政府审计在构建美丽乡村中的路径探析

■胡梨花 雷宇涵 张其镇

根据国家统计局的数据，截至“十三五”末，我国城市化率已超过60%，城市人口已多于农村人口。但城市要发展，乡村也不能落下，城乡居民都对美好生活充满向往，同步均衡发展才能有助于进一步提升农村人民的幸福感和获得感，乡村美丽了，才能离“共同富裕”的伟大目标更近一步。构建环境优美、治理完善、文化丰富、绿色农业、人民健康富裕的美丽乡村，是全面建设社会主义现代化国家进程中的重要一环。

政府审计推进乡村振兴，能够有效提升乡村治理水平，是健全基层社区管理工作不可或缺的重要环节，也是强化政府以及社会舆论对农村工作实施监督和制约的根本保证。

一、政府审计在构建美丽乡村中的角色

政府审计在构建美丽乡村中的角色，一是要找准政府审计在乡村审计工作中的定位，即政府审计在这之中处于什么样的地位，应该起什么样的作用；二是要明确政府审计自身的特点和优势所在，这是构建美丽乡村所需要的力量源泉；三是要确定政府审计的工作重点，明确应该重点关注哪些审计对象和活动。

1.政府审计在乡村审计工作中的定位。

在乡村审计工作中，政府审计发挥着主导作用。

乡村审计活动，主要针对的是乡村经济活动产生的各类财务数据和其他事项，起着监督和参考建议的作用，关系到乡村经济的发展和农民的切身利益，是解决“三农问题”、构建美丽乡村的有力抓手之一。

而我国当前乡村治理结构还不完善，权力不均衡，代理成本也偏高，制衡措施的缺失会让问题变得更加尖锐。乡村经济的特点是经营主体小、多而分散，因而没有动力引入民间审计，更谈不上具备完善的内部治理体系。这就需要具备一定权力的政府审计发挥主导作用，维护村民正当利益。

2.政府审计自身的特点和优势。

政府审计具有一定的强制力和相对丰富的审计资源，可以贯彻上级意志，根据国家战略规划和地区发展形势主动对接乡村审计工作，着重关注重点问题，是政府提升乡村治理水平、建设美丽乡村的重要力量，也是传递和落实相关政策的有效工具。

政府审计作为国家依法行使的一项公权力，可以根据需要开展审计工作，并能够适当延伸审计，可以有效制约乡村经济活动中的各参与方和利益相关者，具备天然的独立性和威慑力。

政府审计机关对乡村集体的内部审计也有指导和协助作用。政府审计可以指导村集体建立起完善的财务控制制度，完善村民内部审计机制，监督乡村内部审计的运行，尤其可以帮助村集体加强对村干部和乡镇企业负责人的监督。

3.政府审计应重点关注的对象和活动。

政府审计实施的主体是政府审计机关。政府审计的客体，即被审计对象，主要是村集体，包括乡镇企业和乡村的其他经济组织，也包括对乡村公共经济活动负有责任的个人，如村干部、承包人和乡镇企业负责人，根据审计目的不同，对象会有一定差别。但在村集体生活中占据突出地位的村干部，尤其是村主任、村支书，以及乡镇企业负责人和重要岗位人员，无疑是政府审计的重点关注对象。

政府审计应对以下几方面重点关注：一是乡村的资金往来，包括但不限于乡镇企业或其他集体组织经营产生的资金流动、财政转移支付、信贷往来、股权投资行为；二是财政对三农的支持力度，以及财政支持的效率和乡村建设产生的效果；三是乡村治理水平；四是乡村的生态环境治理和自然资源使用情况；五是在乡村经济中掌握一定公权力的个人的离任审计。这其中既有财务信息，也包括非财务信息。

二、政府审计在构建美丽乡村中的现状与工作难点

目前已有学者对政府审计在构建美丽乡村过程中能够发挥的作用进行了一些理论方面的研究，相关实证数据也表明政府审计在相应领域有着一定的成效。同时，政府审计在助力构建美丽乡村的过程中也遇到了一些工作难点亟需解决。

1.政府审计在构建美丽乡村中的现状。

杨严璋琛（2021）指出，在乡村开展的审计活动和企业审计不同，无论在制度设计还是专业性上都落后于较为成熟的企业审计。“国家审计在决战脱贫攻坚中的作用研究”课题组、刘力云（2021）的研究表明，国家审计“下乡”对于促进乡村脱贫攻坚具有重要作用，使得扶贫资金得到更为有效的管理和使用，也揭示了很多违法腐败行为。刘国城、高春晗、李庭燎（2021）指出，传统上偏向治理方面的政府审计，其正在从纯粹的监督制约职能转向绩效考核、评价、提供建议服务参考以及增加乡村经济信息可信度等多个方向延伸，政府审计从而能提供更多价值，但过程并不顺利。

