长江流域禁渔退捕后渔民就业问题研究

文/王璐 夏颖 张晓洁

长江流域禁捕是加强生态文明建设和促进长江经济带持续绿色发展的重要举措，更是一项功在当代、利在千秋的惠民工程，但与此同时，全面禁捕势必会对长江沿线数十万渔民的生产生活带来一系列影响。如何妥善安置退捕渔民的生活和工作，顺利实现其转产上岸，是当前面临的重要课题。本文以长江沿岸某市A区的渔民作为调研对象，分析了当前禁捕退捕工作的基本情况和渔民生活安置及就业中所出现的问题，并提出了相关建议，以期为政府下一步采取相关对策提供参考。

长江是我国第一大河，更是孕育中华文明的母亲河，拥有着独特的生态系统和丰富的生物资源。近年来，受人类生产生活等行为的影响，长江流域的生态系统遭到破坏，生态功能显著退化，更有多种珍稀物种资源逐渐衰退枯竭。

为了扭转这种衰退趋势，2017年中央一号文件提出，“率先在长江流域水生生物保护区实现全面禁捕”；2020年12月26日，十三届全国人大常委会通过《中华人民共和国长江保护法》；2021年1月1日，长江正式实施十年禁渔。国家各部门、各地政府也相继出台了关于长江流域禁捕退捕后安置渔民转产转业的有关政策，发布了《长江流域重点水域禁捕和建立补偿制度实施方案》《关于切实做好长江流域禁捕有关工作的通知》《关于＜“十省百县千户”长江退捕渔民跟踪调研实施方案＞的通知》等相关文件，致力于在保护长江水域物种多样性、恢复生态环境的同时，帮助所有退捕渔民解决生活安置和就业保障问题。

为全面了解有关部门和单位落实长江流域禁捕退捕政策的具体措施和工作进展，沿江某市审计局对辖区内A区的工作落实情况进行了跟踪审计调查研究，就当前政策实施过程中产生的问题展开深入分析，并有针对性地提出相关建议。

一、当地长江流域禁捕退捕渔民安置工作基本情况

（一）资金投入情况

A区是某市的行政中心所在地，长江岸线31km。A区安置失水渔民265户、746人，其中持证专业渔民100户、346人，实现100本捕捞许可证100%收回。累计投入退捕安置资金10429.34万元，其中中央及省级资金6145万元，省级以下资金4284.34万元（见表1）。

表1 A区长江流域禁捕退捕项目资金安排统计表

（二）社保安置情况

A区参照《某市征地补偿和被征地农民社会保障办法》《某市人民政府办公室转发市农业农村局财政局人社局关于长江某市段全面退捕和建立补偿制度实施方案的通知》等文件，制定了社会保障补贴标准和补贴范围，除101名未达到最低参保年龄的退捕渔民外，已全部落实符合参保条件的645名退捕渔民的社保待遇（见表2）。

表2 长江流域A区渔民退捕安置保障情况

二、长江流域禁捕退捕后渔民就业现状及原因分析

通过实地走访或电话调查的方式，对21户渔民家庭（占本次退捕渔民总数的8%）退捕前后工作收入变化等情况进行调查，21户中退捕之前从事捕捞作业的有18户（持证渔民16户），其他3户因在退捕之前已从事其他工作，退捕之后生活影响较小，不在本次调查结果中反映（见图1）。

图1 退捕渔民收入影响图

根据调查结果（图1）显示，退捕后渔民就业形势不佳，收入水平也受到了一定的影响。据了解，出现这种情况的原因是多方面的。

（一）身体素质及技能水平受限

一方面，退捕渔民群体年龄结构偏大，集中在45岁～60岁，相对年轻人来说，这部分渔民体力下降，接受新事物的水平较低。此外，由于长年从事捕捞作业，很大一部分渔民身体状况较差，有些甚至患有慢性疾病，在退捕以后难以找到适合自己的工作岗位。

另一方面，退捕渔民中相对年轻的群体，也就是年龄在45岁以下的渔民，尽管身体素质相对较好，但是普遍文化程度低，多数人为初中及以下学历，并且职业技能单一，难以从事焊工、修理工等需要一定专业技能的工作。此外，由于已经习惯了不固定的捕捞作业，因此他们更倾向于寻找时间比较自由的工作。

综合以上，退捕渔民自身具备的本领难以与用人单位所需的技能要求相匹配，用人单位提供的工作岗位也难以满足退捕渔民的期望，这种“双向错位”是造就退捕渔民就业不佳的重要原因之一。

（二）自主创业积极性较低

许多退捕渔民观念相对陈旧，对常年从事的捕捞工作存在依赖心理，对于退捕后转变生活和工作方式有一定抵触心理。再加上创业存在包括资金周转、生产经营、技术运作等一系列风险，会让偏好稳定、厌恶风险的渔民望而却步。尽管某市针对退捕渔民自主创业已出台了一系列优惠政策，但据调查显示，渔民们对了解政策的积极性不高，对申报流程和必要手续更是知之甚少，选择自主创业的比例较低。

