地方政府投融资平台债务风险分析及化解对策

齐禹

（湘潭城乡建设发展集团有限公司，湖南 湘潭 411100）

一、引言

地方政府投融资平台是推动经济发展，加快城镇化进程的重要平台，随着经济的迅速发展，融资平台数量也急剧增加。地方政府投融资平台的风险和收益是成正比的，积极分析融资平台风险，制定相应的对策，在保持稳定的基础上预防可能发生的风险，这样才能确保平台的健康成长，实现地方经济的快速增长。

二、地方政府投融资平台的风险具体分析

第一，平台数量庞大，实力参差不齐。资料显示，地方政府投融资平台共有三个等级——省级、地市级、县级，级别不同造成了地方政府投融资平台实力的参差不齐。第二，负债过大，风险积聚。从财务风险来看，地方政府投融资平台自身的负债过于庞大，自我承担风险能力不足，财政资金紧缺，无法及时偿还债务。许多公益项目是依靠财政支持而维持正常运行的，但是财政收入不稳定，波动过大，就导致一些公益项目的停滞，还有一些项目工程过大，周期漫长，耗费资金过大且没有什么收益，这就导致了财务风险的加大。第三，缺乏自身造血能力，偿债能力不足。部分地方政府融资平台都是政府公益项目的主要维持者，大部分投资都是公益性的，缺乏盈利项目，无法盈利，这就导致了自身偿债能力不足，只能通过土地资源维持平台的资本实力，导致政府、融资平台甚至金融机构往往更注重土地资产的注入，而忽视了融资平台本身的偿付能力。第四，过度发债，危机加重。虽然发行部分地区债券政策可以有效缓解和分担财务风险，但过多的发发行地区债券会加重地方政府投融资平台的危机。2011年10月20日，财政部发布了《2011年地方政府自行发债试点办法》，经国务院批准，上海、浙江、广东、深圳等地启动地方政府自行发行债券试点。这一地方债务问题被外界期望为地方债务市场化、开放和地方财政透明的机会，但随着债券试点不断开放，新的问题不断涌现，大面积发行债券导致平台承担的风险过大［1］。

三、降低地方政府融资平台风险的措施

（一）注实资产，增强实力

地方政府融资平台普遍存在资金不足的问题，可以通过各种渠道注实融资平台资产，增强平台自身实力。例如，增加平台融资能力，融资平台可以通过土地控规，使土地上市后可摘牌成为自己名下资产，政府也可以提供一些实物资产，帮助融资平台扩大平台资产，缓解融资平台融资压力。另外，货币资金在融资平台的流通是比较困难的，主要是因为它的价值并不高，相比之下，土地使用权在资产中的比例普遍较高。根据样本分析，78%的地方政府融资平台土地使用权占总资产的20%～80%，通过充实土地扩大融资平台的规模，虽然这种非经营性资产的流动性较低，但通过价值评估可解决资产不足的问题。

（二）盘活闲置用地，做好土地文章

融资平台虽然不能过度依赖土地，但盘活闲置用地，做好土地文章也是实现收益和现金流的重要手段。近年来，地方政府财政资源依靠土地出让收入的趋势更加明显，土地资源也是一种有限的资源，通过土地转让偿还债务的模式是不可持续的，这会带来一些隐患。如果出现城市人口增长率过于低的情况，这样就会使城市资源浪费，所投入的资金无法在短期内收回，但较好地规划土地开发计划可以真正提高土地价值，土地资源得到充分利用，能实现经营性收益和现金流目标，同时减小地方融资平台的资金压力。

（三）拓展融资渠道，调整债务结构

目前，地方融资平台主要以银行贷款为主，这就导致了融资平台的不稳定性，债务结构的不合理，因此抗风险能力较弱，一旦发生金融危机或者政府部门政策改变，就会出现融资平台的非正常运转。所以发展多元化融资方式，优化融资及债务结构，实现银行和非标业务合理搭配，短、中、长期业务合理分布，降低融资成本是分担风险的最佳方式。

