西安市高陵区农村集体资产股份权能改革成效、困境及建议

路 敏，郭亚飞

(1.陕西国际商贸学院，陕西 西安 712046； 2.陕西省环境监测中心站，陕西 西安 710054)

0 引言

改革开放以来，党中央、国务院高度重视农村产权制度改革工作，党的十八大、十八届三中、五中、六中全会及十九大都对此提出了明确要求。2015年5月原农业部、中农办和国家林业局联合决定在全国29个县(市、区)进行农民股份合作，赋予农民集体资产股份权能的改革试点[1]。作为试点之一，西安市高陵区通过3年实践探索，初步形成了具有自身特色的改革模式。截止到2018年年底，全国已有129个县(市、区)进行了集体资产股份权能试点改革，深化农村集体产权制度改革已成共识。鉴于我国农村集体产权制度改革已进入深化期、加速期与创新期，面临着新任务与新要求，亟需总结前期实践的经验教训，明确改革推进面临的困境与挑战，为各级政府推进改革向纵深发展提供决策依据。

1 改革基础

1.1 高陵区基本情况

高陵区隶属于西安市，地处关中平原腹地，是“泾渭分明”自然景观所在地。全区辖5镇3街办2个管委会，88个行政村，总人口34.01万，其中农业户口17.18万。2015年，高陵区将农业产权制度改革作为突破口，相继实施了农村土地流转、新型社会养老保险和户籍一元化等系列改革，于2017年底全面完成所有行政村集体资产股份权能改革试点工作任务。

1.2 各项基础条件

1.2.1经济基础

近年来，高陵区工业化、城镇化快速推进，农村集体经济持续发展壮大，有40%的农村从传统农村变成了城中村、园中村，农民传统的生产方式、生活

方式和思维方式也发生了改变，为推进改革奠定了坚实的经济基础。

1.2.2工作基础

2010年以来，高陵区先后开展了清产核资、搭建农村集体“三资”监管平台和建立农村产权交易中心，逐步建立健全了相关制度和工作流程，为改革试验奠定了良好的工作基础。

1.2.3组织基础

为有效推动各项试点改革工作的进展，高陵区委、区政府为每项工作都成立了以区委、区政府主要领导负责，各级相关部门领导协同共进的工作小组，逐步建立健全了一套高效权威、运转流畅和规范有序的改革试验试点组织体系，培养了一支勇于创新、敬业奉献的干部队伍，为改革推进奠定了优越的组织基础。

2 措施与成效

高陵区农村集体资产股份权能改革过程中，依据国家相关文件精神，又因地制宜采取了创新性举措，积极探索补齐资金与管理短板，发展壮大农村集体经济的途径，取得了明显的成效。

2.1 重基础、强监管，做好制度保障

2.1.1建立各项基础制度

颁布并实施了高陵区《农村集体经济组织成员身份界定指导意见(试行)》《农村集体资产清产核资实施方案》《农村集体经济组织股权设置管理办法(试行)》和《农村集体资产股权质押贷款管理办法(试行)》等制度性文件，对成员身份确认、清产核资、股权管理及质押贷款相关程序和情形等进行了明确，为维护集体经济组织和成员的合法权益提供了保障。截至2019年底，已完成86个行政村741个村民小组23.6万成员的身份界定。全区共清理经营性资产1.9亿元、非经营性资产6.4亿元及资源性资产1.75万hm2，完成比例100%。登记确认了集体经济合作社88个。

2.1.2加强集体经济监管体系

颁布并实施了高陵区《加强农村集体经济组织收益分配监督管理的指导意见》《规范和完善农村集体经济组织财务管理的规定》和《开展村民委员会与村级集体经济组织分账管理工作指导意见》等相关文件，指导集体经济组织建立健全集体资产财务管理制度、集体资产台账和价值评估制度及集体收益分配制度等。

2.1.3完善集体经济发展保障制度

出台了高陵区《农村集体经济组织发展资金管理办法(试行)》《集体经济组织管理人员薪酬指导意见(试行)》等文件，对农村集体发展资金的使用、收益和监管等方面进行了规定，对集体经济组织管理人员薪酬申领、原则和程序等进行了明确，建立了科学合理的薪酬保障和激励机制。

