我国养老服务标准体系建设进展及解析

• 厦门大学嘉庚学院 副教授 黄 冠

国家政府作为公共权力的代表，其颁布权威性标准的目的是避免底线竞争、劣币驱逐良币和无需竞争带来的负外部效应。在我国养老服务行业发展中，由政府主导、行业组织配合的标准体系建设稳步推进。自2012年以来，出于维护老年人合法权益、推动建立全国统一的养老服务质量标准和评价体系的需要，为解决标准缺失、滞后和交叉重复等问题，从民政部发布《养老服务标准体系建设指南》（民发[2017]145号）前后，我国为推进全国养老服务标准化做出了卓有成效的工作。

我国的养老服务标准体系建设相比发达国家具有起点高、可参照样本多等优势，具体体现在以下几方面。

—、养老服务标准体系建设的总纲

作为我国养老服务标准体系建设的指引，遵循党和国家的思想导向，结合我国养老服务发展现状与趋势，依据《服务业组织标准化工作指南》(GB/T 24421-2009)关于标准体系总体结构的规定《养老服务标准体系建设指南》(2017年8月24日发布)，在明确“全面系统、协调统一，开放兼容、动态优化，突出重点、适度超前”等基本工作原则的基础上，从老年人自理能力、养老服务形式、服务和管理等四个维度，确定了任一养老服务标准文件的构成因素。

具体来说，老年人自理能力维度依据应按照不同自理能力的老年人在需求上的差异，提供不同养老服务的思路，将老年人按照自理程度分为自理老年人、部分自理老年人、完全不能自理老年人三类。养老服务形式维度按照我国养老服务体系构成，将养老服务形式分为居家养老、社区养老、机构养老三类。服务维度囊括了养老服务中涉及到的各类服务项目、领域、类型，管理维度则覆盖养老服务中涉及到的人员、场所、设施、安全等各类管理要素。这四个维度的确立，为我国任一养老服务标准的设计提供了展开思维所需的基本要素。

在确定了基本的养老服务标准设计要素之后，养老服务标准体系被进一步规划为由通用基础、服务提供、支撑保障三个子体系，共同搭建起基本标准体系框架的系列标准文件的集合。通用基础标准是指养老服务范围内，其它标准普遍使用、具有广泛指导意义的标准，包括标准化导则、术语与缩略语、符号与标志、分类、评估、数据、质量管理等；服务提供标准是指涉及养老服务的具体内容及事项，根据老年人的不同服务需求，服务提供标准包括生活照料服务标准、精神慰藉服务标准、健康管理服务标准、医疗护理服务标准、安宁服务标准、社会工作服务标准、休闲娱乐服务标准、文化教育服务标准、权益保障标准等；支撑保障标准是指养老服务业组织为支撑养老服务有效提供而制定的规范性文件，包括服务提供者标准、管理标准、信息化标准、建筑标准、设施设备与用品标准、环境标准、安全与卫生标准等。这三个子系统所囊括的各方面标准在为后续有关部门的标准制定工作指明方向的同时，也明确了养老服务标准体系所涉及的领域，从而便利了工作人员参照各领域已有标准结合我国养老服务发展需要制定相关标准。

我国养老服务标准体系建设组织实施：针对行业管理机构，提出推动建立协同工作机制；针对工作开展步骤，号召加快急需标准研制与实施；针对相关从业者，除加强标准宣贯工作，还要推动建立省级标准技术委员等相关工作组织；针对具体的标准改进，鼓励强化政府与市场标准协调推进。这明确了我国养老服务标准体系建设工作展开的导向和具体要求，而且规划了多层次多方面并行的工作思路，并对具体的工作对象和预期成果，乃至后续工作都做了相关预设。

