项目制资源下乡：利益主体、风险与规避

李开欢

（广西民族大学 政治与公共管理学院，广西 南宁 530006）

党的十九大提出实施乡村振兴战略的重大部署后，农业、农村成为国家战略发展新阵地，越来越多的资源将下放到广大农村地区。根据中国社会科学院农村发展研究所发布的《中国农村发展报告（2019）》相关数据显示，2018年国家财政“三农”支出规模达到了20 786亿元，占到全国财政支出的9.40%[1]。近年来，地方政府为了促进农村发展，加大了农村公共基础设施建设投入力度，开展了如“危房改造”“农村厕所革命”“乡村风貌提升工程”“农村饮水安全巩固提升工程”等一系列项目建设，给地方农村地区带来大量资源。然而正是由于农村地区汇聚了大量的公共资源，成为了各利益主体资源分配场域，诱发了农村基层治理失秩的风险。公共资源下放其本身拥有着巨大的正外部性，如改善农民生活质量，提升农民生活幸福感、获得感，促进农村地区和谐稳定发展等。但如果分配不合理、下放效果不好，除了浪费大量的公共资源外，还有可能会影响到新农村建设和乡村振兴战略进程，甚至还会影响到对地方政府治理能力的信任等。因此，有必要区分资源分配场域中各主体的身份地位，厘清各利益主体间的关系，分析公共资源下放过程中容易产生风险问题的环节，探索化解风险的办法，进而保障公共资源有效下放。

一、公共资源下放的实现途径

公共资源下放，也可称为资源输入或资源下乡，是国家为了促进农村地区发展和平衡城乡发展差距的资源分配举措，一般体现为中央和地方政府的财政资金输入，主要有两种类型:一是一般性转移支付资金，这种资金直接分配到农民，具有普惠性，而且资金分配有明确的标准及条件，能够实现精准分配，如农民医保补贴、粮食补贴、灾害救济等；另一种是专项资金，这类资金主要为完善农村公共基础设施建设，向农民提供公共服务以及扶持农村发展。专项资金需要经过复杂的申报体系，具有竞争性特征，资金分配的标准和条件较为模糊[2]。专项资金输入主要通过两种途径实现：一是通过“民办公助”“一事一议”的财政奖补资金输入；二是项目制资金输入。前者，政府只是奖励或补助部分资金，剩下的资金缺口由村庄集体或村民自行筹集；而后者则由政府财政全额支持，村庄无须自筹资金，村级财政基本上不会存在压力。

在现实中，项目制资金输入大多作为政府提升乡村整体发展水平的重要手段，原因是其能够有效提高乡村公共物品供给效率、弥补公共物品供给不足，具有一定的特惠性和竞争性。相比而言，项目制资金输入能够实现更多的资源下放，一方面，项目资金来源于政府财政，丰厚的财政资金能够覆盖更多的项目建设，同时，数额巨大的项目资金能够激发各主体的积极性；另一方面，在乡村振兴战略背景下，地方政府需要通过获得更多“漂亮的项目成果”作为其在农业、农村发展建设方面的政绩。因此，本研究主要考察的是项目制资金输入的公共资源下放，即项目制资源下乡。事实上，当前项目制资金输入主要通过相关的农村公共基础设施建设转换成最终的项目效果。农村公共基础设施作为农业、农村发展的硬件，是承载各类软资源下沉的前提，完善的公共基础设施亦是吸引城市资源等其它发展要素进入的重要条件。

二、资源分配中的利益主体构成及其关系

政府主导的项目资源在下放过程中分为上、中、下游三个环节。在这个过程中，政府作为上游主体扮演着公共资源的供给分配者，负责申报审批、资金划拨、项目招标、考核验收、项目效果评估等。中游主体包括了企业、村庄整体以及村干部等。项目工程企业作为工程建设单位，承担具体化的建设任务；村庄整体作为公共资源的承载体，其资源禀赋以及发展基础作为项目资源下放的充分条件；村庄政治精英（村干部），作为公共资源下放对接环节中的重要参与方与治理者，起到串联“政府—资源—村民”的作用。下游主体则为村民，作为项目资源需求主体，是公共资源的最终受惠者。

