长江保护立法的理论建构：基于整体论的分析

高中意

（中南大学 法学院，湖南 长沙 410083）

2016 年3 月，中共中央政治局审议通过的《长江经济带发展规划纲要》明确提出了研究制定“长江保护法”的要求。党的十九大报告提出要“以共抓大保护、不搞大开发为导向推动长江经济带发展”。《中华人民共和国长江保护法》于2020 年12 月26 日由第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过，并自2021 年3 月1 日起施行。至此，长江保护的顶层设计已经完成，法律体系的框架也逐步搭建起来，但《长江保护法》的制定并不代表长江保护立法的完成，而只是一个开端，还需要相关行政机关以及各个地方开展行政立法、地方立法，从而形成以《长江保护法》为核心的长江保护法律体系。

流域立法不同于一般的国家立法与地方立法[1]，也不同于领域立法[2]，更不同于行业立法[3]，最主要的原因就是流域相较于行政区域或某一社会经济领域具有自身的特征，流域立法自然也就具有自身的内在逻辑。长江保护不仅是一个简单的生态保护问题，而且需要在此过程中协调多种关系，运用整体论指引长江保护法律体系的创制。当前，国内外对整体论在生态学领域的运用已有部分研究[4]，对它在流域立法中运用的研究则较少。吕忠梅认为，整体论应当成为长江流域的立法理念，由此实现从线性立法向非线性立法、从部门性立法向领域性立法、从对抗性立法向合作性立法、从分离性立法向整合性立法的转变[5]。他主要阐述了整体论作为长江流域立法方法论的正当性，但未具体分析整体论在立法过程中的实现方式。任何一种方法论都必须落实为具体的行动才可能对社会产生影响，否则它就仅仅是一种思维活动。

在理论上，地方或部门的立法是针对具体地域或领域的立法，相对于国家的综合性立法更具有针对性，在长江流域治理实践中也可能取得更好的效果。然而，在实践中，长江流域并没有因此得到良好的治理。在此种立法模式下，环境法与资源法分立、部门主导立法、流域立法零散，导致长江流域管理的事权配置陷入困境，各部门、各地方在履职过程中出现严重的管理错位、缺位、越位。此外，流域立法具有的分散性、多层次性和应急性等特征也表明，流域立法缺少规划性，不能“未雨绸缪”，只会“亡羊补牢”。[6]整体论在长江保护法立法中的运用就是为了克服这些不足。更准确地说，它是一种能够实现有效治理的逻辑。本文试图从生态整体论、发展整体论、空间整体论、治理整体论四个具体维度探求整体论在长江保护立法中的实现路径。

一、生态整体论的实现

在治理长江流域生态系统时必须抱持整体观，遵循公益保护、自由利用和合理分配的原则[7]，对各类生态资源进行优化配置。长江构成一个生态系统，也因此成为一个公共领域，不管是哈贝马斯的公共领域理论[8]14-25，抑或黄宗智的“第三领域”理论[9]260-285，都很难解说流域的公共性，而整体论能为流域的公共性提供理论支撑。此前的生态环境治理并没有把长江作为一个有机系统，治理者也不具备整体性思维。生态环境保护部门负责开展水质、水生态方面的监测工作；水利部门负责开展水文、泥沙、水土保持等方面的监测工作；农业部门负责开展以鱼类保护为主体的水生态方面的监测工作。这样的分工方案固然可以使生态系统中的不同要素得到专业化的检测、保护、开发，但山水林田湖草是一个生命共同体，生态要素之间总是相互影响，任意要素的变化都能引起其他要素的变化。整体论是认识自然的尺度[10]73-80，把其导入流域治理的重要目的就是要克服以往生态保护的不足，但这里的“生态整体论”并不能等同于“生态中心整体论”[11]371-375，前者不仅是一种认识生态的方法，还是一种关于生态保护的方法，而后者主要是一种生态保护的观念。具体到立法层面上，生态整体论应从以下三个方面予以实现：

