贫困山区高标准农田建设工作中存在的问题及对策
——以承德市为例

杨晓静

（承德市农业农村局，河北 承德 067000）

承德市是典型的“八山一水一分田”的贫困山区，通过十二五以来项目建设，在高标准农田建设方面去了一定的成绩，但是由于各部门实施项目标准不一，项目建设措施不全，与《高标准农田建设通则》（GB/T30600-2014）要求的“土地平整、集中连片、设施完善、农电配套、土壤肥沃、生态良好、抗灾能力强、与现代农业生产相适应的旱涝保收、高产稳产”的目标还存在差距，有一些问题不容忽视，亟待解决。

1 推进高标准农田建设的主要做法和成效

1.1 统筹规划，连片开发

科学制定高标准农田建设规划，认真实施年度建设内容，注重经济、生态、社会效益相结合。坚持水利措施、林业措施、农业措施、科技措施和管理措施相结合。在规划区内，围绕优势产业重点区域，集中力量，重点投入、集中连片，规模开发，确保高标准农田建设一片、成效一片、带动一片、致富一方。

1.2 突出重点，多措并举

一是突出基础设施配套。针对丘陵山区水源相对不足的现状，挖塘浚库，节水灌溉，新建灌溉泵站，衬砌渠道和铺设地下管道；针对田间道路不畅问题，新建田间道路，配套田间建筑物；二是突出土壤培肥改良。针对土壤板结，肥力不足现象，通过施用有机肥和农家肥、秸秆还田等措施，对土壤进行培肥改良，促进土壤微生物活动，提高土壤理化性能，增强地力；三是突出科技支撑。通过强化农民技术培训，建设新品种和新技术示范基地，推广优良品种和先进适用技术，进一步提高科学种田水平；四是突出合作组织建设。引导农业龙头企业和种养大户，领办专业合作组织，增强对农户的辐射带动作用，提高农民组织化程度。

1.3 整合资金，多元投入

将地方配套资金纳入本级年度预算，年初预算预留配套资金，项目计划批复后，配套资金立即落实，全额到位。实行专人管理、专账核算、专款专用。按照“渠道不乱、用途不变、优势互补、各记其功、形成合力”的原则，加大农业开发和其他涉农资金的整合力度，科学规划项目实施内容，最大限度发挥农业开发资金的使用效益。围绕区域主导特色产业，大力开展农业招商引资，吸引民间资本和社会资金参与高标准农田建设，形成多元投入格局。

1.4 机制创新，强化监管

严格执行“六制”，即项目公示制、工程招投标制，监理制、竣工验收制、财政资金县级报账制、项目竣工决算审计制。坚持全程管理、全面管理和重点管理相结合，把好立项管理、计划管理、招投标管理和单项工程验收报账等重点环节，保证管理工作规范、科学、精细。加强日常监管，及时了解项目进展和工程质量情况，发现问题及时整改。将年终考核和日常监督相结合，做到考核工作经常化、制度化，考核结果作为下一年度安排项目资金的重要依据。

2 存在主要问题及原因分析

2.1 建设管理方面

存在问题：丘陵山区投资标准低，高标准农田任务艰巨

原因分析：目前高标准农田项目建设投资标准偏低，不能满足高标准农田建设要求。承德市300多万亩耕地中，地面坡度在15～25°的区域面积约占40%左右，土层较薄，土壤贫瘠，坡改梯和土壤改良工程量大，难度大。特别是在支持贫困村高标准农田建设中，因大多贫困村身居偏远山沟，环境恶劣，地块零散，水源、地力、电力等条件复杂，目前投资标准难以达到高标准农田建设标准。另外，“两区”划定区域耕地治理难度大。主要因历史原因，前一时期以经济发展为主，为了便于土地调规，许多强乡重镇附近的集中连片的耕地都被划分为一般耕地待征用，基本农田和“两区”面积多分布于在沟川狭区地段，施工难度大。特别是今年新颁布的《农田建设项目管理办法》，要求“把两区耕地全部建成高标准农田”，这无疑给高标准农田建设又增加了难度。

2.2 上图入库方面

存在问题：上图入库工作缺乏技术人员和设备

原因分析：机构合并后，农田建设上图入库工作主要由农业农村部门负责，但自然资源部门掌握着上图和卫星定位领域的关键平台和技术，农业农村部门工作人员大多不具备执行该任务的设备和技术能力，现阶段还无法按时准确做好上图入库工作，急需业务指导和技能培训，现阶段应聘请有资质有技术能力的第三方机构统一上图入库。