（一）政府与村庄之间的关系

项目制资金输入具有特惠性与竞争性，政府涉农部门会根据村庄的申报信息对各个村庄进行考察以选取合适的村庄进行建设，即选择“示范村”或“建设村”作为投入对象。在现实中，村庄的核心资源、干部的得力程度和主动与否，以及领导意志决定了村庄能否获取公共资源[3]。因为发展基础好的村庄能够给政府带来更高的经济效益，而对贫困落后村庄的投入能够体现政府“共同发展的目标”以实现社会效益[4]。尽管项目资源对于每个村庄来说在短期内可能不会给村民带来直观的经济收益，但对于村庄的发展而言也不失为一种难得的资源，特别是那些贫困的村庄更需要获得更多发展资源，进而缩小与其它村庄的差距。因此，政府与村庄之间，形成了一种合作博弈的关系。政府需要选择一个符合其投入要求的村庄以求达到建设效果更佳的目的；而村庄为了获得政府下放的资源会尽可能塑造出符合政府选择标准的形象，如更强的经济实力、更整洁的乡村风貌、更和谐的村民关系和更有成效的村务治理等。

（二）政府与企业之间的关系

众所周知，现实中政府更多扮演着服务的角色，但服务需要建立在合理规范的管理制度之上。对类似于公共基础设施建设项目的落实会经过一个规范的项目实施流程。政府会先制定具体的项目实施方案（项目实施方案也可以通过招标委托工程设计单位提供），在完成相应的项目实施前期准备工作后，向社会公开招标（由政府组织或政府再次委托其它公司组织），以承包代理的形式将具体的工程建设交由中标者开展，最后再验收交付使用。因此一般而言，政府与企业是“委托—代理”的关系。但值得注意的是，政府关注的是在有限的资金内实现经济效益和社会效益最大化，而企业则追求以成本最低来实现利益最大化。

（三）政府与村民之间的关系

尽管政府主导的项目制资源下放作为政府的一项决策安排，具有一定的强制性，但要顺利实现公共资源下放也需要得到村民的支持和配合，特别是那些需要占用农民土地的基础设施建设项目。土地是农民赖以生存的基础，因此需要合理解决好农民与土地的关系以推进项目平稳落地。完善农村公共基础设施，为农村地区提供更多公共物品和服务，是国家实施乡村振兴战略的内在要求，能否有效实现公共资源下放成为了考量地方政府政绩的重要内容之一。因此，政府和村民之间存在着博弈关系。为使项目顺利完成，政府需要获得村民的支持和配合，同时也需要赢得村民对其公共资源下放项目的正向评价。而未获得建设指标的村民为了获得项目资源，可能会通过上访途径向政府施压争要项目；某些村民为向政府索取更多利益而阻碍项目进程，如对征地拆迁补偿方案不满而拒绝拆迁等。当项目建成后，村民为了争取到更多后续投入或其它新公共资源下放，在项目建成评估中可能会掩盖项目存在的问题，如一些公共基础设施的实用性较差、质量较低、使用率不高等。

（四）村干部与村民之间的关系

通过项目制或其它方式的公共资源下放，给村庄带来大量资源的同时也给村干部带来了机遇和挑战。村干部对项目实施的理解和重视程度，对村民的号召动员能力以及对迎检工作的组织安排能力等，即村干部的工作能力一定程度上影响到能否争取到建设指标。如果争取到了建设指标，将给村庄带来难得的发展机会，村民亦会获得诸多便利和资源。因此，村干部的治村能力将得到村民认可，其权威性也将进一步提高，进而有利于下一次选举的连任；另一方面，在前期准备工作中表现突出的村干部可能会引起政府官员的重视，从而为其职业生涯积累政治资源。但如果没有得到建设指标，前期准备工作付出的成本将由村民承担，而村干部很大程度上也会失去村民的信任。因此，村干部与村民两者面临着机会成本的困境。村干部需要赢得村民的支持与配合，提高其治村能力，而村民除了顾虑失败成本外，亦会忌惮村干部的影响力，因为村干部某种程度上决定着村庄资源的分配，如贫困证明鉴定、低保名额、补贴申领等。

