浅谈事业单位预算管理存在的问题与对策

赵子寅

摘要：预算管理贯穿于事业单位整个经济活动中，随着我国财政支出管理的不断深化改革，预算管理全面规范，运行机制顺畅高效，为推动事业单位发展提供了重要保障。但在改革过程中，一些共性问题凸显出来，影响了预算管理的全面深化实施。本文从基层事业单位视角，结合预算管理一体化体系建设现状，探讨了预算编制、预算执行及绩效评价等方面存在的问题，并提出了相关解决对策，以期为进一步优化事业单位预算管理提供帮助。

关键词：事业单位;预算管理;问题;对策

随着2020年国家出台《预算管理一体化规范（试行）》，各地政府加快预算一体化平台的搭建与实施，使预算管理得到了阶段性发展。预算管理从之前的各环节“信息孤岛”到现在互联互通，数据共享，不仅促进了事业单位的可持续发展，而且维护了市场经济秩序，彰显了为民服务的宗旨。

一、事业单位加强预算管理的重要性

事业单位预算管理是指为了确保事业单位预算资金规范运行而进行的预算编制、预算执行、绩效管理等一系列活动的总称。它是财政管理的重要组成部分。预算管理渗透于事业单位工作的全过程。事业单位组织各项业务活动的事前、事中和事后均纳入预算管理。事前为预算编制，事中为预算执行，其中包含预算调整及预算控制，事后为绩效评价。对于事业单位而言，预算管理针对的是单位开展业务活动所涉及的全部资金。事业单位加强预算管理的必要性，主要体现在以下几方面：

（一）加强预算管理有利于加强内部控制

预算管理是事业单位内部控制体系的一部分，它涉及事业单位全部经济活动，预算管理并不是孤立存在的，而是与事业单位其他管理体系有着密不可分的关系，比如资产管理、收支管理、合同管理、政府采购管理、建设项目管理等等。预算管理是把单位管理目标量化的管理过程，可以通过预算监督来不断加强事业单位内部控制水平。加强预算管理同时也推动着事业单位其他管理体系的不断补充与完善，进而完善内控体系，促进事业单位良性健康发展。

（二）加强预算管理有利于管理水平的提升

预算管理是事业单位管理体系中的重要组成部分，加强预算管理对单位管理水平的提升有较大影响。一是预算管理具有事前规划与计划的功能，通过预算管理可以将单位的公共职能分解到每个部门。二是有沟通和协调的功能，可以加强各部门相互沟通各自的计划。三是控制与监督的功能，对单位的每项经济活动进行事中监督与控制。四是考核与评价功能，通过特定期间的预算实际执行结果与绩效目标进行对比、自我评价。预算管理上述的主要功能贯穿于事业单位整个管理活动中，对单位管理水平的提升起到关键性作用。

（三）加强预算管理有利于防范财务风险

预算管理是事业单位在保证其社会职能正常履行的前提下，对未来的经济业务进行全面、充分的预测和筹划，并通过绩效管理对执行过程进行监控，将实际完成情况与预算绩效目标不断对照并分析差异，从而对经济活动调整与改善，及时堵塞风险漏洞，从而有效规避财务风险。

二、事业单位预算管理的现状和存在的问题

（一）对预算管理的重视程度较低

部分事业单位领导层预算管理意识淡薄，难以从单位持续发展的高度去看待预算管理，这就导致了整个单位自上而下对预算管理的不重视。由于事业单位的公益性特质，承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生等公益服务，不以盈利为目的，部分单位领导认为财务做好账务处理工作即可，对财务岗位要求不高，加之财务岗位流动性较低、老龄化严重，业务单一性，部分财务人员安于现状、不主动学习，致使财务人员专业水平较低。当前，不论是政府部门还是单位本身对于预算管理相关的培训较少，导致专业预算管理类人才匮乏，从而严重制约了单位预算管理的水平。

（二）预算编制质量不高

预算编制要符合国家制定的《预算法实施条例》和其他法律、法规相关要求，事业单位的预算编制必须以国家社会经济发展规划和履行社会职能的需要为依据。在预算编制环节，财务部门是主要责任部门，与资金申请部门之间缺乏及时有效沟通，缺少对项目资金业务前提的了解，导致存在前期准备工作不到位，资金依据研究不充分，基础数据不足，项目概述不详尽等情况，尤其是对于年度中预算调整增加的资金和上级下达的转移支付的专项项目资金，没有根据预期的经济业务编制政府采购预算和计划，或是政府采购预算和计划编制不合理，预算编制与政府采购等经济活动相脱节，降低预算编制的合理性及准确度，经济分类填报不全面，支出经济科目细化不到位。