2.2 创新股权管理办法，健全管理和流转机制

2.2.1实行“动静结合”管理模式

高陵区从实际出发，因地制宜，根据资产属性，“易静则静、易动则动”。对村集体原有的经营性资产量化的股权实施静态管理，对各级政府拨付用于集体经济发展的资金实行动态管理。如耿镇街办周家村对原村集体100 hm2滩涂地折股量化为静态股，实行长久不变；对政府下拨的657万财政资金，分设“扶贫股”和“资金股”实行动态管理，“扶贫股”随贫困户调整而调整，资金股每5年按人口变动调整一次。

2.2.2建立股权交易平台

为规范集体经济合作社资产处置方式，制定了《西安市高陵区农村产权交易体系建设实施方案(试行)》等一系列制度，明确要求集体资产处置一律“入市交易”。建立了区、街道和村3级股权交易平台，在7个街道86个村设立了交易站、点；搭建农村产权网络交易平台，首次使用VR技术将高陵区大夫雷村15.25 hm2土地进行网上竞拍，成交价达到477.98万元，创新了集体产权交易方式。

2.2.3规范集体资产股份流转具体流程

高陵区规范集体资产股份有偿退出及转让、赎回的范围、条件和程序，明确了集体资产股份继承人资格及继承规则，探索了农村集体资产股份抵押贷款条件流程。

2.3 补齐短板，探索壮大集体经济途径

2.3.1设立风险防范基金，补齐资金短板

首先，由高陵区财政局出资成立了担保公司，设立风险防范中心，组建农村产权抵押物收储中心。其次，引入第三方价值评估公司和拍卖公司，通过第三方评估为金融机构放款提供参考，也为农村产权流动纳入市场化竞争创造条件。最后，引入5家金融机构参与农业贷款，已为各类农业发展授信23亿元。

2.3.2创新农村集体资产管理方式，补齐管理短板

首先，高陵区颁布了《高陵区开展村民委员会与村集体经济组织分账管理工作指导意见》《高陵区完善村级集体经济组织收益分配制度的指导意见》和《高陵区加强农村集体经济组织收益分配监督管理的指导意见》，依据文件精神指导督促新成立的集体经济合作社开设基本账户、刻制印章，建立健全集体资产财务管理制度，集体资产台账和价值评估制度及集体收益分配制度等。截至目前，高陵区集电子查询、动态监审和预警提示“三位一体”的集体资产监管平台已经建成并投入运行，实现了集体资产监管系统、农村产权交易系统和土地确权系统三网互通、联网运行。其次，实行村社分账管理，有效划分了村民委员会与村经济合作社的职责定位及财务账套，有效理顺了村社关系，完善了村级治理体系。

2.3.3健全农业经济管理服务机构，补齐机构短板

逐级完善区和街道农业经济管理服务站，通过健全机构、协同管理和强化服务，补齐机构短板。

2.4 因地制宜、分类指导，创新发展模式

2.4.1城中村

对于城中村，由于集体土地的征用、集体不动产租赁价格的升值及工商业的快速发展，引导其靠集体资产的经营为主发展经济，走发展现代服务业的路子。如杨官寨村和东街村，积极发展商铺、仓库租赁；周家村打造沿河生态旅游度假区、音乐街区；梁村建设“特色小镇”；通远村使用宅改后退回的宅基地和农房发展集体经济。

2.4.2近郊村与经济发达村

对于近郊村与经济发达村，围绕农业需求发展生态农业、农业观光旅游及绿化农业等[2]。如张家村建设“田园综合体”项目；通远街道仁村建设花园农场；马家村发展草坪种植业等。

3 困境与难题

西安市在农村集体产权制度改革试点推进中已经摸索积累了一些好的经验，但在推进改革中，仍有一些关键问题亟待解决。

3.1 成员资格界定和变更尚不规范

《高陵区农村集体经济组织成员身份界定指导意见(试行)》明确了集体经济组织成员身份确认以农村集体产权改革基准日作为时间节点。根据文件精神，离异妇女和外嫁女，基准日之后出生的新生儿、新嫁入人员等较难获得成员资格，而基准日之前在世登记确认成员资格的老人则具备成员资格，去世后其股权在户内可以继承。人口本身具有动态变化特征，在股权静态管理为主、动态管理为辅的政策下，这样的情况会导致很多妇女儿童合法权益屡遭侵害，得不到切实有效的保护[3]。