（三）培训制度不够完善

一方面，线下培训受疫情影响，开展次数较少，培训效果不理想。2019年12月～2020年12月，A区劳动就业管理中心针对全区处于法定劳动年龄段的207名退捕渔民仅开展过1次就业培训，且参培渔民为72名，仅占该年龄段退捕渔民总数的34.78%。培训内容主要包括养老护理、家政服务、销售员、服务员、网约配送员、汽车代驾员等职业技能培训，未按照《江苏省长江流域禁捕退捕渔民社会保障专项行动方案》（下简称“《专项行动方案》”）中的“重点培训水产养殖、水产品加工等实用技术”来展开，没做好水产养殖企业对接和相关技术培训。此外，该培训时长仅为1天，缺乏系统的规培和指导，难以取得实效。从退捕渔民再就业的调查信息来看，再就业的岗位与培训内容关联性较弱，未体现培训成果。

另一方面，线上职业技能培训服务薄弱。A区劳动就业管理中心主要通过其所在地级市青年人才网对退捕渔民开展技能培训，在“培训信息”版块中仅有6条记录，上传时间均为2019年4月18日，且内容仅为通知，未见相关附件材料，缺少实际可行、实用有效的线上就业培训指导。

（四）培训期间相关补贴发放不到位

《专项行动方案》指出，“在培训期间对其中的建档立卡低收入农户和城乡低保对象中的劳动力、就业困难人员、零就业家庭成员、“两后生”中的农村学员和城市低保家庭学员，按规定通过就业补助资金同时给予生活费（含交通费）补贴。”政府发放退捕渔民就业补贴是促进渔民就业、稳定渔民收入的重要举措，也是保障低收入渔民维持日常生活、提高培训参与人数的关键措施。在“A区退捕渔民转产转业综合培训暨再就业服务培训”中，有2名低保渔民参加培训，但未被发放生活费（含交通费）补贴。由上可以看出，部分关键政策落实不到位也是培训效果不理想的重要原因，进而导致退捕渔民就业情况不理想。

三、关于长江退捕渔民转产就业和生活安置的对策建议

（一）分类施策，助力渔民转产就业

一是深入摸排渔民的实际情况，结合上岸渔民的年龄层次、文化程度、就业技能、个人意愿、家庭情况等实际因素，制定更有针对性的转产转业方案。二是进一步加大就业帮扶力度，开展更符合实际的技能培训、就业指导、信贷支持等措施，重点开展水产养殖、水产品加工等实用技术培训，充分利用退捕渔民已有的工作经验和继续从事渔业相关工作的期望，帮助渔民掌握一门实用技能，实现转产上岸。三是运用好公益性岗位，畅通就近就业渠道。通过政府购买服务等方式，面向退捕渔民按程序开展定向招聘，统筹退捕安置和禁捕监管任务需求，着力开发一批护渔员、巡堤员等岗位，助力劳动能力低下的退捕渔民实现“家门口”就业。

（二）精准对接，靶向推进民生保障

继续全面落实退捕渔民安置保障政策，将符合条件的困难渔民家庭按规定纳入保障体系，并实施动态跟踪监测，为困难家庭及时提供帮扶救助。同时，也要落实好渔民就业培训期间的相关补贴政策，比如，在培训期间对其中的建档立卡低收入农户和城乡低保对象中的劳动力、就业困难人员、零就业家庭成员、“两后生”中的农村学员和城市低保家庭学员，按规定通过就业补助资金同时给予其生活费（含交通费）补贴。

（三）优化程序，激发渔民自主创业积极性

为退捕渔民开通就业创业绿色通道，在向渔民就业提供岗位推荐、就业指导、政策咨询等服务的同时，也为有创业需求的渔民提供专项咨询、创业培训，以创业贷款“一站式”服务方便渔民办理信贷。同时，加大对渔民的宣传教育，改变他们“靠山吃山，靠水吃水”的传统观念，逐渐消除渔民对于从事其他行业的排斥心理。尤其是对于身体素质较好、学习新事物能力较强的中青年退捕渔民，应更倾向于鼓励其创业，借助当下的创业补贴和政策红利，使其成为自主创业者，充分发挥出青年人的聪明才智。

（四）完善制度，创新技能培训方式

鉴于此前技能培训班无法全面发挥作用的现实情况，退捕渔民技能培训制度要及时转变思路、创新方式。一方面，要完善系统性培训体系，延长培训的教学时间。退捕渔民群体年龄结构偏大，多为45岁以上，这些渔民学习新事物的能力较低，适应新岗位的时间较长，重新掌握一门新技术较难，这要求相关技能培训班要提前制定周密的教学计划并适当延长培训时间。另一方面，要进一步完善线上职业技能培训服务功能。及时上传以视频为主、文字为辅的培训资料，开通培训咨询热线及线上咨询服务，并根据渔民培训情况精准对接可接纳就业的相关企业，实现就业帮扶效率最大化。