高校内部治理碎片化及整体性治理路径

简世德 康乃心 王亚梅

摘 要 随着高校内部改革的进一步深入，高校内部治理问题进一步凸显，呈现出治理主体分散 、治理目标断裂、治理结构分化和治理机制裂化等碎片化特征。基于整体性治理与高校内部治理碎片化的逻辑关系，提出了实现多元治理、重塑责权体系、头脑风暴目标、导入现代科技等破解高校内部碎片化的路径与策略。

关键词 高校内部治理;整体性治理;碎片化

中图分类号：G647                                 文献标识码：A  DOI：10.16400/j.cnki.kjdk.2021.32.002

Fragmentation of Internal Governance and Holistic Governance Path

in Colleges and Universities

JIAN Shide， KANG Naixin， WANG Yamei

（School of Economics， Management and Law， University of South China， Hengyang， Hunan 421001）

Abstract With the deepening of the internal reform of universities， the problems of the internal governance of universities are becoming more and more obvious， which shows the fragmentation of the main body of governance， the target of governance， the structure of governance and the mechanism of governance. Based on the logical relationship between the integral governance and the fragmentation of the internal governance of colleges and universities， this paper puts forward some ways and strategies to solve the fragmentation of the internal governance of colleges and universities， such as the realization of the pluralistic governance， the remolding of the responsibility and power system， the goal of brainstorming， and the introduction of modern science and technology.

Keywords internal governance of colleges and universities; integral governance; fragmentation

幾年来，高校内部治理无论在理论研究还是实践领域都取得了较大成就，但整体上看，有效的治理机制尚未形成，其内部治理还存在如治理主体分散、层级过多、权力交叉、责任裂解、协调困难等一系列问题，呈现明显的碎片化特征，造成大学内部原有的价值目标偏离，无法达到预期的效果。如何厘清高校内部治理中的碎片化现象，通过何种策略破解碎片化，是当前高校内部治理亟待解决的有一个棘手问题。

1 整体性治理的缘起、内涵与价值

何谓整体性治理？ 英国学者希克斯认为：“整体性治理就是在政策、规则、服务供给、监控等过程中实现整合，整体性治理体现于不同层级或同一层级内部， 不同职能间，政府、私人部门与非政府间等三个维度中。”[1]“整体性治理针对的是碎片化治理带来的一系列问题，整体主义的对立面是碎片化而不是专业化。”[2]在国内，较早研究整体性治理的学者曾凡军教授提出：“整体性治理是以满足公民整体需求为主导理念， 以信息技术为手段， 以协调、合作、整合和责任为治理策略，注重治理层级、治理功能、公私部门、碎片化的责任机制和信息系统等方面的整合，旨在构建一种基于协同、合作和整合的整体性治理框架和政府运行模式。”[3]  由于政府机构与高校存在组织结构上的高度同构，因此，高校内部治理中存在的碎片化问题与整体性治理也有着高度契合。

从聚焦的问题看，高校内部治理碎片化乱象主要表现为：主体参与不够、部门职责不明、职能交叉、协调混乱等，因此，运用整合、协调等手段成为解决该类问题的现实需要。而希克斯所倡导的整体性治理恰恰是基于政府公共管理中诸如服务过度碎片化、组织功能碎片化等提出来的，它强调的整合与协调与高校内部治理问题背景基本一致。

从预期的目标看，希克斯认为，整体性治理目标是加强各主体之间的交流，通过整合、协调等途径，运用网络信息手段，构建公众满意的责任机制，以实现整体利益最大化。这一目标的实现，也需要学校内部借助现代化平台与手段加强部门整合与协调。因此，高校内部治理与整体性治理的目标不谋而合。

2 高校内部治理中的碎片化表征

“碎片化”是针对所研究领域存在问题零散、治理失效、不统一等现象的描述。原意为完整的东西破碎成诸多零块，最先应用于传播学中用来形象地描述社会传播语境，后来广泛运用于政治领域、社会领域和技术领域。[4]高校内部治理碎片化，主要表现如下：

2.1 治理主体碎片化

高校内部治理主体一直以学校层面为主体，表现为以学校层面为基础的一元模式。从教师层面看，由于教师是学校教学科研的中坚力量，其代表的学术权力理应受到尊重，但在讨论相关重大事宜时，尽管经过了学术委员会的讨论，但最终决定权仍在学校，教师的意见最多只是参考，其学术作用没有得到充分发挥。从学生层面看，学生参与高校内部治理的制度尚存缺陷， 学生参与高校内部治理的意愿与能力尚待提高 参与高校内部治理还存在许多障碍。从院校两级看，学校习惯一切权力归上层（学校层面），院、系一级则缺少应有自主权，其实，在人才培养与学院的教学、科学研究中，相对来说，院、系应该更了解实际情况。总之，在学校层面占据绝对主导情况下，实际情况是，其他主体基本是被动行事，意见往往得不到重视，多元主体治理格局尚未形成，主体间的合作与协同效应没有得到真正发挥。