刘静、蔡春（2021）通过以省级行政区为样本发现，若发布审计结果公告，则能大幅提高基层地方政府对审计移送事项的处理积极性，这对于增强审计威慑力具有重大意义。游春晖（2021）通过实证分析证明，政府实施环境审计可以给被审计地区带来生态环境的显著改善，环境改善是美丽乡村的基础。郭檬楠、郭金花（2021）通过对多个城市的实证研究发现，改革审计管理能够提高城市的全要素生产率，审计的改革还能增强政府反腐力度，这也有助于改善乡村治理。王善平、文茜（2021）通过对某省县级行政单位的数据分析，发现强化政府审计有助于地区脱贫攻坚的实现，然而政府审计的监督功能并没有得到有效发挥，咨询和建议功能所能发挥的功效也不明显。

2.政府审计在构建美丽乡村中的工作难点。

构建美丽乡村是一项长期工程，涉及到绿色农业发展、人居环境建设、生态环境保护、乡村治理等多个维度，政府审计的工作难点包括以下几个方面：

第一，执行具体工作的部门权责不清晰。

在乡村审计工作中的审计主体是政府审计机关，但具体履行审计职责的部门却不统一，其中既有审计部门，也包括了农业部门和财政部门，这就容易导致权责不清晰，令出多门，领导混乱，无法贯彻一致行为，也会让乡村基层组织疲于奔命甚至“敷衍了事”，不再重视审计意见，削弱了政府审计的预期效果。

第二，有限的审计资源与众多乡村数量之间的矛盾。

政府审计的资源虽比民间审计充裕，但广大乡村数量众多，政府审计能够提供给每个乡村实体的审计资源仍是有限的。审计人员的数量经常存在不足，执行审计工作的人员可能来自不同部门，业务素质也难以保证，乡村审计工作在时间和空间上的广度和分散性也常常使得政府审计无所适从。

第三，乡村治理水平不足增加了审计难度并拉低了审计效果。

乡村的权力结构失衡问题突出。尽管近年国家通过各种手段予以调整，取得了一些效果，“村霸”现象大为改善，但还是存在村干部和乡镇企业负责人权力过大的情况，权力不对称大于信息不对称，村民对他们的监督制约能力普遍较弱，导致代理问题频发，利益冲突无法避免。在乡村经济中，财务管理体系也不完善。在不佳的治理环境下，审计工作难以取得预期效果，也增加了乡村审计工作向绩效考核、评价、提供建议服务参考以及提高乡村经济信息可信度等方面转移的难度。

第四，审计标准的模糊加大了乡村审计工作的难度。

审计工作需要遵循一定的标准，在乡村审计中，主要参照的是《审计法》和《村民委员会组织法》，以及中央及各部委和各级地方政府出台的各项指示文件和指导意见。但总的来说，没有形成统一、一致的乡村审计体系。标准的模糊导致审计随意性增加，而乡村经济形态的多样性也增加了建立统一审计标准体系的难度。

第五，美丽乡村建设对审计工作提出了新要求。

除了传统意义上的经济、财务与人事管理方面的乡村治理以外，美丽乡村建设对生态环境、碳排放和自然资源使用情况也提出了更高要求，审计工作需要更多考虑环境绩效，特别是在“碳达峰”、“碳中和”的大背景下。这对乡村审计工作提出了新的、更高要求，需要审计人员紧跟时代步伐。

三、政府审计在构建美丽乡村过程中的实施路径

在乡村审计工作中，政府审计扮演着主要角色，发挥主导作用，其自身的特点和优势使其可以助力乡村治理水平进一步提高，也是健全基层乡村管理工作不可或缺的重要环节。乡村的广泛性和多样性容易分散有限的审计资源，也容易分散审计人员的注意力。为了更好地服务于美丽乡村建设，政府审计应当进行适当聚焦，重点关注一些领域和对象，例如关键责任人和资金往来，也包括其他一些财务或非财务信息。当然，也存在一些工作难点亟需解决，当前的研究也还存在些许不足，模糊的领域还很多，审计资源投入也不足，等等。针对目前实际情况，政府审计应当在政治和体制保障、审计资源投入保障、审计标准体系制度建设、乡村治理建设、关注生态自然环境因素等五个方面，助力构建美丽乡村。

