地理信息技术服务自然资源资产审计的应用研究

陶金梅，王 勇，徐贵阳

(江苏省测绘工程院，江苏 南京 210013)

0 引 言

党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制”的要求。自然资源资产离任审计是一个新兴的交叉学科研究领域，是生态环境保护和经济责任审计深度融合的产物[1]。自然资源资产包括土地资源、海洋资源、矿产资源和森林资源等，这些资产的实存量、变动情况和价值量是自然资源资产负债表的核心数据[2-3]。自然资源资产审计可针对一定空间范围内(如行政区划)的单一要素开展详细审计，如草原、耕地和森林等，也可针对多要素开展综合审计，全面评价领导干部履职期间的自然资源资产变化情况[4-5]。

地理信息系统(GIS)、遥感(RS)和全球定位系统(GPS)是开展领导干部自然资源资产离任审计的重要工具。此外，大数据、云计算和互联网技术等新兴技术方法正在发挥着举足轻重的作用。自2015年起，作为浙江省领导干部自然资源资产离任审计试点城市，湖州市联合中国科学院地理科学与资源研究所，收集了2011～2015年度国土等十几个部门的数据，开展数据细化和核算工作，形成湖州市也是全国第一张系统的自然资源资产负债总表。自2016年起，广西桂林市利用ArcGIS平台和遥感影像，以“摸清情况、揭示问题、分析原因、界定责任”为总体思路，重点开展了矿产资源和植树造林情况的审计工作。此后，全国各省市纷纷开展领导干部自然资源资产离任审计工作，构建审计框架和数据库[6-7]，其中地理国情数据发挥了重要的作用[8-10]。目前，国内外普遍按照先实物量再价值量、先存量再流量、先分类再综合的原则进行自然资源核算研究，恰恰对自然资源资产数据的平台化管理提出了要求。因此，研建自然资源资产平台对于深化和推进当前领导干部自然资源资产离任审计试点工作、拓展自然资源资产数据的深层次应用、促进社会生态文明建设，具有重要的现实意义。

1 地理信息技术服务自然资源资产审计的工作内容和技术流程

针对江苏省自然资源资产禀赋特点和生态环境保护工作的重点，结合我院近两年参与的江苏省审计厅和审计署南京特派办的多个自然资源资产审计项目积累的经验，总结出地理信息技术服务自然资源资产审计的主要审计内容和技术流程如下。

1.1 自然资源资产审计内容

参照中共江苏省委办公厅2018年12月印发的《江苏省领导干部自然资源资产离任审计办法(试行)》的要求，地理信息技术服务自然资源资产审计主要在精准定位基本农田分布，快速发现落后产能违建、精确判别非法用地图斑、全面检测生态红线区域状况，在落实供给侧结构性改革、保护自然资源开发利用、强化生态红线管控等方面为审计提供真实、可靠的数据分析成果，提高自然资源资产审计工作的科学性和准确性。

1.2 技术流程

利用多尺度、多时相的基础测绘地理信息数据，依托地理国情普查和监测数据，结合各职能部门提供的行业专题数据，充分运用3S技术手段，通过人工核准、影像解译和现场核查取证等方法对多期数据变量进行比对分析和查询统计，结合项目批文，最后形成数据分析报告和评价报告，为审计提供专业意见，保障审计工作的质量与效率(图1)。

图1 技术路线

2 应用实例

2.1 区域概况与数据来源

A市位于江苏省沿海，自然资源资产丰富，地势以平原为主，兼有丘陵、山地、湖泊、滩涂等(表1)。海岸线绵长，滩涂广袤，气温适宜，风景秀丽。

表1 A市主要数据列表

2.2 数据处理与分析

由于A市各职能部门矢量专题数据均采用1980西安坐标系，与国家现行统一的2000国家大地坐标系不一致，为实现数据共建共享，对原有1980西安坐标系的专题数据进行了坐标转换。控制点文件根据基础控制数据成果整理生成。矢量数据转换采用ArcGIS的Spatial Adjustment工具结合控制点文件进行坐标转换。数据标准统一后，利用FME软件构建模型，进行不同图层比对分析时的差异图斑提取。以分析耕地是否被非法占用为例，首先提取土地利用现状数据的地类图斑“DLTB”图层中的耕地类图斑，和地理国情数据的地表覆盖“LCA”图层中的非种植用地类图斑，利用FME软件进行两类图斑的几何和属性等比对，从而提取两类图斑的差异图斑。FME的处理流程如图2所示。

