行政事业单位实施新政府会计制度的若干问题探讨

沈丽萍

（黑龙江省公路应急处置中心，黑龙江 哈尔滨 150001）

2019 年1 月1 日开始执行的新政府会计制度，使体制内各行业所遵循的会计制度得到了统一，这就增强体制内各行业间的会计业务关联，并极大地改善了会计数据对比与分析条件。新政府会计制度的主要特点在于，改变了传统单一的“收付实现制”，而在预算项目中采取了“收付实现制”与“权责发生制”相结合的平行会计主体制度。这样一来，就能为评价行政事业单位的资金使用状况，提供良性的会计视角。随着新政府会计制度在体制内各行业中的实施，在科学、合理应用该会计制度时也逐步暴露出若干问题。这些问题的出现不仅归因于传统会计工作惯性所致，也与行政事业单位在接纳新政府会计制度时的职能化管理模式有关。为此，本文将以行政事业单位专用性资产采购为例，就实施新政府会计制度的若干问题进行探讨，并尝试给出相应的对策。

一、相关研究述评

（一）相关研究概述

至2019 年以来，对相关议题的研究大量涌现，这里笔者选取部分代表性的研究观点给予概述：（1）有研究认为，新政府会计制度的推行进一步提升了我国行政事业单位财务管理工作质量、优化了资源配置，以及提升了各项社会公共服务职能履行质量与效率。该研究以新旧政府会计制度间的衔接为视角提出，新旧制度衔接工作应当成为当前时期行政事业单位各项工作开展的重点与核心。（2）有研究指出，2019 年1 月1 日起,行政事业单位统一执行的新《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》，这次新制度改革必将迎来种种问题,面临重重困难。该研究就新制度改革的意义,单位该如何定位,财务人员该如何面对,怎样才能顺利地、有效地、平稳过渡到新会计制度账务模式等问题进行了探讨。（3）有研究提出，为了实现政府会计核算的规范化和标准化,我国财政部制订了《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》,并于2019 年1 月1 日起正式实施。新政府会计制度的实施使得我国行政事业单位会计核算工作面临不少困难与挑战。本文通过对事业单位在执行新政府会计制度当中遇到的问题进行分析,提出加大会计信息系统的升级改造、强化会计工作人员的专业技能培训并且完善相关管理制度体系建设等措施,为行政事业单位有效执行新政府会计制度提供参考。（4）有研究提到，政府会计制度是对政府财务状况进行的准确、全面的记录,也是整理政府财务的一种程序和方法,它客观并直接地反映了政府的预算执行情况。（5）有研究在新政府会计准则的基本内容之上,对行政事业单位固定资产管理展开了探究。

（二）相关研究评析

上述研究所形成的观点为本文的立论提供了启示，但笔者也需指出，在看到新政府会计制度所带来的会计工作优势的同时，还应对本单位在执行新政府会计制度所存在的问题引起足够重视。在专项资产采购中，固然可以在财务会计和预算会计的双轨机制下得以实施，但若是无法发挥会计人员的专业优势，以及无法使会计人员将新政府会计制度渗透到专项资产采购始终，这仍然无助于有效发挥新政府会计制度所带来的会计工作优势。因此，下文将结合笔者的工作体会展开问题讨论。

二、实施新政府会计制度的若干问题

围绕着专项资产采购所历经的预算编制、预算执行、效益评价等三个环节，以下分别提出三个方面的问题。

（一）在预算编制中存在系统性风险

专项资产采购中的系统性风险，大概率形成于采购立项环节，即因未能充分论证专项标的采购的可行性，使之在最后的归口使用中存在着实际使用价值低于计划使用价值的状况，这在价值层面则表现为预算资金配置错误。尽管，在新政府会计制度中通过引入了“权责发生制”，但在专项资产采购中若是会计人员参与度较低，由履行“权责发生制”所得到的会计数据仍具有名义上的价值，而根本无法反映出单位预算资金配置的科学性和合理性与否。可见，提升会计人员在专项资产采购中的话语权，便成为了解决问题的关键。然而，即使提高了会计部门的职能地位，为提升会计人员的话语权创造了条件，但受限于专门知识短板仍导致会计人员陷入尴尬的境地。

（二）在预算执行中存在信息不对称

行政事业单位以政府采购流程完成专项资产采购任务，此时在实施新政府会计制度时存在着信息不对称的问题。“信息不对称”是指，主体之间因对某类信息的拥有量存在差异，信息拥有量处于强势的一方，可能会对信息拥有量处于劣势的一方实施机会主义行为。显然，在采购招标中资产归口部门、国资部门、招标办等处于信息的强势方，而受到部门职能化限制的会计部门则处于信息的劣势方。笔者暂且抛开实施机会主义的动机不论，处于招标活得外圈层的会计部门仍无法对资金拨付方案、供应商综合能力评价做出建议。这样一来，会计部门就成为了单纯的预算执行部门，若是后期出现因采购失败而导致部分预算资金流失的情况，则难以追责。经验表明，若是这种情况发生已产生的资金则以“呆账”的形式存在。

