论对党的领导的三元调整

段占朝

[摘    要] 党的领导的调整包含党的领导关系的调整和党的领导事务的调整。对党的领导关系的调整，分别通过宪法和政治安排予以实现。宪法调整旨在从宏观层面对党的领导关系予以调整，解决的是党的领导的外在合法性。对党的领导事务的调整，依据党内法规予以实现，解决的是党的领导的内在合法性。政治调整主要是在遵循政治伦理的基础上通过政治方式调整在领导过程中形成的实际上的领导关系，解决的是国家的总体安全和稳定。党的领导的合法性是外在合法性与内在合法性的有机统一。外在合法性是指党的领导要有宪法依据，即宪法地位;内在合法性是指党具有与其领导地位相匹配的执政能力和先进性，即德位相配。三种调整类型都有三个必要条件，即调整特定的社会关系，对权利义务作出调整，运用特殊的强制力保证实施。党内法规调整依靠党内纪律和责任制度保障调整的有效性，宪法调整依靠国家强制力保障调整的有效性，政治调整依靠政治原则保障调整的有效性。

[关键词] 党的领导;党的领导的调整;党的领导关系;党的领导事务;宪法调整;党内法规调整;政治调整

[中图分类号] D251  [文献标识码] A  [文章编号] 1002-8129（2021）12-0018-10

“坚持党的领导是马克思主义政党的一贯原则”[1]，在现代法治社会，政党的领导首先要有合法性。学术界探讨中国共产党领导的合法性的相关问题主要集中在以下几个方面：一是从领导合法性来源展开探讨，如有学者认为人民的拥护和支持是中国共产党领导合法性的根本来源[2];二是从领导合法性的内涵展开探讨，如政治合法性方面应不断满足人们对政治权利的需求[3]，中国共产党自身的品格上应站稳人民立场并坚持科学的指导思想[4];三是从领导合法性的实现路径展开探讨，如领导经济建设并创新科学的领导方式[5]，“实现科学发展，切实改善民生，大力培育社会主义核心价值观，不断扩展其政治合法性”[3]，加强领导干部作风建设提升领导合法性[2]。

首先，中国共产党领导的合法性的首要问题是法律上的合法性，或者更确切地说，是宪法上的合法性，旨在解决党的领导的外在合法性。也就是说，中国共产党的领导是否合法，首先要有宪法上的依据。因此，在宪法内容上从哪些方面突出党的领导，从而为党的领导的合法性提供具有宪法地位的根本法依据，这具有重大的政治意义和现实意义。其次，宪法是以根本法的形式对党的领导的合法性予以正式确认和庄严宣告，而党的领导的合法性的保持和与时俱进，则是要依托法治，在法治轨道上推进党内法规建设，全面从严治党、依规治党，不断推进党的自我革命，推进党的执政能力和先进性建设，这是保持和提升党的领导内在合法性的密码和法宝。再次，对于不宜由宪法和党内法规调整的领域，应通过政治调整予以实现。本文基于学习、领会习近平法治思想的法治观和法治方法论，主要探讨对党的领导的三元调整，即宪法调整、党内法规调整和政治调整，以供业内参考。

一、明确党的领导合法性的五大基本问题

中国共产党领导的合法性法理依据主要涉及到以下五个方面的基本问题：

一是党的领导的合法性来源。党的领导或执政的合法性来源，回答的是“谁有权选择和确认”的选择主体和“有无宪法确认”的法律依据问题。从选择主体上看，党的领导的合法性来源于民意，从外在依据上看，党的领导的合法性来自宪法及宪法性法律[6]。党的领导合法性来源，首要的是来自法定主体的选择，即人民的选择，也就是民意。民心向背决定政权的正当性、执政的合法性、领导的合法性，民意是党的领导合法性最大的、首要的、根本的决定因素，或者说民意是决定党的领导合法性的本质要求。习近平总书记所说的“江山就是人民，人民就是江山”，深刻地回答了党的领导的合法性来源问题。宪法是规制党的领导合法性的法律依据和形式要求，人民选择党的领导地位，必须经由宪法予以确认。简言之，人民通过宪法选择党的领导地位，从而赋予并确认党的领导的合法性。党的领导合法性来源，存在着实质上的“人民选择”和形式上的“宪法确认”两个条件和要求，二者密切结合、互为依托，党的领导合法性方为“有源之水”“有本之木”。