3.2 村民及村集体经济组织融资能力有限

一方面农业发展具有天然弱质性的特征，农业项目大部分投资时间长，利润偏低，对社会资本吸引力不强[4]。大面积承包土地从事高效农业开发需要较大的资金投入，而高陵农业龙头企业、生态农业和智慧农业等新型农业经营主体大多处于起步阶段，资金相对紧缺，从而阻碍了扩大集体经济的步伐，部分农户在农业规模种养殖开发上存在严重的资金缺口，规模难以扩大，效益难以提高。同时，流转出的土地如果准备实行规模种植、养殖，就势必要加大对这部分土地路、桥、渠等基础设施的投入，所需建设配套资金较大。

另一方面，新成立集体经济基础薄弱，在向银行贷款时，难以满足贷款条件，政府补助金有限，虽然农村集体经济经营需要多元化的金融产品和服务，但是多数金融机构并未将“三农”作为主要业务领域，而涉农金融机构金融产品也不多[2]。为满足农户及村集体经济组织生产、生活的信贷资金需求，高陵区建立了较为规范的村集体资产股权抵押和担保机制，因存在股权流转范围过窄、股权转让金额不高、集体经济账面净资产数量有限及抵押担保物处置难等问题，村民及村集体经济组织融资能力非常有限，致使在农村经济开发建设中较为被动。

3.3 缺乏专业农业经济管理人才

据调研，高陵地区区级农业经济管理队伍薄弱，农业经济管理部门与农村集体产权制度改革中心是两套牌子，一班人马。在一系列国家及地方政策强力推动下，基层农业工作内容具备创新性、复杂性和挑战性特点，农业经济管理人员本身工作出成效就感到非常吃力，同时街道也没有专门的农业经济管理机构，更没有专业的基层农业经济管理人才，基层农业经济管理人员素质参次不齐，专业性不强，对政策理解和创造性执行能力不足，影响了政策效应的发挥。

3.4 村财乡管，审批程序复杂

村财乡管，即村级财政由乡政府代管，村集体财务在所有权、使用权和决策权三权不变的前提下，在坚持村级所有、乡级服务和民主管理的原则下，委托乡镇(区)农村财务管理服务中心进行统一监督管理的一种方式。该制度设立的目的是为了监督村级财务，杜绝村干部铺张浪费、乱开支的现象发生，以促进农村的党风廉政建设。根据土地流转及村集体经济的发展需要，村委会和村集体合作社财务分组管理，村委会设置三资账户仍由乡政府、农经局等部门管理，村集体合作社财务独立但接受上级政府的审计监督。随着幸福新农村等项目的建设，村级财务收支日趋频繁，在村财乡管制度下，财务审批程序复杂、流程过长，制约了村集体经济的发展效率。

3.5 现有股权设置不利于激发村干部积极性

各级政策均不许在村集体经济组织设置岗位(干部)股，并要求已设的岗位股应退出[5]。虽然集体经济组织是特殊的经济组织，承担着农村地区公共服务和社会保障功能，改制后成立的村集体股份公司制企业却未能转变自身角色，适时引入现代企业管理制度，从股权设置上给予领导干部足够的激励。事实上，村集体的领导干部一般都是当地的“能人”，本身拥有丰富的资源，把精力和时间投入到带领全村村民实现共富目标，可能会牺牲掉部分个人短期利益，对集体经济成长和发展不利，可能会降低村集体经济的市场竞争力。

4 相关建议

高陵区改革实践取得了切实的进展和成效，也体现了现阶段改革中仍存在的困难和挑战。通过对“高陵模式”的总结和分析可见，解决权能问题是农村集体产权制度改革的关键，也是发展和壮大村级集体经济组织的必要条件[6]。在全国推广农村股份权能改革，要在坚持“三权到人(户)，权跟人(户)走”的基础上，探索赋予农民更多财产权利，明晰产权归属，完善各项权能。

4.1 探索成员管理多元互通

在界定集体经济组织成员资格时，要综合考虑成员与集体经济组织的关联程度进行判断。探索农村集体经济组织成员的电子系统化管理，与户籍、“合疗”及人事等部门相关系统对接，信息共享，做好农村集体经济组织成员的增减、登记和备案等“动态管理”工作。如，因死亡、被行政事业单位正式录用等原因不能再继续拥有成员身份的，应当予以注销，不再享有本集体经济组织成员权益；因出生等原因，在成员界定基准日后的新增或者遗漏的人员，符合认定条件的，应认定为集体经济组织成员。在具体操作中，通过坚持尊重历史、权利义务对等、标准一致和程序公开的原则，由集体经济组织全体成员民主决定，可以更公平、合理和有效地界定成员资格，增加其认可性[7]。

