建立解决相对贫困问题长效机制的思路对策

吴川会，温艳艳，李雪映，李 娟，胡春旺，马永宁

1.中共静宁县委党校，甘肃 静宁 743400

2.平凉机电工程学校，甘肃 静宁 743400

3.静宁县教育局，甘肃 静宁 743400

4.静宁县扶贫办，甘肃 静宁 743400

一、巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困问题长效机制中存在的问题

（一）脱贫攻坚贫困治理理论诠释和实际操作中的误区

始终坚持党对扶贫工作的领导，充分发挥社会主义集中力量办大事的制度优势，是中国减贫最大的政治优势和制度优势[1]。客观上说，贫困治理过程中农村尚未脱贫、返贫、留守家庭带来的社会问题的解决一定要有人负责。但从现实来看，农村基层公共服务薄弱，没有人愿意承担公共职位和职责；脱贫攻坚当中第一书记对口支援、干部包村等措施非常有效，但部分被说成用党治代替了自治，党对贫困治理的做法遭到误解、抹黑。

（二）特色产业扶贫的可持续性弱

由于中央提出2020年必须打赢脱贫攻坚战。因此各地为如期完成任务，利用精准脱贫考核体系、标准及方式的不完善，普遍鼓励支持引导发展一些周期短、见效快的种植业和养殖业，如小庭院、小作坊、小买卖经济等。操作中，贫困户在2～3年内就能脱贫，短时内很难客观准确评估其扶贫成效。“三区三州”建设周期长的特色林果产业项目，现有的政策支持力度和连续性显然不够，加之深度贫困地区培育特色产业的同质性较高，数年之后产出之时就是过剩之时，市场滞销风险较大。

（三）相对贫困的理论内涵和标准尚不明晰

较之绝对贫困，2020年后相对贫困将会长期存在。但截至目前，国家层面的相对贫困标准还没有明确，直接影响实际工作。相对贫困不能仅从收入高低来衡量，应该考虑到身体健康、受教育情况、生活习惯、社会资源等问题。另外，还需要关注城镇中的重病重残、单亲、空巢家庭、流动人口等重点人群。

（四）贫困治理的大数据应用局限于部门，贫困信息识别精准度不够

近年来，建成全国的扶贫信息系统现实中，各部门之间信息的互联互通仍存在障碍。如：贫困户金融信息、住房商铺信息、车辆信息仍然难以跨部门审核，同时更新不及时，部分信息的精准度较低，跨区域信息审核的能力羸弱，跨省流动人口的信息审核困难。扶贫资源的配置不精确不合理，贫困人口的保障性收入过高，边缘人口渴望得到更多的贫困政策补偿。就业质量低不稳定、建档立卡户与非贫困户所对的扶贫资源政策差异和区域间、城乡间、个体间教育、医疗资源不平衡的分配，仍然制约农村贫困家庭持续稳定脱贫。

（五）贫困人口脱贫的内生动力问题尚未彻底解决，部分地区仍依赖于政府脱贫特殊转移支付政策的供给

世界范围内减贫政策没有很好的解决贫困人口脱贫的内生动力，这一问题同样困扰着我国脱贫攻坚的实践推进[2]。贫困群众缺乏主动脱贫致富的积极性，受新冠肺炎疫情、泥石流等“黑天鹅”不可控风险因素影响，“等、靠、要”等愚昧慵懒消极落后思想还在一定程度存在。

二、建立解决相对贫困问题长效机制的对策措施

2020年完成脱贫攻坚目标任务后我国将进入反贫困的新阶段。减贫战略将由绝对贫困治理向相对贫困治理转变。要在充分发挥制度优势的同时，推进贫困治理体制机制的调适与创新。

（一）把防返贫摆在巩固脱贫成果的重要位置

实践中，个别地方脱贫质量不高难以持续，甚至有些地方出现的返贫实质上是“虚假扶贫”“数字脱贫”造成的，本来就没有真正脱贫。对已退出的贫困县、贫困村、贫困人口设置3至5年的过渡期，严格落实“四不摘”政策，进一步巩固脱贫攻坚成果，扶上马送一程。对因产业歉收、新冠肺炎疫情、泥石流洪涝灾害、因病、因学等因素影响返贫的，建立返贫风险预警监测和帮扶机制，提前采取相应措施防止返贫致贫。