2.3 运行管护方面

存在问题：工程管护资金难落实，管护不到位。

分析原因：高标准农田建设项目竣工之后，需要管护资金和专门人员对其进行维护和管理，才能够发挥应有效果。但是，从当前后期管理维护工作的现状来看，后期管护工作存在管护没经费、管护不到位、管护责任不明确等问题，造成建成的设施项目被破坏及损坏。

2.4 后续利用方面

存在问题：结构调整不到位，主要粮食作物为玉米，经济价值较低，后续利用效益不高。

原因分析：高标准农田项目建成后，利用管道灌溉虽然可大大提高水资源利用率，但投入与产出不成正比，结构调整政策力度小。

2.5 耕地质量方面

存在问题：土壤贫瘠，耕地质量差。

原因分析：在当前的高标准农田建设项目设计建设之中，受亩投资限制，资金主要用于水电路等基础设施建设上，对土壤质量的改善资金有限，由于农民农药、化肥等的使用，土壤受到较为严重的污染，影响到农作物种植的质量和产量。

3 高标准农田建设改进措施

3.1 建设管理方面

建议增加山区县亩投资标准，减少项目立项地理条件限制，秉承实事求是的原则，放宽对老项目区进行改造提升的时间限制，这样可以使项目区群众均匀受益，提升高标准农田建设质量，使其真正达到高标准农田建设标准。

3.2 上图入库方面

农业农村部门要发挥农田建设方面的牵头作用，协调自然资源等相关部门加强沟通，省级应加强业务培训和聘请第三方专业团队，对“十二五”以来高标准农田项目做到精准入库。

3.3 运行管护方面

高标准农田建设项目建设完成后，要落实相应的管护经费和管护激励办法。要建立政府主导、农村集体或合作组织、农户和专业管护组织共同维护的管护体系，明确管护主体、管护责任和管护义务。提高管护人员的积极性，对农田工程经常性检查维护，确保工程长久发挥效益，切实改变重建设轻管理的局面。

3.4 后续利用方面

高标准农田建设应在坚持“依法、自愿、有偿”的原则下，积极促进土地流转和适度规模经营。同时，充分尊重项目区农民群众的意愿，让项目建设得到广大农民群众的参与和支持。建设高标准农田应依托资源和产品比较优势，以加强基础设施建设为重点，处理好粮食生产与发展优势农产品和产业化经营发展的关系，做到藏粮于田。走出一条立足承德区域优势和主导产业带动现代农业发展的新路子。把改善农业生产条件，推进产业结构调整，提高农业科技含量，加强和改善生态环境，融入到高标准农田建设之中。

3.5 耕地质量方面

在对灌溉、交通设施等较为欠缺的农田进行高标准农田建设时，可以将建设的重点放在基础设施建设上面，完善农田所在区域的沟渠和道路建设；在对灌溉和交通设施较好的农田进行高标准农田建设时，可以将建设的重点放在改良土壤质量，优化生态环境上面。

4 高标准农田建设未来发展建议

4.1 建立与乡村振兴战略相协调的体制机制

机构改革后，高标准农田建设处于起步开局阶段，应该制定与乡村振兴战略规划相一致的高标准农田建设制度管理体系和投资机制，建立与之相对应的体制机制，明确高标准农田建设的基础性引领示范作用，为实现粮食综合生产能力、农业科技进步贡献率、农业劳动生产率、农产品加工产值与农业总产值比、休闲农业和乡村旅游接待人次、农村居民恩格尔系数、城乡居民收入比等指标打下坚实的基础。发挥高标准农田建设成为乡村振兴的助推器作用。

4.2 切实解决高标准农田建设的制约瓶颈问题

一是合理提高丘陵山区投资标准，通过提高亩投资水平，促进工程建设标准质量的提高，进而吸引承包经营土地，促进土地流转，提高土地经济作物种植占比，增加土地收益，提高利用和管护工程的积极性；二是集中投入，综合治理，在高标准农田建设内容的基础上，因地制宜的针对山区农田建设的特点，增加例如客土改良、梯田修筑、蓄水设施、田地防护工程的占比，关键是需要单位面积投入的集中性和综合性要有所提高，促进种植户通过农业种植提高收入水平的信心，同进优化山区农田生态环境；三是盘活土地资源，解决发展建设用地瓶颈，加大对乡村向产业发展用地的倾斜力度，探索对乡村产业“点供”用地政策，开展县域乡村闲置集体建设用地、宅基地及“四荒地”等土地综合整治和利用，盘活土地资源用于支持乡村新产业、新业态发展，激发新型农业经营主体参与高标准农田建设活力，推进高标准农田项目区进行产业结构调整，促进一二三产业融合发展。