从广义的角度来看，党的领导的合法性，具体表现为对党的领导地位、领导范围和领导原则三个基本制度的确立。

二是党的领导地位及其内含的领导和被领导关系。党的领导地位是指中国共产党在国家政权中的领导地位，党的领导地位是相对于其他社会主体而言的，因此又暗含了党与其他社会主体之间的关系，即领导与被领导关系。党的领导的合法性首先需要确立党的领导地位，确立党在国家政权体系当中居于核心地位、统领地位、统帅地位，从而在国家治理当中起领导作用、主导作用、核心作用。领导地位表现在理念引领、核心主体和利益整合三个方面[7]。因此，中国共产党在现实的国家政权中是否具有领导地位，主要看党是否为实际上的政治核心主体，能否有效地起到理念引领作用，能否有效地进行利益整合。

三是党的领导范围。党的领导范围是指党的领导所及的时空范围、对象范围、事项范围等。党的领导范围规范的是党的领导有无边界、边界在哪里的问题。只有明确并确认党的领导范围，中国共产党对其领导范围内的事务进行领导才具有合法性。在我国，中国共产党的领导具有全面性、无边界性，习近平总书记关于“东西南北中，党政军民学，党是领导一切的”思想，其深刻意蕴就在于明确了党的领导的范围问题。在我國，没有中国共产党不能领导的事务，也不存在可以脱离中国共产党领导的其他任何事务。“健全党的全面领导制度是坚持和完善新时代党的领导制度体系的重要举措，是贯彻马克思主义党的学说和国家学说的必然要求，是对近百年来中国共产党领导制度创设的经验总结，是全新历史方位上坚持和加强党的领导的创新成果”[8]。

四是党的领导原则或执政原则。党的领导原则又叫党的执政原则，是指党在领导问题上所应遵循的根本性要求。合法性尤其是合宪性是现代政党活动所应遵循的最根本原则，党的领导的合法性的一个重要内涵和基本要求就是，党必须在宪法和法律范围内活动，这是党的领导的一项根本原则。“党必须在宪法和法律范围内活动，以保证党的领导行为的合宪性和合法性”[9]。一个政党不受法律约束，或凌驾于宪法和法律之上，那么这个政党就失去了合法性。

五是党的领导方式或执政方式。党的领导方式或执政方式，是指实现党的领导或执政的体制、机制、制度、形式、手段、程序、尺度等要求的总称。党的领导方式是否科学合理高效，直接关系到党的领导合法性。党的领导方式科学合理高效，就能提高科学执政、民主执政、依法执政的水平，就能得到人民的拥护和认可，从而巩固党的领导合法性。相反，党的领导方式不科学，就会影响到经济社会发展，影响到人民的福祉，进而影响到人民对党的领导合法性的拥护和认可，甚至给党的领导的合法性带来危机。中国共产党自成为执政党以来，就始终不渝、永不停步地改革、完善、优化党的领导方式和执政方式，使之保持与经济社会发展相适应。尤其在新时代，在全面从严治党维度下实现党的“执政方式的变革”[10]和党的领导方式的飞跃，中国共产党开启了在法治轨道上推动党的领导方式根本变革的伟大征程。中国共产党不断探索科学的领导方式和执政方式，旨在与时俱进地推进党的执政能力建设和先进性建设，“提升党领导国家治理现代化的能力”[11]，从而保持和发展党的领导的内在合法性，永葆党的长期执政活力。

二、完善党的领导基本制度的宪法内容

习近平总书记2020年6月在宁夏考察时强调“三个不动摇”，其中首要的、最根本的、起保障作用的是“坚持和加强党的领导不动摇”[12]。“坚持和加强党的领导不动摇”，必须将“党的领导”入宪，从而增强“党的领导”这项根本制度的稳定性、长期性、权威性，这是由宪法是国家根本大法的法律地位所决定的。