（三）预算执行约束性较低

部分事业单位由于预算编制的不合理，预算在执行过程中难以正常进行，调整频繁，进而减低预算执行的约束力和严肃性。单位内部没有建立完善的内部控制体系，对预算执行约束性较差。预算执行缺乏严格的支出审批制度，预算执行随意性大，日常公用经费挤占项目经费，人员经费与项目经费混用的情况时有发生。预算支出进度不能合理正常推进，部分事业单位预算执行进度缓慢，存在时间节点前突击花钱的情况。预算调整依据不充分、方案不合理，预算调整缺乏“硬约束”。预算绩效评价设定脱离实际业务，使得预算执行缺乏约束性。预算执行过程中缺乏有效监督，预算执行不力。

（四）预算绩效管理流于形式

大部分事业单位未建立完善的预算绩效管理体系，缺乏预算绩效管理硬约束。预算管理依托于绩效目标的设定，绩效目标是建立项目库，预算编制、绩效监控、绩效自评等的重要基础和依据。但实际工作中，绩效目标的编制往往脱离实际工作，设定的预算绩效目标依据不科学、编制不合理，缺乏参照标准、未按照历史数据做依据，缺少相对应的审核评估机制;预算执行过程中绩效的监控作用微乎其微，绩效自评机制不完善，绩效评价人员往往由非专业人员担任，缺少业务理论基础与实操经验，抓不住自评重点，体现不出项目绩效完成度;缺乏相应的奖惩機制，预算绩效未与人员奖惩、职称晋升相挂钩，不能调动工作积极性，考核结果流于形式，不具有参考意义。绩效自评流于形式，造成人员及资源的浪费。

三、完善事业单位预算管理的对策建议

（一）提高对预算管理的重视程度

预算管理涵盖了事业单位的所有业务活动，事业单位所有收入和支出均纳入部门预算，预算管理已然成为单位管理的重要组成部分。这就要求事业单位负责人要充分认识预算管理的重要意义，加强领导意识，充实必要人员，提高管理水平。一要推动全员参与预算管理，从单位负责人到各个岗位员工都应当树立起预算管理的理念，加强预算管理重视度。二要加强预算管理专业人员的培养，其中涉及财务部门和业务部门。预算编制过程中财务部门处于预算编制的主导地位，财务人员自身综合素质的高低直接影响着单位预算编制质量，事业单位要通过定期外出培训、跨同职能单位业务交流等方式提高财务人员综合素质;对于业务部门也要培养其预算管理意识，业务部门为预算编制的基础资料提供者，要重视其预算管理人员的培养，提高预算管理人员的专业水平，预算管理才能更顺畅。财务人员自身也要提高政治素养，鲜明政治信仰，加强法律意識，及时了解并严格贯彻执行国家制定的各项财务法规、政策，提升专业水平，培养敏锐职业判断力。

（二）提升预算编制水平

预算编制的主旨是单位依法取得的包括所有财政性资金在内的各项收支，按照统一的编报内容和形式，统一管理、统筹安排、综合平衡。预算编制并不是单一财务部门的职责，而是涉及事业单位各个业务部门的整体协作。

作为基层预算单位，提升预算编制质量水平，要做到以下几方面：一是财务部门应当正确把握预算编制有关政策，认真学习《预算管理一体化规范（试行）》等预算编制规则，做好基础数据的准备、相关业务人员的培训和政策解读，统一部署预算编报工作，确保预算编报相关人员及时全面掌握相关规定。二是单位各业务部门应根据项目方案对项目资金进行整体规划，立项时要有充分可靠的政策依据，测算时要有真实完整的数据基础，对每一项支出应当在符合本单位预期业务情况的基础上参照近几年实际支出情况进行认真测算，并严格依据本单位预算指标和实际用款需求编制用款计划。三是财务部门根据各业务部门上报的预算资金对支出性质相同、内容相近和安排较为分散的项目要进行合并整合，进而确保支出经济科目编制的合理性及准确性。单位应当建立多部门沟通协调机制。有效和谐的沟通机制可促进部门间交流与合作，化解员工间矛盾与冲突，可有效推进预算编制灵活有序的进行。对于新增预算项目，可采用零基预算法，以预算支出为零作为出发点，在综合考虑实际情况与可能性的基础上，按规定组织专家评审团进行项目可行性评审，确保预算编制部门及时获得并有效运用相关的信息，保证资金使用的合理性，提高预算编制的科学性。四是预算编制过程中应根据最新的《政府收支分类科目》，厘清部门预算支出经济分类科目与政府预算支出经济分类科的对应关系，根据预期的经济业务全面梳理界定，科学运用支出经济分类，合理细化预算编制，确保预算编制的准确性。