二、专门领域标准和行业标准先行

紧随我国《养老服务标准体系建设指南》颁布的就是《老年人照料设施建筑设计标准》（JGJ450-2018），充分显示了党和政府对养老服务发展所依托的设施建筑的关注，同时也意味着相关照料设施的建设是养老服务开展和评估的硬性前提。在这部由国家层面颁布的，为其他地方性标准划定底线的，依据其指导的领域所单列出的建筑设计标准中，最为关键的是被要求强制执行的6项条文。其中3项条文指向交通、2项条文指向居住环境、1项条文指向老年人保护。

3项关于交通设施的建设条文中既强调了对于救助便利性的重视，也考虑到了老年人的实际身体能力，体现了以服务和便利老年人生活为根本导向的建设理念；2项关于居住环境的建设条文则专注于保障老年人起居的舒适性；1项针对老年人保护的条文实际上是对有一定使用风险的设施的布局和配置做了专门规定。从这几项强制条款的设置中，我们不难发现，有关部门在设施建设标准制定时，所秉承的“便捷、舒适和安全”导向。同时，也需要注意到，在《老年人照料设施建筑设计标准》颁布实施以后遭到废止的原国家标准《养老设施建筑设计规范》（GB 50867-2013）和《老年人居住建筑设计规范》（GB 50340-2016）还囊括了对于老年人居住建筑和老年人活动设施的建设规范，但针对这两项的相关标准规范在新规中并未提及。在老规已废新规未出的情况下，相关老年人照料设施的建筑只能在参照新规范相关条文的基础上，以各类型建筑加上无障碍规范作为依据。

与此同时，为彻落实《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》（国办发〔2019〕5号）要求，加快完善养老服务标准化体系，更好发挥标准引领作用，行业标准开始被陆续制定和发布。其中，出于规范和统一养老机构日常管理过程中所使用的图形符号及标志，对顾客满意度测评提供指引和参考，预防养老机构服务对象发生压疮风险，从而改善和提升养老服务质量，提高全国养老机构规范化管理水平，切实提升老年人的获得感、幸福感、安全感的需要，面向基础设施架设的《养老服务常用图形符号及标志》、面向制度保障建设的《养老机构顾客满意度测评》和面向最易引发服务风险的《养老机构预防压疮服务规范》被统一颁布。

这三部标准性文件均由民政部提出，并由全国社会福利服务标准化技术委员会（SAC/TC 315）负责归口。《养老服务常用图形符号及标志》给出了提供养老服务的场所，在开展养老服务过程中常用图形符号及标志的基本要求、设计要求、设置与安装，及管理与维护的规范；《养老机构顾客满意度测评》规定了养老机构或第三方开展顾客满意度测评的基本要求、指标体系与权重、测评方法、数据处理、分析和改进的要求，其中甚至包括了基本的调查问卷和权重量表范例，以及相关计算公式列举等；为做好养老机构服务对象发生压疮的预防，《养老机构预防压疮服务规范》给出了十分细节和具体的养老机构预防压疮服务的评估、预防方法和管理要求。通过上述三个行业标准，不难发现我国制定养老服务标准在重视对养老服务开展的导向作用的同时，也十分注重相关标准的可操作性，并且相关标准的制定和颁布也是本着先基础后枝节、先制度后经营、先紧迫后补充的顺序展开的。

三、强制性国家标准出台

因为国家标准是由主权方以国家名义发布的在全国范围内有效的基准性标准，并为其他来源的标准提供约束和参照，这就使得有关部门在制定和颁布具有强制的规范养老服务的国家标准时，相较于优先颁布的建筑标准和集中颁布的行业标准，显得更为谨慎。而2019年末颁布的《养老机构服务安全基本规范》（以下简称《基本规范》）则是第一个养老服务领域的强制性国家标准，它区别于一般推荐性标准，社会各方都要依法强制执行，是在养老服务安全方面的底线规范。