现行宪法在《序言》最后一段庄严宣布：“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。”中国共产党领导是中国各族人民奋斗的成果和经验，也是我国的一项根本制度，这一重大成果和成功经验需要由宪法确认从而增强其神圣和权威，这项根本制度需要宪法予以规定从而增强其根本法的地位和效力。笔者认为，中国共产党领导的根本制度需要通过宪法的五大基本制度予以保障，即党的领导合法性来源制度、领导地位及领导关系制度、领导范围制度、领导原则制度、领导方式制度，以增强党的领导合法性的宪法依据和最高法律效力。“党的领导”直接入宪是对党的领导的合法性和权威性[13]的宪法确认和规定。

（一）旗帜鲜明地将“中国共产党领导是历史和人民的选择”入宪

现行宪法关于党的领导的合法性来源的内容，是在《序言》中予以确认和规定的。《宪法》前七个自然段叙述了中国革命和建设的历史，暗含了“中國共产党的领导是历史和人民的选择”，并用宪法的形式确认党的领导的合法性来源。

其中第五段确认了中国共产党领导中国各族人民进行革命的历史。第六段确认了中国社会主义建设的成就，但没有明确是“在中国共产党领导下”，这和第七段总结确认的“中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就，是中国共产党领导中国各族人民”取得的事实缺乏前后呼应。因此，有必要在宪法中强调和确认这个事实：中国社会主义建设的成就，是中国各族人民在中国共产党领导下取得的。

第七段总结中国共产党领导中国各族人民进行革命和建设的历史，给出的逻辑性结论是：中国共产党的领导是历史和人民的选择。但这个事实和结论却没有明确提出而是隐含在文字背后，这与现代法治精神不符。“党的领导的合法性来源”是一个十分神圣、庄严、庄重的宪法问题，事关中国共产党领导和执政的合法性，因此必须明确化、制度化、法治化，必须明确作为宪法的内容和条款，由宪法予以调整，并使其成为一项基本宪法制度。明确确认“中国共产党的领导是历史和人民的选择”条款，可以使之与第四句关于中国共产党的“继续”领导相互呼应，从历史与现实及未来的视角确认和规定中国共产党领导的合法性、稳定性、长期性。

为此，笔者建议：在适当的时候修改《宪法》序言第六自然段第一句，增加“中国各族人民在中国共产党领导下”的内容，将该自然段第一句修改为：“中华人民共和国成立以后，中国各族人民在中国共产党领导下，我国社会逐步实现了由新民主主义到社会主义的过渡。”同时，在第七自然段第三句、第四句中间，增加：“中国共产党的领导是历史和人民的选择”的内容。旨在完善现行宪法中关于党的领导的合法性来源的内容。

（二）明确增加“中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心”的宪法内容

现行宪法对党的领导地位及其内含的领导与被领导关系的确认和规定主要表现在两个方面：一是2018年宪法修正案把“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入宪法总纲第一条第二款，以隐含方式而不是明确方式，确认并规定了党的领导地位，即“作为中国特色社会主义事业领导核心的地位”[14]。二是序言第十段确认并规定了党和其他社会主体之间的领导与被领导关系，主要是通过确认爱国统一战线和中国共产党领导的多党合作和政治协商制度予以体现的。但这不够明确，建议对其予以明确化，形成“党的领导地位基本制度”，即在序言第十段第一句前面增加一句：“中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。”而第二句明确了中国特色社会主义事业的依靠力量，即“社会主义的建设事业必须依靠工人、农民和知识分子，团结一切可以团结的力量”。领导核心和依靠力量相得益彰、互为依托，确保中国特色社会主义事业无往而不胜。