（一）设置跨地域生态保护机构

长江流经多个省市，即便在某一省市内部也涉及不同的地方，只有首先设立统一的生态保护机构，才能突破生态保护在空间上的割据。在长江的干支流、左右岸、上中下游的不同位置，生态保护的重点与难点不一样，不同地方也具有不同的生态特点，因而不同地方应当寻求个性化的生态保护方案。但是，每个地方建立个性化的生态保护方案有一个前提，即已建立跨地域的生态保护机构。跨地域的生态保护机构主要负责统一流域内的生态规划，监督各个地方实施的效果，协调不同地方生态保护行动，而具体生态保护工作可以交由不同地方的专门机构实施。综合性的生态保护机构也有利于对各类生态要素进行系统性保护，破除不同部门、行业在生态保护中的利益割据。在生态系统治理中，必须具备整体性思维，关注不同要素间的联系，进行全要素的优化组合，而这样的任务只能依托一个综合性的生态保护机构来完成。《长江保护法》第3 条明确指出，长江保护应当坚持统筹协调；该法规第4 条规定，国家要建立长江流域协调机制；该法规第5 条规定，国务院有关部门和长江流域省级人民政府负责落实国家长江流域协调机制的决策。该法规虽然没有明确规定设置跨地域生态保护机构，而是强调要设置协调机制，但这大大有助于实现生态整体论的目标。

（二）确立保护与修复并举的制度

从广义上讲，保护也包括了修复，修复生态系统本就是保护它的一种重要方式；一些政策文件也没有区分这两个概念。比如，2018 年年底生态环境部与发展改革委印发的《长江保护修复攻坚战行动计划》就没有区分这两个概念。然而，在生态环境治理中，区分这两个概念有重要意义。“保护”注重于预防长江生态被破坏，使生态朝着良性方向发展；“修复”要求通过具体措施使已经遭受破坏的生态得到良好的恢复，哪里遭到破坏哪里就需要修复，哪里出现了问题哪里就需要修复。此外，还有许多生态问题需要在保护的基础之上进行修复。一方面，长江保护需要一代又一代人的努力，必须为生态保护构建长效机制，特别是要构建生态保护机制；另一方面，现阶段长江的某些生态问题尤为突出，必须进行重点突破，构建长江生态的修复机制。《长江保护法》区分了“保护”与“修复”，并强调要针对长江流域生态系统破坏的突出问题，把生态修复摆在压倒性位置，用了第5 章整章的内容规定生态环境修复。当前，长江流域受到的破坏较为严重，生态修复应当是长江治理的重点，当长江的生态环境恢复到良好的水平时，建立长效保护机制就应当成为治理的重点。《长江保护法》以及整个长江保护法律体系，都应当根据形势的变化确定治理的重点，并把治理重点转化为具体的制度安排。

（三）设立绿线、黄线、红线生态保护标准

虽然亟须构建统一的长江生态保护机制把生态保护行动统一起来，但是具体的生态保护工作还需要各个部门、地方甚至是社会团体实施，或许这也是环境公益诉讼得以产生的重要原因[12]。可见，长江保护法律体系必须对各部门、各地方的工作起规范性作用。2014 年修订的新《环境保护法》第29 条确立了生态保护红线制度，但此条仅为原则性的条款，“生态保护红线”的内涵与外延还需要进一步明确[13]。长江保护立法应当明确“红线”“黄线”“绿线”的认定标准，长江生态红线规定的是禁止性事项，任何地方、个人都不能越过生态红线，越过红线就意味着对长江生态的破坏；生态黄线授权各地方、各部门可以根据实际情况进行保护的事项，因为有些生态保护问题在不同地方的严重程度极不一致；生态绿线规定的是可以进行必要的生态开发的一些事项。例如，各个地方可以利用长江的优美环境进行适度的旅游开发。同时，绿线还规定一定鼓励性的事项，在《长江保护法》中“鼓励”一词就出现了12 次。《长江保护法》第7条提出要在长江流域建立标准体系。标准体系基本上确定了红线与黄线、绿线的区别。因而绿线、黄线、红线有时只是一种识别不同生态事项的标准，而不是要依据这些标准把具体事项都在法律文本中进行罗列。

