黄河 “几”字湾 (榆林)林草生态保护修复主要问题及对策*

王 枫 陈幸良

(1 中国林业科学研究院林业科技信息研究所 北京 100091；2 中国林学会 北京 100091)

黄河流域 “几”字湾是黄河流经甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西5省 (区)时所形成的 “几”字形生态区域，总面积57万km2[1]。这一区域能源富集、传统特色农牧业发达，是与蒙古国、俄罗斯和中亚诸国等开展交流合作的前沿和桥头堡，是国家经济发展的战略腹地，具有重要战略地位[1]。习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上明确指出，黄河流域在我国经济社会发展和生态安全中占有重要地位，要求着力加强生态保护治理[2]。“几”字湾区域地处我国干旱和半干旱过渡区域，也是森林和草原分布的过渡地带，森林、草原、荒漠、湿地等生态系统相互交织，生态区域独特。黄河 “几”字湾生态系统保护修复是黄河流域生态保护修复的重要内容，是服务区域经济高质量发展的基本保障。

榆林市位于黄河 “几”字湾区域的下游，境内黄河长度389 km，有53条河流汇入黄河，是黄河 “几”字湾的核心区域。本文将以榆林市为例，根据收集的资料以及实地调研、座谈、访谈，总结榆林市林草生态保护修复的成效以及存在的主要问题，在此基础上提出加快林草生态保护修复的主要对策。

1 榆林市概况

榆林市位于陕西省最北部，总面积43 578 km2，总人口380万。气候属于暖温带和温带半干旱大陆性季风气候，年均降水量400 mm。该市地处毛乌素沙地与黄土高原过渡地带，地貌大体以长城为分界线:北部是毛乌素沙漠南缘风沙草滩区，占面积的36.70%；南部是黄土高原丘陵沟壑区，占面积的51.75%；西南部为梁状低山丘陵区，占面积的11.55%。榆林市能源矿产资源丰富，是国家能源重化工基地，也是黄土高原水土流失治理的重点区域，土壤沙化严重，曾是全国土地荒漠化和沙化危害严重地区之一。

2 榆林市林草生态保护修复成效

历史上榆林曾经林草茂密、水草丰美，后因战争及气候变迁等原因，地表植被严重破坏，荒漠化、土地沙化和水土流失十分严重，生态系统极度脆弱。中华人民共和国成立初期，当地林木覆盖率只有约0.90%。从20世纪80年代开始，榆林以 “三北”防护林建设为契机，积极治理水土流失，科学开展防沙治沙。2000年以后，榆林市大力实施退耕还林和天然林保护等林业重大生态工程，营造防护林带，开展封山禁牧。中共十八大以来，榆林市坚持山水林田湖草沙综合治理，以创建国家森林城市和黄土高原生态文明试验区为契机，大力开展 “全面治理荒沙行动” “林业建设五年大提升”等生态保护修复行动，全市生态环境得到根本改善。

2.1 沙化土地得到有效治理

2019年，全市沙化土地治理率达到93.24%，区域性的荒漠化趋势得到显著逆转，沙化土地面积比1999年减少了31.50万hm2。建成了总长1 500 km、面积11.70万hm2的防风固沙林带，形成了带片网、乔灌草相结合的区域性防护林体系，沙区57.30万hm2流沙全部得到固定或半固定。70年治沙实践形成了 “南治土北治沙”的榆林治沙模式，对全国治沙工作具有重要引领作用。榆林1.80万km2的黄土丘陵水土流失区得到治理，年入黄河泥沙量由中华人民共和国成立初期的5.13亿t减少到2.90亿t，年扬尘天气由超过100 d减少到10 d以下。2019年，榆林市优良以上空气质量天数295 d，其中达到一级标准天数27 d，优良空气质量天气比例超过80%[3]。沙化土地的有效治理为当地加快能源重化工基地建设提供了良好生态基础。

2.2 森林和草原面积逐步扩大

随着 “三北”防护林、退耕还林等生态工程的实施和近20年来年均降水量显著增加，2000—2018年榆林市整体植被覆盖度显著增加，平均每年增加1.89个百分点[4]。目前，榆林市林木保存面积143.80万hm2，森林覆盖率由2000年的25%提高到2019年的34.8%。榆林市沙区主要植被类型是灌木固沙林，目前灌木林地92.34万hm2，占林地总面积的73%，主要的灌木有柠条、沙蒿、沙柳等[5]。全市可利用草地面积122.20万hm2，人工种草保存面积50.70万hm2。森林和草原面积逐步扩大，助推榆林市在2019年成功创建国家森林城市[6]。同时，森林和草原面积的增长为农业产业提供了生态屏障。全市形成了以防护林为屏障，节水灌溉农业为基础，粮、油、肉、奶为主导产品的绿洲农业新格局[7]。