4.2 引导社会资本和信贷资金投资融入

据有关资料显示，目前农业固定资产投资中社会资本的占比已超过80%。截至2019年10月，全国PPP综合信息管理平台管理库中已有70多个农业PPP项目，投资总额已达700余亿元，数量相当可观[8]。

一是政府在制定产业发展规划时，要充分发挥区位优势，按照农业农村部印发的《社会资本投资农业农村指引》，慎重选择并严密论证重点发展的产业领域。高陵区可以重点考虑引导村级集体经济发展农产品加工流通业、乡村新型服务业及生态循环农业。重点产业领域在引入社会资本过程中，将政府和市场功能均衡发挥，政府需全面谋划项目布局，深入调研当地农业农村产业发展需求，严密论证产业发展规划，同时充分调动有关部分的积极性和主动性，才能使得金融和社会资本进入村级集体经济无后顾之忧，保障资金注入的主动性和持续性[8]。

二是政府对涉农金融组织提供优惠政策，引导其开展相关的信贷业务，鼓励其创新涉农金融产品，建立符合土地流转需求的多种形式的金融服务，给予新型农业经营主体农业优惠政策和扶贫资金的支持。银行部门构建农村征信系统，将其与政府引领、社会介入及市场运营紧密联系起来，设置对应的信贷担保制度，根据规模农业发展特点及农村集体经济实际，适度延长贷款期限，扩大贷款额度，满足农村集体的有效资金需求[9]。

4.3 组建专业高效的农业经济管理队伍

一是基层街道要固定专人负责集体经济制度改革工作，结合现有的区级领导包抓街道安排和街道包村机制，层层夯实责任，保障改革质量。二是定期举办学习班、经验交流班来提升业务能力，抓好村干部和新型职业农民培训，提升经营管理水平。建议让改革推进迅速、成效显著的村干部宣讲其经验做法，以先进带动后进，推动改革进展。三是推动组织制度创新，探索建立联合村级党组织，辐射带动更多村集体经济。四是强化考核激励，形成支持发展农村集体经济的鲜明导向。创新激励约束机制，将集体经济发展纳入绩效考核体系，把督查考核结果作为乡村干部业绩评定、提拔任用的重要依据。

4.4 建立健全村级集体经济财政服务功能

一是完善集体资产监管体系。调研功能完善、操作简便的农村集体资产(账务)监管系统，并引入使用。理顺原村“三资”账户与新成立农村集体经济组织账户的关系，进行票据规范化使用，专票专用。明确相关部门的监督管理职责，每年末开展一次资产清查，将清查结果登记备案，扎实做好农村集体资产监管工作。二是探索实行“村财村管”，逐步下放部分乡镇站、办、所管理权限，制定可操作性强的财务预算目标责任书，将资金花费与目标达成直接关联，提高资金使用效率，同时简化审批手续，乡镇强化财政监管。

4.5 成员股为主，集体股为辅，兼顾管理岗位股

村级集体经济要按照现代企业组织参与市场竞争，就要遵守要素市场规律，管理岗位理应参与利润分配。从高陵的调研可推断，当前的村级集体经济的发展与壮大主要靠村民自己的力量。在成员股、集体股的基础上，设置一定比例的岗位(干部)股，促使管理干部把个人长远利益与集体经济组织发展更紧密联系起来。发展壮大村级集体经济的目的从某种意义上是让农民富、农村美，缩小城乡差距，促进城乡融合，只有把愿意在农村干事，能在农村干成事的“头狼”留下，才能让村集体经济发展充满生机活力。

5 结束语

高陵区改革着重从制度建设、政策体系上入手，通过赋予农民“六项权能”、明确产权关系、规范运行机制和建立交易平台并投入运行，初步形成了“高陵模式”。针对改革过程中发现的问题，建议在补齐“人、财、物”短板的基础上，激活各类生产要素潜能，着力提高村集体经济市场竞争力，建立符合市场经济要求的农村集体经济运行机制。