（三）突出“东西南北中，党政军民学，中国共产党是领导一切的”宪法内容

“马克思主义经典作家对无产阶级政党的领导权问题历来十分重视，有过大量论述，领导权问题是马克思主义政党学说的一个重要组成部分”[15]。在中国，“党领导一切”这个重大政治命题是在中国革命的实践中逐步形成和发展起来的。第一次国共合作之所以失败，就在于中国共产党实际上放弃了对国民革命的领导权特别是对军队和政权的掌握[16]。“党领导一切”的政治思想和宝贵经验是中国共产党从无数次革命的流血牺牲和建设事业成败得失的经验教训中总结出来的，必须长期坚持、永不动摇。中国革命、建设和改革发展的成功经验启示我们，“党的全面领导是中国各项事业成功的保证”[17]。

由于现行宪法没有以明确的条款确认和规定“党的领导范围”，以至于有学者认为，党的领导范围缺乏合法性依据。对这个问题的回应，在宪法中应予明确确认和规定。固然，以党的领导地位和领导原则的规定可以推导出“党的领导范围”，但以这种间接形式来引申说明“党的领导范围”，缺乏理论上的说服力，同时，也使“党的领导范围基本制度”缺乏庄严性和规范性。为此笔者建议，在总纲第一条增加一款作为第三款：“东西南北中，党政军民学，中国共产党是领导一切的。中国共产党领导和人民主权是一致的。”以明确党的领导范围，构建“党的领导范围基本制度”。

在党的领导范围规定上，应坚持两个基本原则：一是应当采取原则性的概括方式。不宜采用具体性的列举方式，不宜在宪法和法律中列举党的具体领导范围，更不宜采取“法无规定不可为”的原则。当然也不能在党内法规中对党的领导范围予以有限的列举，从而在范围层面弱化党的领导。但党内法规可以对党的领导范围即党的全面领导的内涵予以规定，有学者将其归纳为“党领导一切、维护党中央的权威和集中统一领导、维护习近平总书记在党中央和全党的核心地位以及总揽全局、协调各方四个方面”[16]。二是防范“党政军分开”的陷阱。“党政军分开”是个伪命题，党是领导一切的，党的领导具有全面性、绝对性和无边界性，党与军队和政府之间的关系是有机统一的，不存在对立性。这是从执政党整体而言的，但要求地方党组织在具体的领导过程中，务必处理好党组织与有关方面的关系。

（四）“党在宪法和法律范围内活动”的根本原则

关于党的领导原则或执政原则，现行宪法已作了规定，即“党必须在宪法和法律范围内活动”。但宪法学界和党内法规学界依然有学者认为，党的领导原则或执政原则应进一步具体化，并应当入宪。笔者认为，关于党的领导原则或执政原则应从两个层面作出规定，一是对于中国共产党整体来说，应当仅限于在根本原则的宏观层面作出规定，而且应当入宪;二是对于具体的党组织来说，在具体的领导事务上，可以从中观和微观层面对基本原则和具体原则作出规定，但基本原则和具体原则的规定不能入宪，而是在党内法规中予以规定，不能以基本原则和具体原则限制党的领导范围，影响党的领导地位。

1. 党在宪法和法律范围内活动是党的领导的根本原则。宪法关于党的领导原则或执政原则的规定非常全面和到位，那就是“原则性地”[18]规定了“党必须在宪法和法律范围内活动”。“党必须在宪法和法律范围内活动”，这是党的领导的根本原则。宪法对党的领导原则的规范应仅限于根本原则层面，宪法中有两处规范了党的领导的根本原则。一是序言最后一段确认：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”二是总纲第五条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”根据这两条规定，可以归纳出党的领导的根本原则具有五个内涵，一是“必须以宪法为根本的活动准则”，这是宪法至上论;二是“维护宪法尊严、保证宪法实施”，这是领导目的论;三是“必须遵守宪法和法律”，这是法治方式论;四是“违反宪法和法律的行为，必须予以追究”，这是领导责任论;五是“不得有超越宪法和法律的特权”，这是地位平等论。