图2 利用FME搭建模型提取差异图斑

在此基础上，去除其他专题审计时已确定的审计图斑，辅以遥感影像解译和核查相关资料，按照需求设置审计阈值，初步确定可疑图斑。处理流程如图3所示。

图3 耕地占用可疑图斑提取流程

2.3 外业核查

针对处理识别后的疑问图斑，必要时还需生成外业待查数据进行野外实地踏勘，结合GPS定位和测绘技术获取实际图斑情况，最终确定典型违规地块(图4)。

图4 露天采矿用地侵占耕地可疑图斑(左图叠加2014年影像，右图叠加2016年影像)

2.4 结果分析

结合地理信息技术进行的A市自然资源资产审计的结果总结如下所示。

(1)土地资源资产：A市虽然完成了省定耕地保有量的要求，但占用耕地的问题仍然存在；部分占补平衡项目可能存在补充耕地数量不实或质量不达标的情况；部分生态保护区内的建设管控项目存在隐患与不足等；需要地方政府科学合理开发利用土地资源，切实加强生态保护。

(2)矿产资源资产：一部分矿山企业在开采结束后未履行地质环境恢复治理义务，开采区可能已经形成了对土地，特别是耕地的永久性破坏。需要地方政府加强露天开采矿区的管理，落实治理主体，分类制定治理措施，切实恢复生态环境。

(3)海洋资源资产：围填海项目建设中存在的非法占用或可能不符合海洋功能区划要求的违规建设等问题，需要地方政府加强用海审批和动态巡查的日常管理，科学合理地利用海洋资源，落实海洋生态区域保护责任。

以上审计流程均已整合在我院研发的自然资源资产监测平台中(图5)，针对复杂的土地利用/土地覆盖变化特征，采用分层识别、由简单到复杂、由整体到局部的数据分析策略，大大提高了自然资源资产审计和监测的精准度，减少审计人员的野外实证工作，有效地服务于审计部门自然资源资产审计工作。

图5 自然资源资产监测平台

3 关键技术和难点分析

3.1 关键技术

目前基于GIS的自然资产审计研究主要有以下关键技术要点：

(1) 结合审计方向和数据收集情况确定算法和模型。审计算法和模型的选择依赖于待审计的自然资源资产对象和数据的获取情况，成熟的自然资产审计研究可根据实际情况自适应地选择合理的算法和模型，以应对审计对象复杂和数据缺失的问题。

(2)统一多源数据时空基准。自然资源资产审计涉及要素多、时间跨度长，所采用的多源时空地理信息数据可来自多部门、多行业，数据的时空基准不一且可能随时间发生变更，统一多源数据的时空基准是开展自然资源审计的先决条件。

(3)数据清洗和数据挖掘。各部门和行业数据在生产过程中不可避免地存在一定的误差，务必在开展自然资源资产审计前，进行数据的合理性检查，剔除或校正不合理的源数据，确保自然资源资产审计的结果的可靠性。

(4)跨界数据分析，可疑信息发现和验证。数据计算得到的可疑自然资源资产变化信息需经过严格的地面验证，结合数据判读者丰富的遥感图像解译经验和实地踏勘资料，最终核实自然资源资产审计的结果。

3.2 难点分析

目前，自然资源资产审计尚存在的主要难点如下：

(1)历史数据种类和频次不够，数据质量还有待提高，行业空间数据还不够丰富。

(2)各类要素审计与监测指标不确定，缺少评价指标体系，自然资源资产负债表的构建仍需进一步研究各类指标。

(3)审计与监测对象结构和分析方法的未标准化，技术模型和分析方法没有统一的标准，还需结合实践不断积累提炼。

(4)可视化展示、流程化分析软件不成熟，无法快速形成标准化报告，软件系统仍需不断改进。

4 结 语

本文以江苏省某试点城市为例，利用地理信息技术，在江苏省自然资源资产监测平台的支持下，采用分层识别、由简单到复杂、由整体到局部的数据分析策略，在数量指标核定、资源征占用等方面为自然资源资产审计提供数据支撑与空间分析，解决了传统审计手段无法完成的自然资源资产审计工作，大大提高了审计精准度和监督效能。在此基础上总结归纳了当前基于地理信息技术的自然资源资产审计仍存在一系列难点问题，如何有效运用时空大数据，更好地服务于自然资源资产审计与监测工作是下一步的重点研究方向。