二、发展整体论的实现

长江保护法律体系应当为长江的可持续发展作出制度性安排。在立法过程中，需要运用整体论统筹长江当前与未来两个发展面向，重要的是充分关注长江的发展方向，使立法从“后果控制型”迈向“风险预防型”[14]，为各个地方的发展提供较为确切的指引。长江保护固然需要规定诸多直接生态保护措施，但也应当致力于构建长效保护机制。这个机制最重要的作用就是促进经济发展与生态保护的良性互动。只有长江沿岸地区的经济得到持续发展，长江生态才可能得到持续性改善。如果把当下的突出问题与可持续性保护机制统筹起来考虑，那么就要着眼于促进长江沿岸产业结构、民众生活方式、农业生产方式的变革。长江保护法律体系需要通过相应的制度设计，引导长江沿岸各个地方产业结构升级，推动经济高质量发展，以此为长江保护提供持续性的动力。

（一）实现经济与生态共同发展

从宏观上讲，长江经济带发展的首要任务就是促进沿岸产业结构升级，这既有利于生态保护，也有利于推动沿岸经济的高质量发展，因为工业发展也面临着环境约束[15]。换言之，在长江经济带发展过程中必须深入贯彻新发展理念，特别是要落实绿色发展的要求，构建绿色产业，发展绿色经济。《长江保护法》第6 章专门就“绿色发展”作出了具体规定。同时，长江保护法律体系不同于政策、行政命令的地方就在于，它通过具体规则引导各个地方自觉促进产业转型升级。虽然政策、行政命令的初衷是好的，但在实施过程中常常引起的是“运动式”行为。政策、行政命令刚刚出台时，各个地方不计成本、不考虑长远而大力推动实施，过一段时间又没有了实施的动力，最终可能形成“运动型治理机制”[16]。一些在短期内可以完成的重大事项可以通过政策、行政命令的动员完成，但长江保护是一个长期性的事业，产业转型也不可能一蹴而就，这就需要法律体系为全社会提供稳定的预期，为保护长江的行动提供明确指引。

（二）实现区域协同发展

长江是一个生态系统，为人类的生产、生活提供重要资源，但不能人为地把长江分割为不同的区域进行资源开发与经济发展。长江沿岸各地的经济发展水平差异极大，有些城市已经成为商业城市，有些城市还依靠高污染、高能耗、高排放的工业发展经济，有些地方甚至仍处于发展粗放型农业阶段。在以往长江保护实践中，都没有足够地关注到各地方经济发展水平差异这一变量对长江保护的影响，因而很难形成长效保护机制。在整体论视域下，各个地方的经济发展水平构成长江经济带的发展水平，而各个地方不平衡的发展水平可能会威胁经济带的可持续发展，更可能使该地区生态保护不可持续。经济发展需要一定的自然资源支持，生态保护也需要经济的高质量发展作为支撑，这样可以减少对自然资源的过度开发，也可以创造更多的生态保护方式。长江经济带涉及多个省市，各地的产业结构不尽一致，经济发展水平更是差异较大，难以形成具体的共同利益。而根据公共选择理论，共同利益是个体组织起来的重要因素[17]5-8，因而各个地方就很难采取一致的生态保护行动。《长江保护法》第65 条提出要促进长江流域城乡融合发展，但没有提出促进各地区之间的平衡发展，只是在63 条提到中下游地区在生态环境修复时应当对长江流域江河源头和上游地区予以支持。在此后的法律体系创制中，应当将长江流域生态保护法与长江经济带的发展统筹起来，为缩小各地的经济发展水平做出可行的制度性安排。

（三）实现可持续发展

长江经济带的发展不可能一蹴而就，也不可能在某一个特定的时刻停止下来，发展是一个不断向前的过程，这也是发展整体论的应有之义。长江保护既要着眼于解决当下发展中的突出问题，也要为长江的可持续性发展设定适当的目标。《长江保护法》在第17 条规定，国家建立长江流域规划体系。规划体系可以为长江保护设定阶段性目标，并以阶段性目标促进可持续发展目标的实现。1962 年生物学家莱切尔·卡逊出版的《寂静的春天》一书中就有了可持续发展理论的萌芽。该理论的核心始终是关注代际之间的公平。而“保护选择的多样性”“质量保持”“获取保障”是实现代际公平的原则[18]37-49。长江在发展过程中出现了诸多违背上述原则的问题，如大量工业污水直接排向长江，河滩的石沙无序挖掘，围河造田，等等。可以说这些问题是当下亟须解决的，也是长江保护首先应面对的；有些问题则需要经过长期的努力方能解决，特别是长江经济带各个地方产业结构升级，实现经济的高质量发展，更是需要各地的长期努力，发展中还可能不断出现新问题，这就需要构建长江保护的长效机制。此外，长江保护立法也要为长江保护设定较高层次的目标。由于当下长江流域的生态遭受破坏，环境保护问题十分突出，此时的保护更多地是一种低层次的“修复式”的保护，甚至把生态修复作为刑事司法的手段[19]，使长江恢复到应有的良好状态。实现此目标后，在环境方面还应当实现人与自然的和谐相处，在经济方面还应当实现绿色发展的要求。