（五）村庄与村庄之间的关系

村庄一旦获得项目建设指标，将会获得一大笔项目资金，相应的公共基础建设会改善村庄的人居环境，提高村民的生活质量。在未来还可能会吸引政府更多资源下放和其它投入，如农业综合开发项目、危房改造项目、改水改厕项目、污水处理项目等，从而实现“项目+项目”锦上添花的多重效果，届时村庄的发展将不可估量。因此，为了得到建设指标，村庄与村庄之间也会形成相互竞争的关系。一些集体经济实力相对较强的村庄发展基础较好，容易得到政府的青睐，因此通常情况下“强村”与“强村”之间的竞争并不会很激烈。而那些经济实力一般且资源禀赋（包括地理位置、交通方位、自然资源、人口资源等）较差的村庄则需要在同等水平或更低水平的村庄之间展开竞争。这些村庄会营造更和谐团结的氛围和更有意愿和信心建设示范村的举动，以博取政府部门考察人员的好感。如村民支持拥护项目建设规划，承诺配合征用土地以建设相关设施；积极配合村干部申报项目的工作安排，自发开展村庄卫生清洁行动等，这样一来在相同水平的村庄之间更有胜出的可能性。

（六）企业与村庄之间的关系

通过招标成为项目工程建设者的企业，表面上仅存在着与政府的承包代理关系，但在项目工程施工中，企业需要深入村庄完成建设任务，必然要与村民、村干部、农村社会组织甚至“村霸流氓”等打交道。在这个过程中，企业与村庄之间形成了被动与主动的情形，具体体现为与村庄内部主体间的关系。普通村民、村干部以及农村社会组织通常作为监督主体，防止企业施工过程中偷工减料弄虚作假；企业也可能会面临“村霸流氓”通过制造麻烦影响工程建设进度从而向企业索取利益的问题。企业需要顺利完成项目建设任务，同时也为了维持一定的利润空间，需要与各主体达成共识甚至利益交换。

三、利益主体互动中存在的风险

由于大量公共资源的汇聚形成了资源分配场域，不同利益主体在资源分配过程中形成相互关联博弈关系。基层农村地区是国家行政力量延伸末梢，在基层农村治理体系相对不完善的情况下，容易引发管理上诸如寻租腐败等弊病；而村干部、村民等主体在“经济人假设”的驱使下，容易僭越规则。这些风险问题不但会阻碍公共资源有效下放，还会威胁到农村基层治理正常秩序，影响到农村基层治理生态。

（一）决策信息失真风险

政府掌控着资源分配的绝对权，但政府与乡村之间存在的信息孤岛影响了决策的准确性，容易导致公共资源下放不对等。农村政治精英为了获取项目资源倾斜，可能会联合村民塑造符合政府选择的“示范村”或“建设村”的假象，从而实现其连任、政绩或其它利益目的。为博取政府青睐，村庄与村庄之间不良竞争而表现出的信息混乱，亦会影响到政府选择的判断。另外，随着乡村“半熟人社会”的发展[5]，村干部与村民之间的联系趋于淡化，村民无法有效参与决策，在收集相关信息申报环节上村干部未能有效准确传达村民意愿与需求。

（二）资源流失风险

由于决策信息失真，一些符合资源输入标准和条件的村庄与建设指标失之交臂，资源流向了那些效用较低的村庄，甚至出现“富村越富，穷村越穷”的村庄分化后果。同时，村庄的一些精英群体由于其自身的优势，掌握了项目资源的发言权、实施权和处分权等，出现了精英俘获，进而致使项目目标偏离，公共资源受益群体分化严重[6]。在分税制改革和农业税费改革后，基层乡镇政府运转的各项资金主要来源于县级财政，基层乡镇政府面临财政拮据的同时又要承担着县级政府以及其它上级政府“千根线”的压力。在实际工作中，村干部受职位安排、选举压力、政治资源等影响又成为了基层乡镇政府“千个锤”下的钉子。因此某些基层乡镇政府联合村干部形成了利益联盟，利用对乡村地区的信息垄断转移了部分下放的公共资源，用以补充其它用途甚至被挪用贪污等。此外，企业作为具体项目工程建设的承担者，其目标是实现利益最大化。在竞标承包环节，企业可能会为了获得政府的信任而夸大自己的实力甚至虚报、谎报信息，向政府承诺满意的建设效果，在建设过程中会为了扩大收益、降低成本而偷工减料甚至采用劣质材料蒙混过关，致使项目工程效果大打折扣。