2.3 林草经济社会效益稳步提升

林草生态保护修复提高了生态产品和服务的供给能力，提升了人民的生态福祉。全市现有国家沙漠公园1处、国家森林公园1处、省级森林公园4处。依托丰富的森林资源，建成了榆林东沙生态公园、榆溪河滨公园以及神木两山、府谷神龙山等16个城郊森林公园，及陕西省红碱淖等6个自然保护区，自然保护地面积约占全市国土面积的3.20%。当地依托林草生态保护修复工程大力发展特色林业产业。全市建有生态旅游点49个、特色名镇及乡村旅游示范村36个、森林体验基地3个、林业产业示范基地3处[6]。2019年全市林业总产值98.40亿元，各类经济林面积达到26.70万hm2，林下经济面积2.80万hm2，初步架构起包括红枣、核桃、“两杏”、山地苹果、长柄扁桃等的独具特色的经济林果产业主框架，建立起集产品生产、加工、销售为一体的经济林果产业新体系[8]。

3 林草生态保护修复中存在的主要问题

3.1 生态系统依然十分脆弱

榆林市林草生态系统保护修复目前存在的最突出问题仍然是生态脆弱、生态系统稳定性差。一是林草资源总量不足，特别是白于山区和南部黄土丘陵沟壑区的山体裸露依然没有得到有效治理，森林草原覆盖率有待提升。二是林草质量不高。林草植被退化严重，榆林风沙草滩区植被覆盖度相对不高，沙区原有植被老化严重，疏林、矮草地日益增多。根据第5次全国荒漠化和沙化监测结果，目前沙区有20万hm2残破林地亟需改造复壮，10万hm2防护林网亟待更新[9]。全市半数以上的草地退化，其中轻度退化36万hm2，中度退化18万hm2，重度退化6万hm2。三是树种结构不合理。落叶树种较多，常绿树种少；纯林多，混交林少；经济林比例偏小。生态系统稳定性有待提升。

3.2 生态治理难度加大，投入机制有待改进

一是随着林草生态保护修复工作的推进，需要治理的土地立地条件越来越差，治理成本更高、难度更大。二是生态治理投资不足。生态建设主要依靠国家投入，但大部分县区财政投资有限，激励政策不足，社会投资积极性不高。三是生态治理投入机制僵化，招投标项目程序复杂、耗时长，经常错过最佳造林季节，对林木成活率、生长势和成林能力造成严重影响。四是由于土地归属、林权归属等问题，造林地块落实难度不断加大。

3.3 林草资源管理能力滞后

一是抚育管护力度不够。沙区幼林抚育方法创新不足，缺乏适合沙区林分持续更新的措施。二是封山 (沙)禁牧不彻底。榆林是山西省的养羊大区，尽管沙区的人工种草面积逐年增加，但牧草矛盾依然十分突出，偷牧现象严重、处罚困难，管理措施不力。三是森林草原防火存在风险。榆林市地处半干旱地区，特别是西部风沙草滩区干旱少雨，极易发生森林火灾。当地居民防火意识不强，沙区造林时很少设计防火通道，防火道路和防火隔离带缺乏。四是有害生物防控体系不健全。有害生物预警和防控能力欠缺，缺乏专业队伍、设备，技术力量薄弱。

3.4 林草产业发展缓慢

一是沙区主栽树种亟待确定，产业基地建设滞后。适宜沙区种植的树种较少，可供选择的生态功能强、经济效益好的经济林品种更少。榆林市现有红枣林面积11.30万hm2，由于气候变化导致当地降雨量增加，增加的降雨量与红枣成熟季节重合，红枣裂果、霉变现象普遍发生，红枣产量较低、品质不高，红枣等经济林效益较低，经济林产业发展面临重大瓶颈。二是林草产业链条较短，产品附加值低。目前林草产业多以第一产业的初级产品为主，缺乏精深加工能力，产品附加值较低。三是林草产值较低，农民参与意识有待提高。林草产业在区域经济总量和农民收入中所占比例较低，农民投入生态建设和林草产业的积极性和主动性不足。