实际上，早在2017年年末，国家标准委就颁布了《养老机构服务质量基本规范》这一统摄养老服务的国家标准。与《养老服务标准体系建设指南》不同，《养老机构服务质量基本规范》在基础层面明确了养老服务质量规范，其内容不但涵盖了养老机构提供的服务项目的术语和定义、规定了养老机构服务的基本要求及养老机构提供的具体服务项目与质量要求，还对包括出入院服务、生活照料服务、膳食服务、清洁卫生服务、洗涤服务、医疗护理服务、文化娱乐服务、心理精神支持服务和安宁服务在内的共计九大项目做出了规范，同时还明确了养老机构的管理要求及对养老机构服务的评价方式和改进方法。

该国家标准对于养老服务质量提出的要求可从五个层面进行归纳：①基本要求：养老机构应该坚持依法运营的原则，机构的设立及提供的相关服务均应符合相关法律法规的要求，获得相应许可证明；②服务项目与质量要求：作为《基本规范》的核心内容，规范了上面提到的养老机构提供的九大服务项目的基本服务内容和服务要求，以确保养老机构提供的养老服务具有统一的基本标准；③管理要求：提出了对养老机构的服务管理、人力资源管理、环境及设施设备管理、安全管理的基本要求，确保养老机构安全、有序的运营；④服务评价与改进：规定了对养老机构服务质量的评价方式、评价内容及具体改进的措施，为养老机构提高服务质量提供指导。《养老机构服务质量基本规范》作为养老机构服务质量管理方面的首个国家标准，其发布健全了养老机构标准体系，为进一步规范养老机构服务质量提供了指引，同时也为后续的强制性国家标准的制定和颁布提供了基础和先导。此后，国家市场监管总局、国家标准委于2019年12月27日正式批准《养老机构服务安全基本规范》（GB38600-2019）这一强制性国家标准并予以公布。

作为养老服务领域的第一个强制性国家标准，《养老机构服务安全基本规范》的颁布被寄托了巨大的期望。民政部副部长高晓兵在2020年1月13日的国务院政策例行吹风会上曾明确表示，《养老机构服务安全基本规范》的出台明确了养老服务机构的安全红线。2017年制定的是《养老机构服务质量基本规范》，明确的是保障养老服务质量的基准线。2018年制定的《养老机构等级划分与评定》，明确了提升养老机构的等级线。这个文件出台后，前不久民政部制定了建立全国统一养老机构等级评定体系的指导意见。这三个国家标准和实施意见是相互支撑的，也是各有定位的，初步形成了全国统一的养老机构服务标准和评价体系的框架。

《养老机构服务安全基本规范》不但对养老机构服务安全从设施建设、安全标识设置、服务人员培训和工作制度设计等方面做出了基本要求，还将对老年人的安全风险评估作为养老机构提供服务的基准，并明确规定了安全风险评估应涵盖的内容、周期、分级标准和连带责任等，还使用“穷举法”列出了服务内容方面应该注意的防护事项，甚至事无巨细地对养老服务机构的运营管理从应急预案、评价与改进和安全教育等方面提出了明确的操作性要求。从中不难看出，有关部门在放松了对于养老服务机构设立的事前监管以促进养老服务产业发展的同时，从事中和事后两方面加强监管的决心，进而确保养老服务产业的发展能够“放得开、管得住”，在规范行业发展的同时保障老年人合法权益。

四、结论

考虑到我国未富先老的社会现实和人口老龄化程度的不断加深，在可预期的未来一定时期内社会各界对于养老服务的需求将持续增长。尽管我国养老服务产业发展迅速，但总体来看还处于起步阶段，存在着诸如养老服务机构良莠不齐、服务不规范、人才紧缺等突出问题。正是为了应对这些问题，为相关从业人员提供可遵循的服务标准，并培养养老服务从业人员的标准意识，在不断提高养老服务质量的同时保障老年人的权益，党和政府相关部门才不断完善我国的养老服务标准体系。在可预见的未来，养老服务的标准化发展及养老服务质量的提升和全社会养老服务的进步，必将成为我国应对人口老龄化的根本保障。