2. 准确把握“一切违反宪法和法律的行为必须予以追究”的法理定义。中国共产党整体和地方党组织及其内部机构都不是行政法上的行政主体，因此不能成为行政诉讼的一方当事人或者被告，更不能成为民事诉讼的被告。但这并不意味着党组织违反宪法和法律的行为不受追究，违反宪法和法律的行为，首先要受到党内纪律处分或纪律处理或被问责。其次，党员构成犯罪的，被移送司法机关追究其刑事责任。那种“将从事社会管理职能的党内机构扩张为行政诉讼被告”的观点，不仅不利于加强和改善党的领导，而且还会危害党的领导，将会导致党的组织遭受破坏。

3. 党的领导原则具体化不属于宪法的内容。党的领导的基本原则和具体原则，如政治领导、思想领导、组织领导，以及总揽全局、协调各方职能，民主集中统一原则，等等，不宜在宪法和法律中予以界定，而应当在党内法规中予以规定。宪法关于党的领导合法性的内容是从宏观层面确认和规定中国共产党领导的宪法地位，一旦党的领导的合法性得到宪法确认，党就要从内部治理上保持和提升党的领导的合法性。这属于党的内部事务即党的领导事务和党的建设事务，应当由中国共产党通过“五加二”的党建布局予以推进和实现。

（五）在宪法中规定党的领导的根本方式

党的领导方式可分为根本方式、基本方式和具体方式。在宪法中，可以规定党的领导的根本方式，但不宜规定党的领导的基本方式和具体方式。宪法中所规定的党的领导的根本方式是：科学执政（领导）、民主执政（领导）、依法执政（领导）。宪法对党的领导的根本方式的规定应具有抽象性、原则性、统领性，不宜具体化，否则反而会限制甚至损害到党的领导。

三、保持和增强党的领导的内在合法性

中国共产党领导的合法性不仅外在地体现为有宪法依据，而且还内在地体现为中国共产党能够胜任对全国各族人民的领导，中国共产党领导的合法性是外在合法性和内在合法性（或正当性）的有机统一。中国共产党能够“胜任领导”的内在合法性或正当性要求，需要通过党的不断自我革命，保持和提升党的执政能力和先进性品格。“党的领导必须以国家法律和党内法规制度的形式加以规定，以保证党的领导的合法性”[19]。中国共产党领导的外在合法性由宪法予以调整，中国共产党领导的内在合法性或正当性由党内法规予以调整。宪法调整的是党的领导关系，党内法规调整的是党内关系。

中国共产党领导的合法性是外在合法性和内在正当性的有机统一，只有外在合法性和内在正当性同时具备，方可保持中国共产党领导的合法性。外在合法性是内在正当性的法理依据和法律保障，内在正当性是外在合法性的历史条件和现实要求。中国共产党领导的合法性，是中国各族人民在宽阔而漫长的历史考察中做出的慎重、庄严、正确的选择，并经由宪法予以确认。中国共产党领导的合法性一经确立，中国共产党就需要持续保持和与时俱进地发展党的领导的内在合法性，跳出政权更迭的历史周期律，从而保持党的长期执政。中国共产党不断探索“跳出历史周期律”的钥匙和密码，从毛泽东主席提出“人民民主”[20]的论断，到习近平总书记提出全面依法治国和全面从严治党统筹推进的决策一脉相承，治国理政和依规治党相得益彰，以伟大的自我革命引领和推动伟大的社会革命，在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化來打破历史周期律[21]，其内涵随着时代发展和党的建设实际而不断丰富。中国共产党对“历史周期律”的探索，始终围绕“以人民为中心”的实践逻辑而展开[22]。

（一）在党内法规中明确党的领导的具体方式

对于党的领导的合法性、领导地位及领导关系、领导范围、领导原则、领导方式问题，包括党章在内的党内法规应予规定而且必须加以规定，但党内法规对五大基本问题的规定是对宪法抽象原则的具体化。一方面，对党的领导的五大基本制度予以重申，以增强党的领导和执政的政治责任感、牢记初心、勇担使命，确保党的领导不偏离党的性质宗旨，确保党的基本路线方针政策全面贯彻落实;另一方面，以党的长期执政为价值追求，不断推进党的自我革命、保持党的先进性和纯洁性。从党的性质宗旨、价值取向、政治品格等方面规范党的领导活动和事务，提高党的自身建设能力，不断提升党的治国理政和依规治党能力和本领，永葆党的长期执政活力。但在党的领导的合法性、领导地位及领导关系、领导范围、领导原则、领导方式等问题上，不能以党内法规的规定取代宪法规定，从而淡化甚至忽视宪法规定的必要性。