（三）在效益评价中存在职能化短板

在新政府会计制度中贯穿始终的便是对预算资金科学、合理配置的要求，这也是引入“权责发生制”的初衷。然而，若是无法对专用资产的事后使用效果进行评价，则仍难以对资金的配置绩效做出全面评价。根据经济学原理可知，资金与资产间仅存在着形态上的差异，它们都在单位社会效益的创造中发挥着重要功能。假设专用资产在归口使用中未能达到计划效率，那么这就变相反映出资金错配或低配的问题。因此，在新政府会计制度下应在专项采购活动中形成闭环结构。然而，会计部门的职能化短板却限制了会计人员参与事后评价的“合法性”，而且深受信息不对称现象的困扰，即使参与事后评价也难以依靠一己之力发掘其中所存在的资产效益问题。

三、解决问题的对策

根据以上所述，解决问题的对策构建如下：

（一）契合新政府会计制度创新预算管理模式

目前，学界和业界都对新旧政府会计制度间的衔接工作十分重视。笔者认为，在做好该项工作的过程中，需根植于本单位的组织架构和运行生态，通过契合新政府会计制度的内在要求创新预算管理模式。具体的对策为：（1）以建立科学有效的全面预算管理模式为主线，深入贯彻新政府会计制度的制度安排。全面预算管理含有全员参与和全过程预算管理的核心要义，所以当前需在单位内部开展有关新政府会计制度的知识培训，并在事前、事中和事后三个环节创新预算管理模式。（2）从上文的论述中可知，创新的着眼点在于克服系统性风险、信息不对称、效益评价缺失等问题，所以这就为行政事业单位完善新政府会计制度的执行提供了切入点。

（二）根据新政府会计制度精神完善会计职能

随着新政府会计制度的落地和执行，行政事业的管理层逐步重视“权责发生制”所带来的预算管理要求，但此时仍未能充分调动和发挥会计部门的专业优势。因此，需根据新政府会计制度精神完善会计职能。具体的对策为：（1）根据目前所暴露出的问题，对单位现行的会计流程实施“打补丁”，以解决主要问题为方向。如，在专项资产采购中，要求会计人员全程参与资产采购论证，并在严格执行全面预算管理的基层上，对采购与否做出建设性意见，甚至拥有一票否决权。（2）根据目前所存在的若干问题，应适当拓宽会计部门的职能范畴，或者通过“大部制改革”来加强关联部门间的技术合作，以放大新政府会计制度的影响力。

（三）落实部门主体责任并展开财经制度培训

在上文3.1 中已经指出，需形成全员参与下的预算管理。根据行政事业单位的组织架构特点，首先应落实部门主体责任（具有签字权的主体），对其开展财经制度培训，并由他们对部门内部成员开展本单位会计流程讲解。具体的对策为：（1）考虑到大多数部门负责人不具备会计专门知识，所以应主要以事例和案例讲解的方法，告知他们在开展本部门预算编制、预算执行，以及接受审计部门稽核时的注意事项。（2）向部门负责人传递新政府会计制度的指示精神，并将新旧转换间的逻辑关系、意图和价值向他们讲解清楚，以增强他们的履职能力。（3）会计部门应以发挥辅助职能，与部门负责人建立一对一的帮扶机制，以提高负责人的部门预算编制与执行水平。

（四）以财务信息化平台完成事权与财权分离

上文提到了在采购招标中所存在的预算管理问题，笔者建议，应以财务信息化平台完成事权与财权的分离。由于行政事业单位已不断提升了会计部门的职能地位，所以这里主要阐述两权分离的具体做法。具体的对策为，会计部门主要通过对专项采购账户的监管，参与到招投标采购之中。在事前预算编制阶段，会计人员需参与到询价工作中，并借助第三方咨询公司的信息优势，从整体上把握该资产的造价情况。会计人员参与评标，并结合前期所掌握的资产造价信息对竞标方案中的报价给予评审，并联合其他专业人员综合评标。采购资金走线上渠道，会计凭证也需电子化。资产归口部门、国资部门、招标办主要对资产采购进度负责，并对供应商的最终供货能力做出判断。

（五）完善本单位财经制度助力事后预算评价

为了使会计职能延伸至资产使用效果评价环节，行政事业单位的管理层还需完善本单位的财经制度，以助力事后预算评价。具体的对策为：（1）建立部门财经首责制度，要求部门负责人对本部门的专项采购事项肩负领导责任，且部门书记对专项采购事项肩负督导责任，以增大部门申请专用资产采购的交易成本。这样一来，就能使部门以理性的态度提出采购申请。（2）在财经制度设计方面，应赋予会计部门开展资产使用效果评价的权限，并要求国资部门、资产归口部门、招标办给予协助。为此，会计部门需建立用于效果评价的指标体系，笔者建议首先采纳申报书中“计划指标”的公式。（3）发挥行政事业单位的政治优势，在党建工作背景下，将评价结果与对部门、部门负责人、部门基层支部工作的年度考核相联系，并最终转换为部门成员的年度绩效分配额度。

四、结语

本文认为，在专项资产采购中若是无法发挥会计人员的专业优势，以及无法使会计人员将新政府会计制度渗透到专项资产采购始终，这仍然无助于有效发挥新政府会计制度所带来的会计工作优势。为此，需从契合新政府会计制度创新预算管理模式、根据新政府会计制度精神完善会计职能、落实部门主体责任并展开财经制度培训、以财务信息化平台完成事权与财权分离、完善本单位财经制度助力事后预算评价等方面，解决新政府会计制度实施中的若干问题。