（四）实现市场化决策管理机制。

政府融资平台是地方政府为实现其经济管理和控制功能而设立的经济实体。大部分由政府直接管理，在政府工作中发挥着较大的作用，其内部管理也具有明显的行政特征。地方政府融资平台资金的筹集和控制权力基本集中在相关政府主管部门，所以政府和融资平台在决策机制和管理机制上要实现明确的划分，要以市场化决策机制来管理融资平台借款，政府通过相关行业主管部门的宏观监管实现平台公司的融资监管［2］。

四、优化地方政府融资平台，调整融资政策

（一）树立整体管理理念

地方政府融资平台要充分利用政府提供的资源，了解地方特色，知道地区人民需求，把资源合理利用起来。定期做出平台自我评估，了解平台承受能力，这样才能把控风险措施。要对地方政府融资平台制定特殊政策，约束其行为，具体规定平台融资期限，只有加强管理，才能保证融资平台正常运作，成为发展经济的带动者。

（二）加强自身盈利能力

许多地方政府融资的投资建设项目并不够透明，这就导致资金不能具体化，想要构建融资平台的良好环境，应调整业务结构，尽可能地增加运营资产的注入，围绕核心业务，提高运营资产在总资产中的比例。同时，通过产业链的延伸，在现有公共事业经营权的基础上，挖掘更多的可利用资源，更好地发展地方政府融资平台，更人们带来更多的社会便利。一方面，可以借助政府提供的土地使用权扩大平台的资产；另一方面，要加强平台建设项目的监督，让资金利用更加合理，避免人力、财力的浪费。做好平台的监督管理也可以提高资金的利用效率，减少其他不必要的支出，提高管理效率，可以更好地实施项目。另外，在具体的实施过程中应结合运营资产的实际情况，及时进行监督和管理，使地方政府可以更好地了解投资建设项目的具体情况，借助互联网平台及时公开，做好透明化、具体化工作，促进产业链的公平公正发展。

（三）注重规划发展理念

地方政府和融资平台往往更注重如何通过有效地融资满足项目建设的需要，容易忽视它们的长期发展战略。事实上，地方政府融资项目是一个地方经济发展的重要支柱，融资平台应该积极关注国家政策，确保与地方政府发展脚步保持一致，提前规划未来计划，稳步发展，因此地方政府融资平台应注重规划先行的发展理念。一方面，贯彻政府城镇化发展理念，从政府总体规划入手，在规划阶段对项目建设进行分类，锁定未来发展模式和合作对象。另一方面，地方政府发展规划应该严格按照规章制度，不得随意改动，这样资金也会在可控范围内，发挥政府整体管理职能。在新型城镇化过程中，由于地方经济发展的速度和水平直接关系到地方政府的融资能力，为了实现新型城镇化的全面发展，地方政府应当根据自身财力状况量力而行，应当多渠道筹集资金，完成基础设施建设。地方政府要充分发挥政府统筹管理职能和资源配置的指导作用，盘活国有资产存量，建立健全规范的投融资机制，此外，还应加强市场资源管理，提高市场在资金配置中的关键性作用。

（四）理顺地方政府与融资平台的关系

地方政府应鼓励融资平台更加注重国有资产专业化管理，既要实现政企分离，又要相互配合、相互促进，可借鉴国有企业管理评价和绩效考核机制，实现政府国资部门管资本的目标，进一步完善融资平台规则。政府投资新项目也要严格遵守这一机制，不应随意投资新项目，避免造成资金短缺和债务过大，地方政府和融资平台要合理分工，实现地方政府与融资平台职责分离，提高资金的利用效率，理顺地方政府和相关融资平台的关系，更好地发挥政府的主导作用，维护市场的关键性地位［3］。

五、结语

地方政府融资平台是地方经济的重要保障，进一步完善地方政府融资平台的考核制度，提高地方政府融资平台的自我完善能力。地方政府融资平台应多寻求发展、创新的新道路，不能一味地依靠地方政府，多方面评估融资风险，制定应对政策，为地方经济做出贡献，带动地方经济的发展。