（三）加强预算执行约束力

传统的预算管理强调预算编制，忽视了预算执行。预算执行是预算实施的关键环节。加强预算执行管理，直接影响单位预算管理水平，关系着公共服务水平和履行政府职能水平的提升。

根据新修订的《预算法》要求，在预算执行中应强调完善内部控制制度和办法，加强预算执行内部约束力，提高预算执行准确度。一是要逐级明确预算指标分解方式，预算指标下达后，各业务部门应将预算指标分解，从横向落实到各岗位，从纵向落实到各环节，搭建全方位的预算执行责任体系。二是要完善预算执行审批权限和要求，对于“三重一大”事项应实施集体决策审批或联签制度，执行过程中发生重大变更的仍需履行相应的审批制度，任何个人不得擅自更改。合理设置各内部职能机构，明确各业务部门的职责权限，避免职能集中或者职能交叉、缺失，形成各负其责、各司其职、相互制约的管理机制。三是严格预算调整，事业单位不得自行调整项目资金，因特殊情况确需调整预算的，应按照规定报送审批;对于年中新增项目，前期调研工作要做足，立项依据要充分;对于超预算和预算外采购，应先履行预算调整程序。四是要对预算执行进行分析，各业务部门应与财务部门及时沟通，对影响预算执行进度的因素进行讨论分析，及时解决，以提高预算执行进度。严格按照预算执行时点进行预算控制，确保预算刚性、严格预算执行。五是要加强预算执行的监督，单位内部要建立内部审计部门，定期或不定期根据业务需要评价内部控制的有效性，在全面性、重要性、制衡性等相关原则的基础上展开评价，对于发现的问题和缺陷，应形成书面报告，并建立畅通的报告渠道，确保发现的问题及时传达到各业务部门;同时，应当建立内部控制缺陷纠正、改进机制，充分发挥内部监督效力，提高预算执行的约束力。

（四）加强预算绩效管理

预算绩效管理是预算管理的重要组成部分，是优化财政资源配置的关键举措，是提升公共服务质量的重要手段。加强预算绩效管理，是建立规范、科学、透明的预算制度的有效途径，可以以绩效管理为突破口，解决好预算管理中存在的问题及缺陷，提高公共服务水平，增强部门职能的公信力。

事业单位为了提升预算绩效管理水平，应当做好以下几方面工作：一是按照“谁申请资金，谁设定目标”的原则，由各业务部门综合考虑业务内外部环境等因素，综合下年度业务实施计划，按照由上到下、逐级分解的程序，在与财务部门沟通反馈的基础上，设定出指向明确、具有可衡量性、可行性的绩效目标;二是在预算执行过程中，应当根据单位实际情况建立配套的监督控制体系，业务部门应对资金运行状况和绩效目标预期实现程度开展绩效监控，及时发现并记录执行情况，进行差异化分析并纠正绩效运行中存在的问题，不断优化业务流程，确保绩效计划的有效执行;三是预算执行结束后，业务部门应对既定的绩效目标开展绩效自评，应当选用熟悉业务、深入实践的专业人员编写自评报告，绩效自评要确保内容真实、数据可靠、分析客观、结论清楚，业务部门要根据自评报告分析差距原因并提出相应的改进意见和措施，作为以后年度预算申请的重要基础。事业单位应把预算绩效纳入业务部门能力评价的体系中，作为绩效奖惩、职称晋升的重要依据，这样才能更好地调动业务部门的工作积极性，推动单位预算管理的有效运行。

四、结束语

随着社会的不断发展，对事业单位预算管理也提出了新的要求，而各地政府搭建的预算管理一体化平台是坚决贯彻落实国家对预算制度改革新要求作出的重要举措。事业单位应加强预算管理意识，结合不断变化的社会需要，跟上预算制度改革步伐，科学编制预算项目，规范预算执行各个环节，从而让事业单位更加健康地运行起来，为社会提供高质量公共服务。

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