浅析民航监察员的监察责任

□ 民航北京监管局 金彤年/文

民航监察员监察责任的认定一直为业内所关注，但目前尚未形成统一观点。作为一名民航监察员，笔者尝试从民航监察员监察责任的概念、构成要件、免责条件几个方面进行分析研究，旨在运用一般法律思维，从正反两方面对监察员责任的认定提供参考。

研究意义

明确监察员的监察责任，既有助于监察员强化责任意识、放下思想包袱，又能为判定监察员免责提供支撑。加压、减负、撑腰兼而有之，对监察员队伍建设、治理能力提升具有重要意义。

（一）有利于促进监察员思想稳定

一直以来监察责任的不明确，影响了监察员队伍思想稳定。监察员内部对监察责任的认识并不统一，有限责任论与无限责任论争论激烈。有限责任论注重过程，认为监察责任与行政检查计划对应，只要完成日常行政执法任务即完成监察责任。无限责任论更偏重结果，认为监察任务有限，但监察责任无限，所有不安全事件均能在监管工作上找出问题。有限责任论往往导致监察员思想松懈，无限责任论则导致监察员心理包袱过重。明确监察责任，进一步推动监察员认识统一，必将对稳定监察员思想产生积极作用。

（二）有利于推动监察员更好地完成监察工作

监察责任的确定，将有力促进监察员在日常工作中精准定位而不错位、全面到位而不失位。监察责任的研究必然涉及有关主体、主观等构成要件的分析以及免责情形等内容的讨论，并延伸到对监察内容、方式、标准的梳理。通过深入研究，有助于激发监察员对该干什么、怎么干、干到什么程度等必要问题进行思考，进而促进监察工作规范、监察效能提升。

（三）有利于推进民航治理体系现代化

民航局、管理局、监管局、运行单位形成了四位一体、有机协调、上下联动的行业运行链。监察责任确定监管职责，监管职责的明确，必将推动行业链上下各环节对其职责进行梳理，进而推动一般监察员与领导、上级机构与下级机构、组织与个人之间的职责界限更加明晰。职责更明晰，责任更压实，主体意识更强烈，落实自然更加高效。行业运行链各主体既能各尽其责，又能协调运转，民航治理体系的现代化水平就得到更好地彰显。

民航监察员监察责任的概念

关于民航监察员监察责任的概念，目前尚无统一标准，但已有的法律法规规章给出了相应指引。一方面，在国家层面上《刑法》《公务员法》等国家法律对国家机关工作人员在日常工作中存在玩忽职守、滥用职权等情形时应承担的责任进行了规定，对民航监察员监察责任进行了宏观界定。另一方面，民航各规章及规范性文件对业内监察员的监察责任进行了细化规定，如《中国民用航空监察员管理规定》第四十二条规定当监察员违法执法导致政府赔偿时应承担责任；《民用航空行政检查工作规则》第四十一条规定监察员存在无合理理由未能完成检查计划、违反有关程序实施执法行为等情形时，应给予行政处分；《民用航空行政许可规则》第五十六至五十八条对存在违规许可的情形及相应监察员应承担的责任进行了规定；《中国民用航空应急管理规定》第四十六条规定民航局及地区管理局工作人员未按其规定履行职责的，应给予行政处分，等等。

通过对上述规定共性梳理，认为民航监察员监察责任是指监察员在开展行政检查、处罚、许可、强制等行政执法过程中，因故意或重大过失而构成滥用职权、渎职等失责行政执法行为时，监察员应该承担的责任。

民航监察员监察责任构成要件

研究监察责任的构成要件，旨在从正面阐述监察员承担监察责任的条件。监察员的失责行为，只有在满足全部构成要件时，才可以被追究监察责任，否则即不构成监察责任或构成其他责任。

关于法律责任的构成，民法、刑法、行政法都有不同的研究方式,本文采用行政责任构成的研究方式进行分析研究。由于目前关于行政责任体系的研究尚未统一，被学术界公认的“行政责任构成”的概念也未形成。各个学者往往专注于某一领域的行政责任构成研究，如行政赔偿责任构成、不作为行政责任构成等。对应的，亦根据研究对象的不同，采用三要件、四要件、五要件甚至六要件等不同方式。本文试采用五要件说，即分别围绕主体、主观、失责行为、损害事实及因果关系五个方面对监察员监察责任构成进行研究。