（二）探索相对贫困问题及解决方案

首先，要编制好“十四五”时期扶贫工作发展规划。规划要明确未来减少相对贫困的战略思路和政策措施，重点突出脱贫攻坚成果巩固和相对贫困人口贫困治理。统筹建立健全相对贫困治理与乡村振兴有效衔接的规划机制。其次，要制定识别认定相对贫困人口标准。把农村贫困人口、城市贫困人口、城乡融合中流动等贫困群体都应纳入，充分体现城乡公平。第三，根据城市贫困和农村贫困特点分类施策。“城市与农村在生产生活方式、生活成本等方面存在的差异性，要求在城乡一体的相对贫困治理的具体政策方面应区别对待分类施策[3]”。摆脱绝对贫困后，农村依然是相对贫困治理的集中分布区，依然是实施乡村振兴战略的前提和基础。

（三）完善党政大数据综合平台，加强贫困治理动态管理

以省级党政机构为主导来建设覆盖全体居民的、科学规范有效的返贫监测预警与动态帮扶系统，规范信息的安全管理与督查程序，防止泄露与非法使用，确保信息安全。这一综合性数据平台，包括贫困指标的设定、监测网络建设、数据采集分析和预报、基层党组织、基层社区建设和民间组织等内容。可以准确掌握新时代贫困人口底数，准确了解贫困状况和脱贫需求。还可以加强和改进对非贫困县、城市地区贫困现状的监测工作。同时，可以让新选派的第一书记及帮扶队员利用大数据系统，精确开展帮扶工作，保证脱贫村保持发展思路的连续性，实现特色脱贫产业的可持续发展和农民增收的连贯性，有效巩固脱贫成果。

（四）以特色支柱产业和移民搬迁为重点巩固脱贫成效

《“十四五”规划和二〇三五年远景目标建议》指出：“要做好易地扶贫搬迁后续帮扶工作，加强扶贫项目资金资产管理和监督，推动特色产业可持续发展[4]。”目前，由于深度贫困地区土地贫瘠、气候严寒、交通不便、灾害频发、通讯落后等因素的制约，这些地方的经济开发周期长、产业培育难度依然较大；又因文化水平较低、地方性疾病、多胎生育或特殊的宗教生活习俗影响，有良好劳动能力及发展潜力的人口数量少，返贫风险大。“十四五”期间仍然要着眼深度贫困地区基础设施建设；以市场需求为导向积极拓展本地特色农产品和旅游产品，加大外出务工就业，融入社会工作，提高就业质量；医疗扶贫要在大病报销的基础上以疾病防控为主。制定继续支持脱贫的新业态、新模式、新动能的政策措施，积极做好贫困搬迁户的后续特色产业帮扶，实现三产联动，提高扶贫的效果。

（五）发挥中国制度优势，继续构建完善政府、社会、市场协同的大扶贫格局

在中国特色脱贫攻坚制度体系中，党委政府作为领导者和组织者，是主心骨和顶梁柱，掌控和统筹规划脱贫攻坚的重要资源。党委政府要发挥顶层设计和调控监管职能，注重调动各个层级、各个方面的力量，打造高质量的公共服务体系；社会组织作为政府的补充力量，要围绕社会秩序稳定和社会正常运转发挥作用；市场要充分发挥在资源配置中的决定性作用，激活农村市场主体和生产要素的内生动力，全面实现从政府主导到农民主体的转变。“十四五”期间，要在脱贫县中集中支持一批乡村振兴重点帮扶县，从顶层设计、制度衔接、项目安排等方面予以支持，巩固脱贫成果、增强内生发展能力，顺利过渡到全面小康。当前，对脱贫攻坚中的一些有效做法要继续坚持，《中国共产党农村工作条例》中已明确了五级书记抓乡村振兴的领导机制，继续实行中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制。同时，在保障巩固脱贫攻坚成果的基础上，国家减贫资金投入要转移到以减少相对贫困为重点的乡村振兴上来，建立农村低收入人口和欠发达地区帮扶机制，接续推进脱贫地区发展。第三，坚持和完善东西部协作和对口支援、社会力量参与帮扶等机制。这些机制是中国在扶贫实践中创造出来的，有鲜明的中国特色，在脱贫攻坚中发挥了巨大作用。习近平总书记指出，东西部扶贫协作和对口支援，是实现先富帮后富、最终实现共同富裕目标的大举措，必须长期坚持下去。