党内法规主要是探索党的执政规律和自身建设规律并将其成熟经验予以制度化、规范化、法治化。“以制定党内法规的形式将党的领导的各类事项予以制度化，这是落实1982年宪法中关于加强党的领导的重大措施”[23]。在对“党的领导”的调整上，宪法和党内法规的分工应当是明确的、有界限的。宪法从宏观、抽象层面概括地确认“党的领导的合法性”，规定“党的领导”的根本制度和基本制度;党内法规通过具体的制度安排和科学的工作机制，遵循宪法关于“党的领导”的原则，实现党的全面领导。党内法规规范和调整的范围分为两大板块，一是党的领导事务，二是党的建设事务。规范和调整党的领导事务的党内法规即党的领导法规，从对象范围来看，党的领导法规规范和调整的是党组织和党员个人;从关系范围来看，党的领导法规规范和调整的是党在领导过程中形成的党组织之间、党员个人之间或二者相互之间的各种党内关系;从事务范围来看，党的领导法规规范和调整的是党的领导各项事务;从行为范围来看，党的领导法规规范和调整的是党的领导的实现方式，或称领导方式、执政方式，有学者将其称为“领导行为”[24]。宪法对“党的领导”的调整方式，一是确认和规定党的领导合法性，从宏观层面原则性地规范和确认上述五大基本制度，解决的是“党的领导”的宪法地位和宪法依据的问题;二是采取“确认”加“规定”的方式赋予中国共产党以领导权和执政权。与宪法不同的是，党内法规对“党的领导”的调整方式，是通过制度化、规范化、程序化、法治化的党内法规制度，在法治轨道上实现“党的领导”，从“党的领导”的实现方式和具体方式上解决“党的领导法治化[25]”问题，着眼于中观和微观的制度和工作机制层面。也就是说，党内法规规定“党的领导”，主要着力于规范“党的领导方式”，这从《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）》（下称《规划》）的内容中可得到印证。《规划》在完善党的领导法规的要求中，明确指出：“堅持党对一切工作的领导，完善党的领导体制机制，改进领导方式，提高执政本领，不断增强党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，把党总揽全局、协调各方落到实处”[26]。这些要求都是改进党的领导方式的体现。因此，实现党的领导的一系列问题，如党的具体领导方式和领导责任，都应当由党内法规予以规范。党内法规对党的领导的调整方式是通过完善党内法规制度体系、党内法规制度实施体系、党内法规制度建设保障体系，在法治轨道上推进党的领导制度化、规范化、法治化，尤其是通过强化纪律制度、责任制度和监督制度，依规依纪执纪问责，保持和提升党的执政能力以及先进性、纯洁性，保证党的领导的正确性来实现的。

（二）坚持党的领导的内在合法性的实践逻辑

1. 全面从严治党是保持党的领导内在合法性的基本方略。中国共产党的执政能力建设和党的先进性、纯洁性建设，是党内法规保持党的领导内在合法性的实践逻辑。中国共产党过去和现在先进，不等于未来永远先进;中国共产党整体上先进，不代表每一个党员都先进。中国共产党为与时俱进地保持整体上的先进性，为保持和不断提升每个党员的先进性，必须管党治党、全面从严治党，而且要把治党“从严”的主基调长期贯彻下去。全面从严治党只有进行时，没有完成时，全面从严治党永远在路上。

