不动产登记常态下农村“一户多宅”宅基地登记制度管理研究

栾锡娟

【摘要】党的十九大报告指出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本问题，是解决三农问题、实施乡村振兴战略的需要。2018年，中央一号文件提出宅基地改革办法，将宅基地的权利划分为所有权、资格权和使用权。同时，为促进农村宅基地配置有效利用，支持各地探索“一户一宅”制度。我国大部分农村地区严格执行“一户一宅”，但确实有少数地区存在“一户两宅”甚至“多宅”的情况。为了提高农村土地资源的配置效率，有必要建立相关的宅基地退出机制，解决农村历史遗留问题。

【关键词】不动产登记;农村;一户多宅;宅基地登记;制度管理

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.33.015

当前，农村宅基地存在诸多乱象，不仅严重扰乱了正常的土地管理秩序，也与“美丽中国梦”相去甚远。滞后的规划、“一户多房”、违法占地、两栖人口不断增加，都不利于农村宅基地管理，更不利于不动产登记。为了更好地加强农村宅基地管理，奠定农村不动产登记基础，本文依托不动产登记制度和宅基地登记历史，对农村宅基地登记发证管理提出了几点建议。

1、宅基地概念

对宅基地概念的界定不仅有利于对宅基地产权的管理，而且有利于對宅基地的合理和充分利用。当前，无论是在法律上还是在科学上，宅基地的概念都比较模糊，没有统一的界定。一些学者认为，农村宅基地是指已经建成或决定将来用于建房的土地。有三种方式：已建成但没有盖、不能居住的土地;已建成、有居住空间的土地;以及拟用于建房的土地。还有一种观点认为，农村居民用来建造房屋和建筑物以及与日常生活相关的配套设施的土地，即所谓的住宅用地和配套设施。在农村建设用地上建造个人住宅的土地是宅基地。这种个人住宅是居民为自己和家人自发建造的房子，而不是房地产开发商建造的房子。还有一种观点认为，农村财产不仅包括国家的政治制度，而且还包括公民财产权的法律制度，这是农村人口的基本财产权，包括农村居民的社会经济权利和居住权。《中华人民共和国国家标准土地基本术语》（GB1719231-2003）将使用土地权的概念界定为：“依法经审查批准后，在没有使用期限的情况下，有权使用集体土地建设房屋和其他相关附件，分配给农村集体经济组织的成员”。根据不同学者的意见和国家标准概要，农村住房的特点可以归纳如下：农村集体经济组织是住房的所有者，集体组织的成员是住房的使用者，住房建设等相关附件是其使用方向。其真正内涵是集体土地建设用地，可以无限期使用。相关的附属建筑包括庭院、晾晒场、厕所、住宅经济区等。

2、当前农村宅基地管理中存在问题

2.1农民法治观念缺失

由于农村历史、民俗，比较的趋势广泛存在，特别是住房已成为村民的主要比较指标，导致农民建房规模越来越大，这种现象不仅导致资源浪费，而且还导致集体土地的干预。农民新建房屋时，往往无视法律法规。未经有关部门同意，他们在农村或者根据自己的意愿非法购买宅基地，有的甚至直接在土地上新建房屋。未能按照农村建设规划新建房屋，导致整个村庄总体规划混乱，难以实现土地的有效管理和高效利用。

2.2农村宅基地管理机制不健全，非法占用宅基地事件频发

当前农村宅基地管理机制仍以村集体自治为主，社区计划管理只起辅助作用。管理机制不完善很容易在管理上造成漏洞，也有管理缺失或不存在的情况。由于村民经常有直接或间接的血液混合，日常接触密切，所以当村民集体是管理的主要机关时，很容易实行无党派经济或故意放松监督。有时，由于缺乏执法力或自治力，村镇以“多一件事胜过少一件事”的心态对待非法占有农村宅基地，有的甚至对非法占有农村宅基地处以罚款，以增加收入。这种原因和缺乏监督直接导致目前非法占有住房的情况时有发生，无法有效制止。

2.3基层干部徇私枉法、不作为

基层干部法律的弯曲也是导致农村宅基地一户多宅问题的重要原因之一。农民要想在农村宅基地建房，一般首先需要当地干部的同意。这意味着地方干部在许多情况下对农村村民非法建设一无所知，甚至参与一些农民的非法建设。法律的弯曲和基层领导的不作为对农村治理产生了负面影响。

3、农村“一户多宅”的成因

3.1房屋继承这是造成“一户多宅”的一个重要原因

在农村，由于村里世代相传，孩子继承父母财产的情况非常普遍。根据财产法，房屋属于公民的合法财产，可以继承，因此，继承的房子和宅基地使用权一起被继承人使用。虽然法律明确规定集体土地所有权属于村集体，农村宅基地使用权不可继承，但“地随房走”这一原则实际上占据了房屋继承地。在接下来的时间里，由于房屋继承的关系，“一户多宅”的现象会越来越普遍。