（三）项目失败风险

不难得知，影响建设项目效果的因素很多，诸如决策信息、规划设计、资源投入、工程建设、评价指标等等，从项目的申报准备、考察立项、规划设计、执行建设到竣工验收的过程中，每一环节出现了问题都会影响到最终的项目效果。正如前文所述，在项目制资源下乡过程中存在着多个利益主体，在这些环节中，不同利益主体之间的行为选择不同程度影响着项目最终的效果。如在申报审批环节，决策信息的失真、领导决策的偏好、上级政府选择性平衡策略等[7]，可能会造成项目供给与建设地实际需求脱节；在项目建设环节，资金投入的不足、项目工程承包企业的能力不足、项目建设管理不规范等，都可能致使项目建设质量不高甚至出现不能如期完成的风险；在项目竣工验收和后期管理环节，验收评估方式以及项目绩效指标设计的不科学，可能会影响到项目效果或效益的正确评估，给项目建设的调整改进带来阻碍。上述这些风险和问题的存在，最终可能使项目达不到预期的经济效益和社会效益，甚至导致项目投放失败。

（四）农村基层治理生态失衡风险

由于对公共资源的觊觎，各利益主体之间出现联盟或博弈，基层治理秩序遭到破坏的风险大大提高。一是干群关系僵化风险。部分村干部出于某种利益目的，凭借其对信息的垄断，夸大谎称获得项目建设指标的好处和预期，同时回避需要付出的成本，蒙蔽村民从而达到动员村民的目的；在一些争议较大的项目中 ，为了配合完成建设项目，不顾村民反对意见或利用手中权力迫使村民服从。由于过去大量资源下乡造成了部分村民“等、靠、要”思想滋生，把政策照顾、专项补贴等资源得失归于村干部身上，一旦出现不符合村民预期的结果，便“妖魔化”村干部，这些都不利于干群关系和谐。二是利己主义滋长风险。公共资源下放本是为给乡村提供更多的公共基础设施、公共服务、福利政策，增加农民公共福祉，但一些村民为了将自己的利益扩大化，为了获得更多征地补偿成为了“钉子户”，为了骗取更多的专项补助异化为“困难户”，为了享受更多政策照顾成为了“上访户”。而某些村干部将公共资源视为自己的权力资本，向村民“卡、扣、要”，官威十足。三是村庄间关系割裂风险。除了村庄内部村民之间对一些有限的资源分配名额进行竞争外，村庄与村庄之间也会为了有限的公共资源相互博弈。不正当或过度的相互竞争，会造成村庄间出现隔阂与摩擦。例如，上游村庄治理河道的同时，故意给中下游村庄制造污染，使得中下游村庄的整改治理成本大大提高，从而影响到竞争结果。政府为了实现公共资源下放效果，多倾向于“项目+项目”的下放选择，成为“示范村”的村庄在未来将会得到更多的资源，从而造成村庄间基础条件差距扩大，出现“马太效应”，日益增加的村庄分化造成了村民心理落差，导致村庄之间关系分裂甚至对立。

四、规避风险的几点思考

（一）健全信息收集机制，规范信息反馈流程

项目资源下放首先需要经过“申报—审批”环节来选择示范村，信息的准确性决定了资源分配的靶向性。建立健全信息收集机制，在信息收集过程中要能够真实反映村民的需求，客观评价各村庄的建设基础；通过数字化、信息化渠道，规范信息反馈流程，保证信息传达的科学有效，确保资源输入公平、公正。比如，在收集村民意见时，可以召开村民大会充分讨论，村干部负责汇集村民意见，同时也可以为动员村民做准备；在政府选取示范村的过程中，可以采取各村庄间交叉互评的方式，同时安排了解具体实情的政府工作人员参与，防止村庄间联合，保证评价的客观真实性；此外还可以引入第三方评估组织，成立评价专家小组，采取科学规范的评估指标体系对村庄进行评估考察，保障评估结果的可靠性。

（二）建立健全监督管理制度，明确项目资源下放权责划分

自下而上的信息传递会因对信息的加工、逐级浓缩等因素导致信息失真，而自上而下的管理层会因层级利益、约束减弱等原因造成资源流失。因此，需要根据资源下放特征制定一套完整的公共资源下放流程管理体系，包括决策、执行、建设、评估、验收和权责划分等，确保每一环节都有章可循。政府应当成立专门的工作小组负责整个资源下放过程，无缝对接资源下放的村庄，防止出现资源下放转移变形；保证各主体权责明晰，并且实行终身负责制，一旦出现问题能够形成责任倒追，并且重新完成资源下放。严格执行招标流程，科学评估承包建设单位资质，配套建设监督管理机制，强化第三方监督职责，确保项目建设保质保量；政府在评估验收过程中加入村民的满意度调查，重视村民评估意见，保障公共资源下放真实有效。