2. 党内法规体系是全面从严治党的主要依托。勇于进行自我革命，是马克思主义政党区别于世界其他政党的显著特征，是中国共产党始终保持先进性和纯洁性的重要法宝，是中国共产党成功带领全国各族人民取得革命、建设和改革胜利的品格保证。在自我革命精神指引下，中国共产党从建党之初就十分重视党的建设，不断探索管党治党、从严治党的道路，在实践创新上取得了丰富的经验，并把实践创新的经验成果不断提升转化为党的理论成果。同时，党始终坚持这么一条经验：理论创新每前进一步，思想武装就要跟进一步;将每一个实践创新和理论创新成果都用制度及时固定下来。在新时代，总结党的建设百年经验，就是要精准把握新的历史方位、新的历史机遇，统揽国内国际“两个大局”，统筹“五位一体”总体布局、“四个全面”战略全局，应对“四种考验”，克服“四大风险”，坚定践行“全面从严治党”方略，在习近平法治思想指导下，在完善国家法律体系的同时，构建完善的党内法规体系，管党治党、依规治党，在法治轨道上推进党和国家治理体系和治理能力现代化，把党建设得更加坚强有力。

3. 坚持“五加二”党建布局的实践路径。党的性质宗旨、信仰信念、初心使命是党的领导的内在合法性的集中体现，是党的领导合法性的内在规定性。“历史和人民为什么会选择中国共产党？答案就是八个字：特质、形象、实力、贡献。中国共产党的特质是什么？就是中国共产党章程所规定的党的性质、理想、宗旨和指导思想”[27]。在新时代，中国共产党以“五加二”的党建总体布局，持续推进党的执政能力建设和党的先进性、纯洁性建设，以刮骨疗毒的政治勇气，持续推进党的伟大自我革命，全面推进中国特色社会主义现代化建设的伟大社会实践，保持党的思想信仰坚如磐石、性质宗旨坚定不变、理想信念坚定不移、初心使命坚定不渝。只有这样，才能增强党的领导的合法性，始终得到人民的衷心拥护和支持，确保党的长期执政。

4. 坚守人民立场是保持党的领导内在合法性的根本保证。“中国共产党信仰人民、依靠人民、为了人民，人民的选择给与了党深厚的执政合法性基础”[4]。中国共产党是马克思主义政党，始终以马克思主义的人民立场观点和方法思考问题、解决问题，这是中国共产党不同于世界上其他政党的一个显著特征。始终坚持“两个先锋队”性质[28]，始终保持“三个代表”的先进品格，是中国共产党领导合法性的一个重要体现。人民立场，人民观点，群众路线，人民利益，人民福祉，等等，中国共产党与生俱来并始终保持“人民性”的特质，这是中国共产党领导的内在合法性的体现、要求和保证。中国共产党从人民立场出发，一切为了人民，一切依靠人民，以人民利益作为衡量一切工作成败得失的根本标准，并竭力在经济社会的方方面面，不断提升人民群众的获得感、幸福感、安全感。

5. 促进经济社会高质量发展是保持党的领导内在合法性的根本要求。马克思主义认为，经济是最终的决定因素。党的领导的合法性，从最根本上来说，取决于党能否不断促进经济社会发展，大力消除发展不平衡不充分的因素，从而不断满足人民日益增长的美好生活需要。在新时代，中国共产党必须抓住社会主要矛盾，把握新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，不断促进经济社会高质量发展，以骄人的经济社会发展成果取信于民、取信于社会、取信于国家，从而夯实深厚的经济基础，始终保持党的领导的内在合法性。

四、通过政治方式和政治调整完善党的领导

宪法调整是法律调整在宪法部门法中的特定调整，应当遵循法律调整的基本要求。法律调整需要同时具备三个要件，即明确社会关系的主体范围;设定具体的权力（权利）与义务;以国家强制力为后盾保障调整的有效性。法律调整有两个基本前提，一是明确社会关系的主体范围，这被称作法律的适用对象或法律的效力范围所指向的对人的效力;二是为某种社会关系主体设定具体的权力（权利）与义务，其实质和内容表现为可以为或不可以为的行为模式，这被称作法律调整的对象，即特定的、具体的社会关系。法律调整的方式是以国家强制力为后盾，这是法律调整的功能得以有效发挥作用和实现调整目的的必要保障。对党的领导的调整，宪法具有抽象性、原则性、宏观性、概括性。作为国家根本大法，宪法不宜具体地调整党的领导活动或事务，不宜具体调整现实发生的中国共产党与各民主党派、无党派人士等之间的领导与被领导关系。