（六）构建激发贫困人口内生动力机制

摆脱贫困仅靠外部帮扶不行，要注重发挥贫困人口的主体自扶作用，构建能够提升贫困者、贫困家庭、贫困社区素质能力与积极性的各项制度建设。政府要高度重视教育脱贫，抓住教育这个脱贫致富的治本之策，要重点关注因贫、因病和因婚辍学的女童；高等教育在深度贫困地区招生的名额要增加，贫困青少年要掌握一技之长。同时，政府要树立脱贫致富的标杆榜样营造全社会积极参与贫困治理的舆论环境，实现扶贫扶志（智）相结合、输血造血相结合、物质资本积累与人力资本提升相结合、公共基础设施与个人经济机会相结合，激发贫困人口主体参与的积极性和创造性。

（七）构建更为公平的社会保障体系，兜底保障特定困难家庭

在谋划和制定“十四五”规划中要延续脱贫攻坚中兜底保障和公益性岗位扶贫的成功经验，解决好农村相对贫困问题。应当整合低保兜底、扶贫与专项救助等相关业务主管部门在政策、资金、组织、人员和信息等方面职能，成立综合性的社会救助部门，形成合力，承担即将开始的相对贫困人口的治理任务。要实施以基本公共服务均等化为基础的防贫政策，持续降低低保及专项救助的城乡差距，在居家康养、临时照顾、辅助医疗和家居训练方面为重病重残家庭提供更为普惠的服务。规范和吸引有劳动能力者参与职工保险，提升两类居民保险的补助力度。建立欠发达地区人才引进奖励基金，鼓励东中部教师和医护人员等到欠发达地区服务。要优化儿童友好型社区建设，为单亲、流动和留守家庭提供适度的儿童照管服务。

（八）创新生态扶贫机制，健全贫困地区抗灾机制

贫困地区频繁发生的自然灾害导致生态环境破坏的问题，仍然是打赢脱贫攻坚战、巩固脱贫成果的阻碍之一。要建立城市对乡村的生态补偿机制，优先安排低收入群体参与贫困地区的生态项目建设，及后续的公益性生态管护工作。要加大对贫困乡村生态产品的免费公益宣传，提升贫困地域生态品牌。要健全贫困地区抗灾机制。中央和省上要在年度财政预算中安排一定比例的抗灾资金，帮助督促贫困地区积极做好自然灾害防御、生产自救、重建家园工作。鼓励社会各界积极支援灾区，引导贫困户积极购买农村灾损补偿保险，减轻灾害损失。

（九）完善贫困地区贫困治理法律体系

要以运用法治思维和法治方法推进相对贫困治理工作。首先，要建立完备的贫困治理法律体系，有效规范贫困治理行为。通过立法科学界定扶贫主体和扶贫对象的权利和责任，明确扶贫政策出台程序，扶贫资金、项目投入程序，扶贫效果奖惩标准，扶贫过程监督等内容，提升国家贫困法治治理能力。其次，要依法从严考评。在贫困治理过程中，扶贫政策的制定要始终以维护贫困户利益、推动贫困地区经济社会进步为目的，不能随领导者意志转移而转移。要一切为贫困户的利益着想，不能“扶假贫、假扶贫”，坚决克服和杜绝“时紧时松、忽冷忽热、空喊口号、花拳绣腿”等形式主义的扶贫脱贫。第三，要培养贫困地区干部群众法治意识。要建立贫困村法律服务站，依法保障贫困村留守儿童、留守老人、留守妇女等特殊群体的基本权益。做好贫困村稳定维护、矛盾化解、治安秩序整治等工作，着力提升贫困干部群众的知法、懂法、用法能力。

（十）强化消费扶贫，以城镇消费需求升级推动完善解决相对贫困问题长效机制

“十四五”期间要高度重视消费对贫困群众生产增收的作用，以销带产、以销促产。要适应农产品消费需求变化趋势，做好扶贫产品地理标志和质量安全品牌的认定管理，以良好的品牌形象赢得消费者的认可。要积极推动东西部和中央定点扶贫协作，引导各类市场主体参与“消费扶贫月”活动，共同构建消费扶贫大市场。要对接城市多样化细分消费需求，结合乡村特色资源，开发农耕文化体验、生态休闲、观光采摘、健康养老等新兴产业，提升城乡消费扶贫机制运行水平。