三、空间整体论的实现

长江干支流、左右岸、上中下游往往位于不同行政区域。为了实现空间整体论，《长江保护法》以流经的相关19 个行政区域范围为基础，将法律适用的地域范围确定为长江全流域相关县级行政区域。如果将国家能力分为提取、渗透、规制、分配四大能力[20]17，那么国家的环保能力尚待增强，此时需要分解环保责任，使地方社会承担更多责任。在实践中，地方社会往往注重对流域自然资源的获取，关注流域所具有的经济利益，而不大注重生态保护。

事实上，学术研究中出现了空间转向[21]，空间要素历来对制度的形成产生重要影响[22]。空间整体论指引长江保护立法关注空间要素，要求各地不仅要对本区域内的流域进行有效保护，而且要与其他地方相协调，共同履行保护长江的职责。长江在地理空间上是一个整体，这是由其自然属性所决定的，但流域中的行政区域并不是以自然属性为标准进行划分的。行政区域不管是作为保护长江生态的单位还是作为发展长江经济带的单位，都可能违背长江固有的自然属性，破坏其在地理空间上的统一性。生态空间的管制不仅要关注环境要素，而且要关注要素构成的整体空间[23]。在国家层面也有诸多涉及长江的协调机制，但这些机制主要是针对某一项业务，都没有关注到生态空间整体。

诚然，在实践中只可能实现长江在地理空间上的相对统一性，不可能实现绝对意义上的统一性。长江保护法律体系如何通过具体的制度安排维护流域在地理空间上的相对统一性？一个重要方法就是适当区分央地的不同职责，充分发挥中央和地方两个积极性。我国历来重视中央和地方两个积极性的充分发挥，“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多”[24]31。在长江保护中也应当如此。具体而言，国家层面主要负责制定长江保护的规划，督促规划的落实，评价各个地方保护长江取得的实效；而地方主要负责本行政区域内具体措施的实施，充当保护长江的责任主体，而不仅仅是行政单元。以往国家层面的机构主要对长江的某一方面进行保护，甚至有些事务还由多个部门负责，地方反而承担了保护长江的综合性职责，在治理中具有极大的权限。地方既是保护长江行动纲要的制定者，也是保护长江的实践者，但地方事权的权能大小与财税体制相关[25]，而在现有的财税体制下，地方保护长江的能力十分有限；况且，诸多地方为了短期的经济利益，不仅没有充分履行保护长江的职责，反而对长江过度开发，对流域的生态环境造成较大破坏。因此，为维护地理空间上的相对统一性，长江保护立法必须区分央地事权[26]，对央地的职责进行较为明确的分配，地方应主要集中力量开展长江保护的实践，而长江保护的规划则应当具有统一性，并建立长江保护实效评价机制。

建立长江保护实效评价机制应当成为长江保护法律体系的一大特色。我国当下法治体系中缺乏必要的反馈机制[27]。对长江的保护，不仅涉及众多地方，也涉及众多不同部门；不仅要保护生态环境，而且要促进沿岸经济的发展，实现可持续性保护。长江保护法律体系提供的应当是一种立体性的保护，需调动多种要素，此时应构建一套切实可行的评价机制，使各类保护主体的责任不仅是一种纸面上的责任，而且是一种行动中的主体难以规避的责任。事实上，反馈机制也有助于长江保护法律体系的不断完善。生态保护与经济发展的需求处于不断变化中，新的生态保护与经济发展需求随时可能产生，科技的发展也可能促使新的保护手段出现。法律体系必须适应上述变化，依据反馈信息完善自身的具体规定。长江的生态保护与经济发展也是一个长期性的事业，不可能一蹴而就。这就意味着当前做的很多工作不可能马上取得实效，需要较长的时间对一些结构性因素进行优化组合。虽然《长江保护法》第78条专门规定“国家实行长江流域生态环境保护责任制和考核评价制度”，但是缺乏可操作性的规定，还需要行政立法与地方立法对相关制度予以完善。