对于党的领导活动或事务，由于其旨在保持党的先进性和纯洁性、提升党的执政能力和领导水平，解决的是党的领导的内在合法性问题，因此宜通过党内法规调整党内关系而达致目的。所谓党内法规调整，是按照党的领导的要求和党的自我建设的需要，为保持党的先进性、纯洁性，提升党的长期执政能力和领导水平，确认、保护和发展对执政兴国有利的党内关系和党内秩序，运用党内纪律和责任手段，对党内关系实行的有结果的规范性调整。党内法规调整必须遵循三个基本要件，即明确党内关系的主体范围、设定具体的权力（权利）与义务、以党内纪律和责任制度为后盾保障。因此，那种虽然在党内法规中有条文规定的党外关系，但对其权力（权利）与义务并不产生直接和实质的影响、且不通过党内纪律和责任制度予以惩处的党外关系，不属于党内法规调整的范围，这种规定或规范旨在实现党内法规与国家法律的“衔接与协调”。

党的领导本质上是一个重大政治命题。因此，除了抽象性、原则性、宏观性、概括性的宪法调整领导关系和自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的党内法规调整党内关系之外，不宜由宪法法律和党内法规调整的党的领导关系，还需要通过政治惯例等政治方式对党的领导的方方面面的具体关系予以系统性的政治安排。中国共产党与各民主党派、无党派人士等之间的领导与被领导关系，这属于现实上的领导关系，领导关系本质上是一种政治关系，对政治关系的调整，理应遵循政治伦理，通过政治安排，借助政治方式予以实现。如果说，宪法调整是从宏观层面调整领导关系，那么，政治调整则是从中观和微观层面调整现实中的领导关系。

政治调整的集中体现是《中国人民政治协商会议章程》。通过《中国人民政治协商会议章程》的形式，对中国共产党与各民主党派、无党派人士等社会主体之间的领导与被领导关系作出政治安排。《中国人民政治协商会议章程》是政治调整党的领导关系的主要方式。三种不同的调整类型，其调整方式不同。宪法调整以国家强制力为后盾，党内法规调整以党内纪律和责任制度为后盾，而政治调整以政治后果为后盾。政治调整可以规范化、制度化、法治化，从而政治调整方式可以入法、入规，但因政治调整以政治后果为后盾保障实施，因此，入法的政治调整方法实质上仍是政治调整，入规的政治调整方法实质上也仍是政治调整。例如，《统一战线工作条例》涉及到统一战线的所有主体，但因《统一战线工作条例》在“保障和监督”一章只规定了“对相关党组织、党的领导干部进行问责”，并没有规定可以对党外其他主体依规进行惩处，因此，《统一战线工作条例》对党的领导中涉及領导关系的调整本质上属于政治调整。

五、余论：确保党的领导的合法性和党的长期执政

中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。中国共产党领导的根本制度应当长期坚持、永不动摇。宪法中关于党的领导的根本制度和基本制度一旦确定，就必须长期固定下来，非经特别程序不得修改。为此，需要确立修改党的领导的宪法内容的特别程序和宪法惯例，如修订党的领导的条款必须由中国共产党中央委员会提出，且议案提出前，应当经中共中央政治局常委会讨论批准。要确立修改党的领导的宪法内容的特别程序，提高修订的门槛，保持党的领导的条款效力的稳定性，保持党的领导的合法性，保持党的长期执政地位。当然，保持党的领导的合法性，最根本的是要不断推进党的伟大自我革命，做到党和国家的事业推进到哪个时代，党的自我革命和自身建设就跟进到哪个时代，把管党治党、全面从严治党、依规治党进行到底，永葆党的生机活力，永葆党的先进性和纯洁性。

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[责任编辑：邹立鸣]