地方政府新增债券资金管理使用问题研究

白卉

（陕西省榆林市定边县农业财务服务中心，陕西 榆林 718699）

一、如何理解《预算法》对新增债券资金规定内容

新增债券资金的实质仍然是通过债券来进行融资，但是其需要结合一般预算或者基金预算的口径完成预算收支管理，这也是新增债券资金的基础要求。然而从《预算法》的规定来看，地方政府债券更多都是由隶属于地方政府的投融资平台来发行，其他各级政府很难进行直接干预，而且其本质上是将地方政府的信用作为担保物，所以新增债券资金也需要进行严格的风险管理，避免给地方政府带来风险。新《预算法》当中明确表示新增债券资金就是以项目为核心制定政府投融资计划，有利于地方政府财政压力的缓解，需要地方政府财政部门会同当地发改部门及项目建设相关部门单位于事先进行严格周密可行的投资项目储备工作，逐渐形成储备投资项目与预算管理衔接意识，从而明确建设支出项目管理制度的规范。

二、新增债券资金管理使用的重中之重

（一）严格地方政府新增限额管理

新增一般和专项债券额度须根据本地区财力、举债空间和项目投资需求等分开测算，分别纳入一般公共预算和政府性基金预算管理。新增债券资金必须在财政部下达的本地区政府债务限额内举借、发行和使用，从而更好地进行地方债务风险防范，充分提高新增债券资金的效益，确保本地区经济稳定持续发展。

（二）严格地方政府储备项目管理

项目审批流程与建设管理是新增债券融资使用的必经过程，所以需要加强对项目审批流程与建设的管理，比如将整个过程划分为投资估算、概算、预算、结算以及决算五个环节，设置项目建议书、可行性研究报告、初步设计、工程结算、财务决算等各个阶段的审批，以此确保新增债券资金合法合规的使用。项目建议书是项目立项的重要书面资料，通常在投资估算环节占据重要地位，当审批部门完成审批后，该项目才能够进行立项。各个环节都关系到新增债券资金的投入大小，因此需要加强各环节的管理。

涉及具体行业的项目储备管理不仅需要遵循一般政府性投资项目审批管理的规定，还要根据各行业部门的特定行业标准和规定进行项目审核储备。以公路工程建设为例，交通运输部对公路工程建设项目管理不仅需要依照一般政府性投资项目审批管理的规定，同时还需要结合本行业项目特殊规定进行审核储备。

为了节约成本，有效提高新增债券使用效益，地方政府制订可行周密的投资规划和加强项目储备就显得尤为重要。新增债券资金一经发行到位，就立刻投入到项目建设中，以避免资金下达后不能立即投入而闲置造成的利息损失和效率下降。

三、地方政府加强新增债券资金使用管理的对策

（一）提前下达新增债务限额有效衔接投资项目建设

新增债务限额提前下达能很好地缓解新增债券资金预算下达滞后于项目建设进度的矛盾。地方政府在年初就明确当年的新增债券资金额度，不仅能大幅度扩大预算的可操作性空间，并能够与地方项目建设进行有效衔接。

（二）构建新增债券资金投资计划项目库并应用滚动管理

建立高质量新增债券资金项目储备库，有利于节约成本，促进资金高效合规地使用。项目储备一批，债券发行一批，项目施工一批，滚动接续一批，形成高质量经济长效机制，进一步提高新增债券资金使用效益。当项目滚动管理后能够将更多的资源进行滚动利用，从而提升资源的利用效率，有利于地方政府经济的循环发展。另外还可以提升项目管理效率，更好地进行地方政府项目的资源配置。

（三）地方政府债务管理系统中增加项目调整功能

在实际工作中，常有新增债券资金项目调整变更的情况发生，为保证财政部地方政府债务管理系统当中的新增债券资金使用情况和项目建设实际情况保持一致，需要在债务管理系统中添加项目调整功能。例如针对当年无法开工建设的项目，但是已经上报地方人大常委会批准的，在履行规定的法律程序后，应该允许地方政府对债务系统当中的项目、金额等内容进行适当的调整，以便保持上下协调一致。

（四）明确债券资金作为资本金的范畴

当下某些项目为了能够尽快筹集到资金进行工程建设，会运用债券资金注入项目资本金的形式来获得更多的银行贷款，最为常见的就是棚改、地下管廊与铁路征地拆迁等项目。上述项目的投资规模通常较大，而且所涉及的资金规模比较大，只是通过财政投入根本无法满足其资金需求，因此各地普遍运用债券资金作为资本金投入到项目实施单位来扩大贷款规模，某些地方政府甚至以高达4倍的杠杆比例撬动银行贷款。该方式尽管为地方经济发展、项目建设做出重要贡献，但是操作不规范的银行贷款也为地方政府埋下较大的债务风险。因此建议地方政府尽快出台新增债务资金专项专用的政策，将这部分资金的使用范畴进行明确规定，有利于降低新增债务资金使用风险。

（五）强化新增债券结转结余资金管理

艾瑞调查研究机构的报告显示，截至2020年末全国3年累计未使用新增债券资金占据核查总额的20%，其中结存在财政部门新增债券资金占核查总额的6%，结存在项目单位新增债券资金占核查总额的14%。从以上数据看，我国存在大量结存的债券资金，这部分结存资金并没有发挥出真正的效益。因此需要对新增债券结存资金进行明确的处理，针对确实无法支付所形成的结余资金可以根据规定流程调整项目，确实不能安排项目结余资金可以经批准偿还债券本金或者调入预算统筹使用，防止资金闲置浪费，降低地方政府债务负担。另外要强化预算管理，科学编制预算，严格根据项目投资计划、实施进度、资金需求区分年度申请新增债券，避免新增债务资金出现大量沉淀，浪费新增债务资金。

（六）严格一般债券与专项债券的运用

某些地方政府有收益的项目不仅可以运用专项债券，也可使用一般债券。比如吉林省12个市、县使用新增一般债券资金用于公立医院、收费高速公路、高铁建设等具有收益的项目，占据吉林全省发行额度的7%。一般债券与专项债券的混淆使用不利于一般公共预算和政府性基金预算的精准预算收支管理，进而影响到省级对本地区新增债券资金的发行力度。

（七）引导地方将债券资金用于公益性项目并形成资产

部分地方政府未将新增债券资金用于资本性支出、投向分散。如将新增债券资金用于公路的日常维修和养护、暖房子工程、市政绿化污染防治等无法形成对应资产的项目。建议出台办法细化新增债券资金使用规定，更好地发挥新增债券资金的效益。地方债券资金用于公益性项目后能够改善当地民生问题，有效提升政府公信力，让政府在发展过程中能够获得群众的支持，有利于发挥出群众在经济当中的作用，为地方经济的发展锦上添花。

（八）强化债券资金项目绩效评价

建立项目跟踪问效机制，通过事前审核、事中监控督查、事后检查评价，对债券资金安全性、合规性和绩效情况进行跟踪，对新增债券资金项目进行全链条全过程穿透式监督管理。对绩效评价较好的地区在新增债券的分配上给予倾斜，适当增加额度，促进市县和项目单位形成较强的绩效意识，以利于债券资金的合规高效使用。并且通过对债券资金项目的绩效评估可以提高地方政府对新增债券资金的重视程度，更好地通过绩效评价结果来实现债券资金项目的比较分析，推动地方政府债券资金项目管理质量的提高，从而为地方政府高质量发展做出贡献。

四、结语

地方政府新增债务资金使用管理面临极大挑战，必须梳理清楚其中的关键点，结合新增债务资金使用管理的具体对策提升其管理水平，为地方政府的债务管理做出贡献。