（三）健全项目评价指标体系，引入参与式发展项目管理

如何保证项目投入的有效性以及如何实现项目的预期效果是一个系统性的问题。从前文可知，从项目考察立项、招标设计、工程建设到验收评估等环节均有可能存在着问题和风险，因此需要不断加强项目全程管理，建立科学合理的绩效评价指标体系，采取量化的管理方法，及时发现问题并解决，保障项目投放成功。依据国际金融组织的项目绩效管理理念，在构建项目绩效评价指标体系中应该树立以项目结果为导向的理念[8]，根据项目制资源下乡的实际情况，形成“投入—产出—成果—影响”的设计框架，将项目决策、项目管理和项目绩效作为三个一级指标，再设计次级指标[9]，建立一套较为科学完整的评价指标体系。另外，项目制资源下乡通过项目进村的方式实现公共资源下放，以期实现政府发展农业、农村的经济效益和社会效益，此类下乡项目是有区别于一般建设项目的发展项目，因此可以通过建立参与式项目规划进一步管理。规划第一阶段：分析项目的相关主体、问题、目标和措施方案，具体可采取“头脑风暴”法、权重分析法、优先排序法、矩阵分析法、优劣势分析法、逻辑框架法和参与式农村评估法等方法进行分析，把握项目的整体情况。规划第二阶段：制定项目计划框架、项目实施计划的规划内容，包括目标设定、检验指标、指标依据、风险分析、实施时间、执行主体、投入预算、监测管理等等[10]，按照规划步骤内容开展项目建设管理，最终形成参与式发展项目管理模式，实现项目全过程管理，降低项目失败风险，提升项目效果。

（四）重塑农村基层治理秩序，树立参与式发展理念

“基层治理是使不同甚至冲突的利益诉求得以调和，进而达成集体行动的持续过程”。在公共资源下放过程中利益分配所引发的各种风险问题正是导致农村基层治理失秩的重要原因，因此，需要从治理的主体、规则、结构和秩序四个方面重新审视农村基层治理体系。

第一，以村干部为代表的农村政治精英作为村务治理主体之一，需要重新摆正身份。村干部的职位是为村民服务而不是耀武扬威的舞台，更不是官场晋升的跳板；村民作为公共资源下放的受惠者，要树立正确的利益观和法制观，发挥作为治理主体的积极作用；农村基层党组织以及农村社会组织应当监督利益分配的公平、公正。其次，随着社会经济的发展，农村的精英个体能够通过选举成为村民代理人从而进入村庄的资源中心，这些政治精英本身的价值观念、为人处世以及行为习惯等会在处理村务中渗透出来，即治理规则具有一定的个人化。而在资源下放等利益分配过程中，法治化治理规则既能发挥出不同类型政治精英的治理优势，又能将问题解决在法律框架内。

第二，农村基层治理结构主要由村民、村干部、农村基层党组织和农村社会组织等主要治理主体构成。村民作为资源下放的最终受惠者，应该从“被代理”的被动角色转向“主人翁”的主动地位，以村民主体为中心的治理结构民主化能够保障村民利益分配成果的最大化。

第三，由于公共资源下放诱发了各利益主体间的相互博弈，打破了乡村内外关系的生态平衡，加剧了“半熟人社会”的不稳定性，治理秩序遭到了威胁。因此，既需要通过修复村庄内部关系来重新获得治理的社会基础，又要均衡村庄之间的发展而获取治理的外部环境。只有村庄内外关系重归和谐秩序，在农村基层治理生态平衡之下，公共资源下放才能最大限度发挥作用。

第四，项目制资源下乡最终的受益群体是村民，村民既是农村发展的主体，也是下乡项目的目标群体。要通过树立参与式发展理念，激发村民参与项目的积极性，尊重村民的理性思维和决策模式，增强村民对项目的认同感，形成农村社会网络和社会资本[11]，提高村民参与式评估真实度和可信度，进而推动下乡项目在村民参与式行动中得到有效下放。

一言以蔽之，政府主导的项目资源下放成为平衡城乡发展差距的重要手段，各主体在利益分配互动过程中存在的风险可能会影响到公共资源有效下放以及农村基层治理生态。随着乡村振兴战略的推进实施，将会有更多资源汇聚下沉到广大农村地区。在今后的公共资源下乡过程中，需要了解把握各利益主体关系和互动规律，及时发现并规避风险，注重参与式发展理念在下乡项目管理中的应用，激励村民等目标群体参与发展项目的落地过程，以实现公共资源有效下放。