（一）主体

毋庸置疑，主体即民航监察员。《监察员管理规定》第二条将民航监察员分为两类，一类即民航行政机关中按其规定获得监察员资格的执法岗位工作人员；另一类为受民航局委托的具有管理公共事务职能的事业组织中，从事民航行政执法工作并获得监察员资格的编制内工作人员。

值得说明的是，作者认为获得监察员资格并不以获得监察员证为限，未持有监察员证的有关人员虽不能单独执法，但可在持证监察员的带领下进行辅助检查。其在辅助检查过程中存在满足其他构成要件的情形（如故意损坏相对人财物等情况），亦应被追究监察责任。

（二）主观

监察员承担监察责任应以主观存在过错为前提，即其对失责执法行为存在过意或重大过失。关于故意的认定，可参照刑法标准，包含希望发生的直接故意与放任发生的间接故意。实践中，对于重大过失的认定既是热点也是难点，学术上一般从认知和结果两方面去把握。

一是在认知上，行为人存在过错。即把不能满足一般注意义务的过失定义为重大过失。表现为很容易就能做到却没做到，或是大多数人都能注意到却没注意。

二是造成了法定严重后果。行为人虽然无认知过错，但行为人过失行为造成了法律法规规定的严重后果。

除了参考学术标准，从认知和结果两个维度对过失进行把握外，作者针对实践中的常见情形，提出如下认定建议：

1.疏忽国家法律、行政法规、民航规章及民航规范性文件等基本要求的，应认定为重大过失。

2.初始没有注意，经人提示后仍忽视有关要求或结果的，应认定为重大过失。

3.由于各部委的垂直管理特点及文件通达性受限，对于疏忽其他部委有关规章及地方法规、规章的，建议按一般过失论处。

4.按如上标准同时符合重大过失与一般过失条件的，以重大过失论处。

（三）失责行政执法行为

监察责任一定因失责行政执法行为而产生。依据《行政执法类公务员管理规定（试行）》第二条的规定，行政执法是指依照法律、法规对行政相对人履行执法职责并具有执行性、强制性的行为，具体包括但不限于行政许可、行政强制、行政征收、行政检查等。

关于失责行政执法行为，建议可以从以下几个方面进行认定。

一是违反了法规责任。具体事例上面已有介绍，这里不再赘述。

二是违反了岗位责任。有关行为未能严格履行岗位职责，未能严格落实上级工作指示、命令、要求等。

三是违反了身份责任。如监察员的行政执法行为与其党员身份要求不符，触犯《纪律处分条例》而受到党纪处分，责任的源头仍是行政执法失责。

需要注意的是，行政不作为虽然不属于行政执法行为，但因其与渎职高度相关，故亦往往导致监察责任。

（四）损害事实

损害事实是指监察员失责行政执法行为造成的不利后果。民航是安全风险高度敏感行业，“安全隐患零容忍”的标准也必然要求损害事实不以事故、事故征候等不安全事件为限，还应至少包括以下几个方面。

1.对安全的直接破坏。如事故，人民群众生命财产健康安全受到重大损失。

2.对安全生产状态的侵害。包括一般事故征候、其他不安全事件等，既影响了安全生产运行，又可能造成健康及财产损失。

3.市场秩序的扰乱。如违规经营许可即使未直接影响安全，但扰乱了正常市场秩序。

4.行政相对人合法利益损减。如监察中存在“吃拿卡要”等行为。

5.党和国家利益受损。如不当行政执法造成行政赔偿等。

（五）因果关系

监察员承担监察责任应以其失责行政执法行为与损害事实之间存在因果关系为基本条件。关于因果关系的认定，同样是实践当中的热点及难点。侵权责任领域对此研究最为热门，其中部分分支学科取得了较为成熟的理论研究成果，如环境污染因果研究中的盖然性理论和间接反正理论等，都为其他领域的相关研究提供有益借鉴。限于篇幅要求，作者在梳理有关共性标准的基础上，建议从以下几个方面来把握监察责任中的因果关系。

1.直接因果关系。形式上表现为一因一果，因果对应。即监察失责直接导致损害事实发生，没有监察失责即不会导致损害事实情形。如监察员在行政强制过程中，吃拿卡要造成相对人财产损失的情形。