2.2 治理目标碎片化

“目标是指对活动预期结果的主观设想，是头脑中形成的一种主观意识形态，也是活动的预期目的，为组织活动指明方向 ”。[5]就目前的情况看，高校内部治理基于主体多元及利益的互相缠绕，导致目标互相冲突的现象依然存在，主要表现为：一是由于教师与学生在治理主体中被边缘化，参与主体的缺失使高校确定的治理目标不能完全反映参与主体的诉求，导致高校发展目标缺乏整体性与系统性。二是学校发展目标的实现，有赖于目标向二级单位进行科学分解，通过重新组合期望取得理想的效果，但结果却往往产生偏差。从纵向层面看，基于校院二级管理，由于学校层面与院、系之间管理功能划分不合理，学院承担的责任与所拥有的权利不相匹配，院系自主权的缺乏与学校整体目标产生一定背离，学院更多地会基于绩效考核与短期利益追求自己的目标。从横向层面看，职能部门机构与人员的臃肿甚至无序扩大，也容易导致彼此功能交叉、业务重复等现象，例如就学生的管理而言，学工部、团委、教务处与研究生工作部的职能存在部分交叉，其部门利益考量往往导致协调困难、互相推诿，而且基于其工作的方便与部门的利益，选择性地有意扩张本部门目标。

2.3 治理机制碎片化

与组织的层级结构相对应，治理机制对于组织责任的落实至关重要。基于传统行政体制条块分割，高校内部治理权一般分散在各个主体，容易出现部门间职能交叉、利益链重合与治理真空等机制方面的碎片化。治理主体就某一问题取得共识时，但由于流程、政策等方面的治理机制不统一，致使学校制定的目标难以实现。主要表现为：一是职能部门之间难以协调。例如学生管理，就会涉及教务处、团委、学生处、研工部等部门管辖，其中缺乏一个统一协调的部门，容易出现责任推诿与责任转嫁。二是职能部门与院系之间往往基于自身的利益与目标，在政策与实施中发生冲突。例如：人事处在职称评审时不认可教学研究成果，而教务处则鼓励教师开展教学研究，重视教研论文与教学成果，造成互相扯皮、踢皮球等现象。此外，也不排除个别部门从自身利益出发，注重短期效应而忽视学校整体公共利益，将部门与个人目标凌驾于学校之上，造成扯皮、踢皮球、责任推诿与责任转嫁，进而影响治理效率。同时，问责机制不全，如有些涉及多个部门的责任认定复杂，惩罚与问责机制欠缺，也影响学校的监管绩效水平。

2.4 信息资料碎片化

由于治理主体参与治理的程度不高、缺乏应有的协调沟通，高校内部治理中的信息孤岛、数字鸿沟等碎片化现象仍然存在，在某种程度上影响了高校内部治理的效果。主要表现在两个方面：一是信息采集标准不一。承担不同任务的部门、学院依据自身工作性质与专业业务进行信息化平台建设，往往只注重本部门、本学院或与本部门、本学院相关的信息采集与保护，导致各部门、学院之间信息不相通且缺乏统一的技术标准，致使信息割据及分散管理。在学校需要统一调配信息资源时，各部门、各学院都只能提供碎片化的信息，信息資料缺乏全面性、整体性。二是信息质量不能保障。相关部门、学院在信息化建设中，尽管形式上似乎比较规范，但普遍存在信息质量不高，表现为数据不完整、数据陈旧、信息平台更新不及时等现象。例如，教学、科研信息资料的缺乏或没有更新，课题申报指南公布不及时等，都会给从事教学科研的师生带来不便。而且，信息资料的筛选与上传，大都至安排专人根据自身的理解进行选择，没有经过相关专家（团队）的精选与讨论，不乏随意性，缺乏科学性。

