中国共产党贫困治理百年来，无论是革命时期的土地斗争、建设时期的“一化三改造”、发展时期的农村经济体制改革还是新时代的精准扶贫，党始终是依靠人民群众才得以开展贫困治理工作。同时，党注重培育贫困户的脱贫内生动力，激发贫困户自我发展能力。近年来，习近平总书记在多个场合强调精神扶贫、教育扶贫和文化扶贫的重要性，要求调动群众脱贫攻坚的主动性，实现“要我脱贫”到“我要脱贫”的转变。因此，依靠人民是党百年来消除绝对贫困，改善民生，全面建成小康社会的不竭动力之源。

(四)核心理念：以人民为中心

马克思历史唯物主义认为人民群众是历史主体，“为了人民、依靠人民”是中国共产党在贫困治理场域对历史唯物史观的继承和发展。建党百年来，中国共产党人始终以人民为中心开展贫困治理工作，重视人民群众在贫困治理中的决定作用和首创精神。新民主主义革命时期，为解决农民贫困问题，中国共产党提出“打土豪，分田地”政策，保障“耕地农有”。社会主义革命和建设时期，为满足农民基本生存需要，中国共产党动员农民进行工业化和合作化运动，同时为极端贫困群众提供社会保障。改革开放新时期，为解决人民群众的温饱问题，中国共产党人作出“贫困不是社会主义”的承诺，并根据国情进行经济体制改革，通过发展生产力、先富带后富等措施实现扶贫开发战略目标。进入新时代以来，为满足人民群众对美好生活的向往，中国共产党在“两不愁三保障”基础上，加大产业扶贫、教育扶贫、金融扶贫、文化扶贫、易地搬迁扶贫的力度；推进城乡公共服务均等化，完善农村基础设施建设，认真践行“小康路上一个都不能少”的誓言，保障扶贫成果由人民共享。中国共产党百年来的贫困治理实践彰显了党全心全意为人民服务的根本宗旨，中国共产党始终心系人民、真正做到了减贫目标为了人民，减贫力量来源人民，减贫成就归于人民。

三、中国中产党百年贫困治理的未来展望

(一)推动脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接

脱贫攻坚战大获全胜后，怎样建立巩固脱贫攻坚成果的长效机制是我党贫困治理现阶段主要任务之一。2020年，党的十九届五中全会明确指出：“要实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。”乡村振兴和脱贫攻坚具有历史继承性、目标一致性和内容融合性，中国共产党的这一决定为后扶贫时代贫困治理工作指明了方向。为此，一要完善脱贫攻坚与乡村振兴衔接政策。实现脱贫攻坚到乡村振兴的平稳过渡，首先要保证关键脱贫政策的延续性，特别是“两不愁三保障”等基础兜底性政策，要做到“摘帽不摘政策”。其次是要优化过渡期政策，将一些特惠政策普惠化，超常规政策常态化，有效统筹贫困治理的政策资源。最后是创新出台脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的新政策。二要建立农村产业持续发展机制。产业扶贫是脱贫攻坚的主要政策，产业兴旺也是乡村振兴的重要内容，产业发展更是贫困群体提高收入的核心依靠，产业扶贫和产业兴旺具有高度契合性。为保障贫困地区产业可持续发展，一方面要创新贫困地区特色产业发展路径，延长产业链，促进农户创收增收；另一方面要完善利益联结机制。推动特色产业多业态融合，引导小农户与新型经营主体合作，建立多主体间利益联结共享机制。通过产业融合、股份合作以及就业带动等多种形式，提高农民收入，增强产业发展的益贫效应。三是优化脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的工作机制。充分发挥中国共产党在脱贫攻坚与乡村振兴衔接中的领导地位和主体责任，试点开展脱贫攻坚与乡村振兴联合办公，建立统一的领导决策机制和要素资源配置体系，统筹各类扶贫和乡村振兴资源，凝聚脱贫攻坚和乡村振兴的工作合力。