1.坚持以政府审计为主体且多种审计方式并存。

在构建美丽乡村审计工作中，要坚持党对审计工作的总领导，这样才有助于构建统一高效的审计体系，便于贯彻国家战略。政府审计由于其归属国家行政管理体制，使其在乡村审计工作中更显独立性和权威性。因此，要建立起以政府审计为主导的乡村审计体系，以审计部门作为主要力量，统领全局审计工作，这样可以集中审计资源而且“令出一门”，避免权责不清导致的混乱。

在坚持以政府审计为主导的前提下，还可以由多种审计方式并存。民间审计和内部审计也可以各显身手，并与政府审计互为补充。当乡村经济需要引入外部社会投资者时，民间审计就十分必要了，可以增加信息透明度，增加对潜在投资者的吸引力，对改善乡村治理结构也有重大益处。强化内部审计同样有助于美丽乡村建设，可以在一定程度上帮助完善内部控制机制。

2.加强审计资源对乡村基层的投入。

我国地域广大，乡村众多，不同乡村基层组织也都有各自独特的情况，审计难度很大，这对审计机关和审计人员提出了更高的质量和数量要求，同时也需要消耗大量审计资源。因此，长期连续的审计资源投入是必不可少的。

高质量的职业化政府审计队伍是执行乡村审计工作的中坚力量。审计人员需要提升自身素质，不断加强专业素养，持续跟进国家最新政策，把握重要文件精神，提高政治觉悟。为了保持专业素质和政治素养，审计机关也要定期组织人员培训，并进行考核，将继续教育与业务实践相结合，使审计人员能够更好地适应乡村审计工作的特点与新动态。

在追求质量的前提下，数量也很重要。审计机关需要引入更多“新鲜血液”，优化人员结构，跨部门交流人员，将更多专业人员派往一线，增加对信息技术等高新技术方法的应用，减轻单个人员的工作负担，在控制总体审计成本小幅增长的同时大幅提高审计效率。

3.建立完备的乡村审计标准制度体系。

目前我国审计立法已较为完善，但在乡村审计实操层面还缺乏实施细则。在此情形下，需要加强对乡村审计立法的研究。第一，“搭建”乡村审计框架，让广大审计人员知晓乡村审计工作应贯彻的精神和法律原则；第二，让审计实务界和理论界共同研究关于美丽乡村建设的问题，最终形成相关的详细立法或操作指引；第三，审计标准应该是统一的体系，参考指标要有普适性，即审计标准应覆盖绝大多数情况，同时要结合具体情况，选取指标时可以有侧重点；第四，审计机构的设置应符合实际，从中央到基层“一盘棋”，做到垂直管理而不是多重管理，且其他部门的乡村审计职能要逐步缩减，或可与审计机关联动，这需要在新的审计制度中有所体现。

4.努力提升乡村治理水平。

提升乡村治理水平需要多方参与。审计机关、县乡级地方政府、乡村组织、乡镇企业、当地村民乃至其他普通公众都应该参与治理活动，形成一定的权力制衡机制。审计机关可以发挥自身的专业性和相对独立且权威的地位推动治理进程。如果审计机关公布审计结果，公开审计建议，则当地会面临更大的整改压力，审计将取得更好效果，毕竟乡村审计工作的目的不止于获得一份审计报告，人们最终需要得到的是“美丽乡村”。审计活动可以让舆论监督更有力量，可以加强村民的议价能力，而信息技术的持续发展使得村民更加容易“发声”，反映问题，表达自身诉求，也便于群众监督。全国法治进程不断前进，也可以赋予人民更多权力，有法可依，使得乡村权力架构失衡情况能够得到有效缓解。

5.关注环境绩效的考核与评价。

生态环境一直是构建美丽乡村的主话题，如何实现绿色可持续发展，关系到美丽乡村建设的成败。政府审计应当引入更多环境指标，把环境成本纳入考核体系，将乡村经济的发展与绿色生态保护相结合，合理评价经济发展绩效，将审计工作逐步朝着“绿色审计”方向转型。在进行关键岗位和领导干部离任审计时，要多考虑相关人员任期内对生态环境的作为；在核算环境成本时，可以参照生态环境遭到破坏时进行恢复所需费用，要让相关当事人知悉，开采自然资源是有代价的。如果考虑这些因素，最终对被审计方综合绩效的评价将会更加公平合理。