2.间接因果关系。形式上表现为多因一果，因果关联。即损害事实由多重原因导致，其中监察员的失责与损害事实存在关联。如监察员虽发现某飞机存在运行缺陷，但未按要求暂停该飞机运行，后相对人又违规使用该飞机执行任务造成事故。此时监察员失责行为与相对人的违规行为均与事故存在因果关系。

3.因果打断。即发生其他情形将原有因果关系打断。仍举上例，监察员未按要求暂停飞机运行，飞机在运行前突遇台风损毁，监察员失责行为与飞机损毁间不存在因果关系。

据此，对直接因果的，直接承担监察责任；间接因果的，按各原因与损害结果的关联程度承担责任。

监察员实现免责的基本条件

监察责任构成从正面阐述了承担监察责任应满足的条件，为了保证研究的严谨，我们不妨再从反面出发，对监察员不承担监察责任，即监察责任免责的基本条件进行论述，以便二者相互补充。作者认为，监察员要实现免责，至少应满足如下条件。

（一）把好程序关

要按照规定程序开展行政执法工作，以程序正当保障实体正当，用过程正义追求结果正义。

一是满足时限要求。一方面对于存在明确时限要求的行政执法行为，按照规定时限办结。另一方面，对于虽没有明确时限要求，但直接涉及相对人利益或受公众关注的事项，要对工作时限有合理解释。

二是形式要求。准确区分要式行政行为与非要式行政行为，以防止工作形式上存在瑕疵而影响效力。该书面的一定要书面、该多人的一定要多人、该有资质的一定要有资质。

三是流程要求。必要流程不能缺，该听证的应听证。决策流程不能少，个人决策不能替代集体决策。管理流程不能乱，审批与备案不能混为一谈。收尾流程不能丢，该公示的要公示、该送达的要送达。

（二）把好质量关

工作质量不过关必然导致监察员失职，甚至往往导致渎职。民航监察是一项系统性、多面性、复杂性的工作，衡量监察工作质量是否过关，也需要综合考虑各种因素。

1.合法合规是基础。依法行政是监察员免责的基础条件。行政执法行为应符合法律法规及民航规章的规定，既是保证工作质量的应有之义，也是“敬畏规章”的必然要求。

2.履职尽责是核心。衡量监察员工作质量是否合格，能否满足其岗位职责要求至关重要。各监察员岗位不一、分工有异，对应职责不能一概而论。但不论职责分工如何，相应工作都应满足其应有之义，这也是考量监察员是否履职尽责的出发点。举例说明，检查计划编制者，就应保证检查计划编制符合辖区安全形势。行政检查执行者，就应保证已按计划对企业进行全面梳理及深入排查。处罚决定者，就要保证所做处罚事实清楚、适用法律正确。总而言之，法规得到遵守、政策得到落实、上级要求得到贯彻、安全秩序得到维护，诸如此类都是衡量履职尽责应考虑的要素。

3.竭尽所能是保障。客观地说，当下对于监察员职责履行的判定，一定程度上以“善治”为标准。但正如法不强人所难，如果对监察员的职责考量过于严苛，其结论恐怕也难以服众。监察员的职责应与其职务权限、监察手段以及所拥有的监管资源相匹配，故监察员是否在工作中已经穷尽一切手段及能力，也应是判定监察责任应该考量的因素。

（三）把好闭环关

监察责任的落实一定以行政执法工作的闭环为基础。行政执法工作闭环绝不仅仅指督导问题完成整改，还应包括一系列后续工作。

一是对问题整改进行复验。按照有关规定对问题整改情况进行复查复验，查看整改措施是否对症并得到执行落实，确认所发现问题已得到整改消除。

二是落实后续有关工作要求。要严格履行有关保密义务，防止因泄露相对人商业秘密或个人隐私而引发侵权。要履行建议职责，对于需要上级主导完成及暂时难以满足有关要求的，积极提出优化建议。要保持舆情关注，对于人民群众关注的重点工作及时掌握舆情动态，并做好报告。

三是进行延伸思考。工作深度不拘泥于问题整改本身。在完成整改的基础上举一反三，思考问题背后的深层次原因，研判问题性质是偶发还是顽疾，推及行业其他单位是否可能存在相应问题，并做好对应工作。