(二)探索解决相对贫困的长效机制

随着全面小康社会的建成，绝对贫困治理已成为历史，相对贫困成为贫困治理的主战场。2019年，党的十九届四中全会指出“要建立解决相对贫困的长效机制”，实现全体人民共同富裕。为此，首先，要科学设定相对贫困衡量标准，精准识别相对贫困人口。由于我国城乡间、区域间发展不平衡不充分问题依旧凸显，所以在设定相对贫困衡量标准时要分地区进行实地考察，根据当地经济发展水平和相对贫困人口规模划定相对贫困线。同时，辅之多维贫困衡量指标，将健康、教育以及生活标准纳入相对贫困人口识别标准，提高党和政府相对贫困治理效能。其次，建立城乡一体化的相对贫困治理体系。建党百年来，农村一直是贫困治理的主要阵地。但随着城乡融合深化，城乡间双向流动人口规模加大、相对贫困关联度提高，再加上相对贫困分布范围广，城市也成为相对贫困治理的重要场域。为此，党和政府要积极推动相对贫困治理标准、政策和机构的城乡一体化。继续深化户籍制度改革，推动城乡公共服务均等化建设，完善城乡相对贫困协同治理体制机制。最后，激活相对贫困群体内生脱贫动力。贫困户脱贫内生动力不足是阻碍相对贫困治理的痼疾之一，党和政府在今后贫困治理过程中要注重教育扶贫、文化扶贫以及精神扶贫的减贫作用，提高相对贫困群体参与贫困治理的主体自觉性。

(三)动员社会力量参与贫困治理

从贫困治理百年历程可以看出，中国共产党是贫困治理的根本领导主体，但绝非唯一主体，我国贫困治理优异成绩的取得根源于党和人民群众的协同配合，群众路线是党的根本工作方法。与绝对贫困治理相比，后扶贫时代的贫困治理具有长期性、动态性、多维性，贫困对象具有零散化、扩大化、顽固化等特征，这意味着党政主导下的贫困治理存在成本高、效率低等问题。为缓解贫困治理困境，亟需借助社会力量，特别是社会组织的参与，实现中国共产党领导下的单中心贫困治理模式向多中心贫困治理模式的转变。为此，首先要构建贫困治理的社会力量协同参与机制。搭建社会力量参与贫困治理的合作互惠平台，加强各治理主体之间的交流合作，充分发挥行业精英、企业单位、事业单位以及社会组织的专业人才和特色资源优势，提高贫困治理绩效。其次是制定社会力量参与贫困治理的法律法规。通过制定法规政策，明确社会力量参与贫困治理的法律地位、行为规范、职能范围以及权利边界。厘清贫困治理中的政社关系，保障社会力量参与贫困治理的合法性和独立性。防止因职权不清导致政府对社会组织的行政控制和过度干涉，从而阻碍社会组织参与贫困治理。最后是完善社会力量参与贫困治理的政策激励机制。一方面，健全社会力量参与扶贫的财政支出政策。在国家公共财政支持扶贫的职责范围内，建立社会组织扶贫的公共预算制度，以补助、津贴、项目资金支持等方式激活社会力量扶贫积极性；另一方面，完善社会力量参与扶贫的税收优惠政策。针对社会组织参与贫困治理的资金窘境，党和政府应及时优化税收优惠扶持政策，细化社会组织扶贫活动的税收优惠种类、比例和方式，落实社会组织参与贫困治理的税收减免、金融信贷支持等优惠政策。

四、结语

中国共产党是人民的政党。百年来，党始终冲锋在贫困治理的前线，带领人民实现从一穷二白到全面小康，从站起来、富起来再到强起来的伟大飞跃，谱写了人类反贫困斗争史上的壮丽篇章。中国共产党百年贫困治理历程表明：只有坚持中国共产党的领导、发挥中国特色社会主义制度优势、践行以人民为中心的初心使命，中国人民才能走出贫困陷阱，中华民族才能实现伟大复兴。