4 主要对策

随着黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略[10]，加强生态保护修复成为黄河流域生态保护与高质量发展的首要任务[11]。榆林市作为我国黄土高原和毛乌素沙漠的交界地带，在黄河流域生态保护中具有重要的战略意义。2021年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发 《关于全面推行林长制的意见》，提出在全国全面推行林长制，明确了地方党政领导干部保护发展森林草原资源目标责任[12]。林长制通过强化地方党政领导主体责任，建立考核问责机制，构建了党政统筹负责、部门齐抓共管、社会广泛参与的林草发展大格局[13]，为榆林市林草生态保护修复提供了制度保障。同时，退耕还林还草等生态工程的实施促进了植被的恢复和生长[14]，并与气候变化带来的降水增加、气温升高等因素交织叠加，相互促进，为当地林草植被恢复带来了新的契机。

4.1 积极谋划林草生态保护修复重大工程

一是积极将榆林林草生态保护修复列入国家 “重要生态系统重大生态建设工程规划”。二是积极谋划林草生态保护修复重点项目，增加资金投入。加大新一轮退耕还林还草力度，针对沙化耕地应有计划地还林还草。三是大力发展灌木林和草场，配套完善农田防护林网体系，逐步增加林草面积，恢复草原植被。四是稳固森林城市建设成效，持续开展 “塞上森林城”建设，提质增效，高规格开展国土绿化，增加森林公园等自然公园数量。

4.2 创新林草生态保护修复政策机制

一是增加林草植被生态修复资金投入渠道，在争取中央财政资金的同时，稳步增加地方财政投资力度，制定政策鼓励能源开发企业等社会资本参与林草生态保护修复事业。二是设立专门资金用于退化林地和草原的改造和提质增效，改善林草资源质量。三是探索采取政府赎买、承包造林等形式增加生态修复的土地供给，提升农民参与林草植被生态修复的积极性。四是大力发展林下经济，充分利用林下空间发展林药、林草等复合经营模式，提高林草空间生物多样性，提升林草生态系统功能。

4.3 完善生态补偿制度

一是制定出台生态补偿的政策和机制，坚持工业反哺林草事业，明确资源开采及转化企业进行生态修复的责任和义务，完善黄河下游对中上游的生态补偿机制。二是扩大生态补偿范围，将全市红枣等经济林全部纳入生态补偿范围，以维持红枣等经济林规模和生态效益稳定。三是提高生态补偿标准，加大中央财政转移支付力度，探索建立本地财政资金稳定投入和社会资金广泛参与的生态补偿资金投入机制。

4.4 加强林草资源管护

一是加强资源管护，推进林长制、草长制改革，压实管理责任，统筹推进草牧平衡，确保林草资源数量不减、质量不降。二是明确林草资源管护的责任单位和责任人，压实管护责任。三是加强宣传，提升公众对林草生态保护修复重要性的认识，减少对林草资源的破坏。四是充分利用GIS、物联网等现代信息技术手段强化林草资源管理，建立林草资源一张图，实现林草资源管理的精细化、科学化和现代化。

4.5 开展林草产业提质增效行动

一是推进林草产业结构调整，发展山地苹果、海红果、文冠果等特色经济林产业。二是开展红枣低效林改造，推广先进栽培管理技术，将低效林改造面积纳入政策性保险范围，保护农民经营收益。三是推进林草产业科技示范园区和加工基地建设，加强引种试验和新品种新技术推广示范，引进林草产品精深加工企业，加大新产品研发力度，延长林草产业链。四是加强财政资金投入力度，积极吸纳社会资本投资林草产业，探索开展林业经营收益权抵押贷款，为林草产业发展提供资金支持。

4.6 强化人才和科技支撑

一是提高人才引进力度，积极引进生态保护修复、生态治理、经济林产业等领域中高端人才。二是强化科技支撑，着力突破制约林草生态修复的关键核心技术，针对当地实际，着力突破沙区植被修复、困难立地生态修复、沙区精准灌溉技术、树种草种科学选育等技术难题。三是开展科技合作，加强与高校、科研院所的交流协作，充分利用其科技优势，推动科技成果转化和落地，更好地服务榆林市生态保护修复事业。