3 破解高校内部治理碎片化路径

基于上述分析，碎片化已成为影响高校整体性建设和治理效能的一个重要因素。借助整体性治理理论，我们认为，走出高校内部治理碎片化困境，可以从以下几方面采取措施：

3.1 治理主体：注重多元共治

整体性治理的核心思想是整体性与系统性。为了破解高校内部治理主体单一的困境，充分发挥各主体协调治理的优势，必须改变高校内学校层面单一主体的治理模式，建立起有学校、学院、教师、学生等相关主体共同参与的治理模式。为此，我们认为可以从三方面着手：首先必须明确治理主体责任及责任划分，厘清相应的目标及其各自的权利与义务。根据整体性治理有关宪法、法律到管理三层次的思想，高校内部治理主体职责，可以从政治责任、管理责任和法律责任等方面进行考量，并加以明确。政治责任层面，各主体要有高度的政治觉悟并主动承担责任;管理责任层面各主体不仅履行自身职责，还需要承担各方彼此协同的责任，与他人保持协调沟通;法律责任层面各主体要严格遵守法律法规，按规行事。其次，必须加强各主体间的有效协同，各主体在目标的确定、实施等方面必须考虑全局整体之利益，加强沟通与协调 。

3.2 治理目标：重塑责权体系

希克斯认为：“有效地处理公众最关心的一些问题，一个中心的、正式的目标尤为关键”。[7]事实证明，高校内部无法通过单一主体达成政策与发展目标，必须通过主体间的协作、民主与对话等途径才能加以落实。我们认为可以从两个方面进行治理：首先目标的确定要民主协商，组织各治理主体“头脑风暴”，经过充分的信息交换，达成与高校办学理念相吻合的发展目标，包括战略目标与阶段目标，前者引领高校发展的航向，后者保障高校战略目标的实现。其中，确定的目标要切实可行，不能与价值理念相背离;其次，目标的分解要责权相匹，目标分解时必须充分考虑个主体所处位置、承担的职责与权力边界，改变学院一级责大权小、职能部门推诿制皮的局面，同时学校层面可设置一个统筹协调部门，在部门目标与学院目标发生冲突时， 负责组织相关主体进行协调，并及时对目标做出适当微调。此外，特别需要注意的是要科学用好考核指挥棒作用，目标的考核不可过于频繁，避免部门、院系为短期利益而仓促应对，影响学校全局与整体目标的实现。

3.3 治理机制：创新制度体制

希克斯认为，单一主体的跨界运行风险较高，作为高校主导者对不确定性持高度容忍态度，需要以“没有控制的管理”为原则，建立多元主体的运行机制。与此相对应，我们认为应该着重做好两方面的工作：一是健全制度化的治理机制，通过建立、补充与完善高校内部各项规章制度，实现决策、执行与监督三位一体的权利体系，通过完善应急机制，以干预、监督临时与突发情况，通过设置科学办事程序，减少教师、学生办事的成本与时间，进而保证治理环节在制度化的规则与框架中运行，促进活动目标达成; 二是整合组织结构与功能，希克斯特别强调“纵向层次的整合和横向层次的联合”。相对于科层组织，扁平化组织更加强调横向的联系、沟通与协调。为此，高校内部治理结构的整合应从学校内部不同层级或同一层级的机构整合、学校内部的功能整合入手，推进内部层级精简与权力整合，并有条件地建立扁平化的学术组织，以规避封闭发展和行政化对学术权力的侵蚀。

3.4 治理技术：导入现代科技

希克斯特别强调，现代网络信息技术的运用是整体性治理的關键点与落脚点。他认为整体性治理随着信息技术发展而受到关注，在一定程度上以信息技术为根本支撑。高校内部治理可从以下三个方面着手：一是加强源头治理，设置准入门槛和防火墙。通过适宜的规则与制度，师生需求表达和学校信息通道更为顺畅，使得该通道人性化、自动化与便捷化。二是加强信息共享平台建设。除进一步完善政务型平台外，还应分类建立互动、民主、多维度的专业平台，如教学科研信息平台、党建工作交流平台、师生意见收集与反馈平台、党建工作平台等，以信息平台建设增强内部治理的主体能动性，增强内部治理内容的包容性。三是引入新媒体优化办事程序。可利用互联网如手机APP打通各类资源链接，打造治理参与各主体间信任、互惠的关系网络。如利用平台，可对问题提出、问题汇总分类到任务指派，再到信息处理情况反馈等进展，一目了然，做到问题上报与处置无缝对接，不仅能减少部门间推诿扯皮，更可以及时有效地回应师生需求。

基金项目：湖南省社会科学基金项目“整体性治理视域下地方高校内部治理体系现代化困境及路径”（编号16YBA318）

参考文献

[1][2][3] 韩瑞波.整体性治理在国际治理中的适应用性分析：一个文献综述[J].吉首大学学报，2016（11）：68-69.

[4] 韦彬.网络食品安全监管：碎片化样态、多维诱因和整体性治理[J].中国行政管理，2020（12）：27-28.

[5] 刘冬冬.高校内部治理主体结构碎片化及其整合[J].黑龙江高教研究，2018（3）：30-41.