3.2非法占有与隐性流转

购买土地和建造房屋没有严格的审批程序，有的村民认为拆除旧房屋和建造新房屋也没有必要向村集体申请，只要有财力，就可以直接购买土地和建房，村民对土地利用的认识薄弱造成一户多宅。由于村民对生产和生活的需求，占用大量耕地建造养殖场或多占土地进行违章建筑，造成一户多宅。国土资源执法监督部门人员配备不足，宅基地的非法土地使用行为由于维护稳定等原因没有得到严格监督，执法不力，进一步导致农民对土地使用缺乏认识，应当禁止的现象被认为是理所当然的。“小产权房”的私人交易继续存在，只有在发生利益冲突时才会被发现，造成一户多宅。

3.3有偿退出机制不完善

农民在进城买房时或者在其他情况下必须带着补偿才会退出宅基地，但有偿退出宅基地的制度仍处于改革阶段，没有确切的补偿手段和标准，可能会因货币供应量而导致农民之间的冲突。此外，以补贴形式取代商品房有较大的增值率，但不能涵盖所有补偿性。此外，作为村民生存和生活的福利保障，如何在土地流失后继续保护农民的生活水平仍有待探讨。

4、登记制度管理建议

4.1优化确权登记制度

住房用地一体化登记制度虽然在一定程度上可以解决农村土地所有权问题，但由于中国不同农村地区的具体情况不同，造成不同农村土地纠纷等问题的原因也不同。但是，如果土地和房地产一体化登记制度在不同的农村地区运作，就会遇到制度中没有明确规定的一些情况，或者如果是相关情况，处罚就会容易一些，对以后的工作构成隐患。所以，要想通过土地所有权登记制度解决农村土地所有权存在的问题，就应该优化土地所有权登记制度。

4.2房屋继承形成的“一户多宅”准予登记

根据2011年国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部发布的《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》，农村或城镇已拥有宅基地或非农民集体成员的居民，因继承房屋占用农村宅基地的，可按规定登记发证。在《集体土地使用证》的记事栏中，应注明“权利人是原农民集体成员住所的合法继承人”。《条例》实施后，因房屋继承形成的“一户多宅”允许登记“宅基地使用权”，但房产证中的“其他权利条件”标注为继承所得。

4.3房屋遗赠的视情况登记

对于近亲或赡养义务人之间因房屋遗赠造成的“一户多房”，允许登记发证。根据《物权法》第29条，通过遗赠取得的财产权，自遗赠开始时生效。为防止变相遗赠实际买卖，实行公告公证制度，符合要求后按照《实施细则》相关规定予以登记。在不动产权证书的“其他权利状况”一栏注明“通过遗赠取得”。

4.4提高宅基地规范管理水平

为了确保住宅用地和房地产登记的顺利进行，有必要提高住宅用地的行政水平，使管理过程标准化。宅基地管理过程主要包括以下几个方面：（1）提高农民的法律意识，使他们能够充分了解正确的登记政策，使农民更好地配合正确的登记工作，进而更好地保护他们的权益;（2）纠正农民的误解。一些农民认为他们花钱建造的房屋属于个人财产，这是对房屋所有权的严重误解。纠正这种误解是非常重要的。（3）在一些农村地区，仍然存在着肆意占领耕地的现象，这是对耕地具有破坏性的非法占领，必须予以严格禁止，使农民能够以标准化方式使用住宅用地，不仅保护耕地，而且满足农民的住房需要。从《加快住房使用权和集体建设用地登记通知》中得知，中国还对非法占用耕地建设提出了新的要求。要求所有地方严格执行使用权制度，不要通过使用权登记使任意占用管理土地的房屋合法化。也就是说，只要农户未经许可占用耕地建房，这类房屋就无法得到确认，任何人不得以任何手段使这些非法房屋合法化。除了这种房屋外，还有两种违法房屋无法确认的情况：（1）违反环保红线管制要求的人建造房屋;（2）城镇居民非法购买住房和小产权房。

4.5完善监管机制，严格执法，坚决制止违法占地行为

第一，严格按照城市建设规划和土地利用规划，完善宅基地审批程序，乡镇行政部门应科学制定和审核宅基地的划分和审批。应坚决拒绝不符合城市规划和土地利用规划的住房申请，重新批准指定住房的农民应严格要求批准新住房和退出旧住房，以防止一户多宅现象的出现。二是加强农村干部土地法律法规的专项培训，提高基层村民干部的法律意识，防止审批与建房之间出现“两面派”的情况，坚决禁止征地政策的审批。第三，严格按照执法程序加强检查和监督，及时制止非法建筑工程和行政管理，坚决制止和处理非法建筑工程，减少后期执法的难度和强度。第四，对于村民将原有宅基地擅自改变用途或出卖、出租、赠与他人后，重新申请宅基地的不予批准。

结语：

综上所述，农村“一户多宅”现象由来已久，有其历史原因，也有土地改革的原因。不动产登记的初衷是保护农民合法产权，维护农民权益，建立城乡一体的建设用地市场。通过登记，逐步清理历史遗留问题，梳理现有土地管理政策，解决广大农村地区存在的诸多土地管理漏洞，为“宅基地使用权”提供合法有序的空间。

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