四、治理整体论的实现

上文所论及的生态整体论、发展整体论、空间整体论主要是事实层面的，长江保护法要根据这些固有的事实作出相应的制度安排，尊重长江特有的自然属性与社会属性。长江保护立法是流域立法，它自身的价值在于实现流域的良好治理，这也是它所追求的最终目的。《长江保护法》的内容也验证了这一点。关于治理整体论的词语在该法中多次出现，如“会同”“统筹”分别出现了25 次、19 次之多。现代流域管理体系由流域目标管理体系、流域治理技术体系、流域监测预警体系、流域法律与政策保障体系和流域行政管理体系五部分组成[28]。流域治理体系是对管理体系的进一步升华，实现良好治理的基本条件就是促进流域内各类要素的有序互动，因而在治理过程中更应坚持整体论。

（一）成立长江综合治理委员会

世界众多流域治理经验表明，流域综合治理中的组织保障至关重要。专门机构的综合治理、统一规划及合理化科技运用，不但使水质得到改善、水资源得到利用，而且促进了周边地区的经济发展，使流域的可持续发展成为可能[29]。在长江治理中，诸多部委以及沿岸的各省市都有一定的权限。虽然此种权限只限于某一具体领域、地域，但它在特定领域、地域是一种综合性的治理权限。因为缺乏一个全域性的综合治理主体统领流域治理实践，每一领域、地域都成为一个独立的治理单元。如果人为地把长江分割为多个不同的独立治理单元，就必然与其自然属性相违背，难以实现良好治理。省内河流管理中，已有地方建立起一种新型的“跨部门、跨区域”的流域大部制管理模式[30]；长江水利委员会是水利部在长江流域的派出机构，其职能在《长江水利委员会职能配置、机构设置和人员编制方案》中有具体规定。长江流域的保护、发展涉及政治、经济、文化、社会、生态等多个方面。这些内容在《长江经济带发展规划纲要》中都有体现，但长江水利委员会的职能未能涵盖这些方面，并且长江水利委员会不是对流域进行全要素治理。《长江保护法》明确提出设立“国家长江流域协调机制”，有必要把此种协调机制实体化，进而设立“长江综合治理委员会”，负责全流域、全要素的综合性治理，并对该机构的职能作出明确规定。它与其他部门、地方的关系也应当明确。长江综合治理委员会不是长江流域唯一的治理机构，却是全流域唯一的综合性治理机构。

（二）构建多元治理规范体系

在长江治理过程中应当寻求多元规范支持，实现长江流域的规则之治。以什么引领长江流域的治理实践？过去实行“问题引领型”的治理策略，什么问题最为突出就调动大量的资源来处理，并不是遵循相应的规则而是通过广泛的社会动员，一旦问题得到初步缓解，这些力量又将急剧减弱，因而总是无法形成长效治理机制。可见，问题引领型的治理策略更类似于一种“运动式”的治理方式。它固然有利于高效解决突出问题，但难以形成解决问题的长效机制。流域内突出的生态问题的确需要特别的方式解决，水污染、过度捕捞、非法采砂等突出问题如果没有得到迅速解决，就可能给长江带来不可弥补的灾难。但是，一些问题如居民生活、企业生产方式的变革，属于结构性问题，必须建立相应的长效解决机制来处理。

长江保护法律体系必须确立“规则引领型”的治理策略，依据规则引领长江治理实践，寻求多元规则的支持。长江的治理需要顶层设计规则，也需要具体执行规则。党的十八大以来，逐步形成了以《长江经济带发展规划纲要》《长江经济带生态环境保护规划》等10 个专项规划为支撑的顶层设计。这些都属于长江保护中的政策，政策在环境保护中的作用十分重要。美国基于市场的政策就在环境保护中发挥了不可替代的作用[31]2-3。经济政策本身的目标不仅在于提高所得水准，而且在于改进由综合性的指标构成的“生活的质”[32]305。同时，成熟的政策需要逐步制度化，构建基于生态系统的流域立法[33]，《长江保护法》的制定就是一个重要的步骤。在一定意义上，法律是地方性的技艺，凭借地方知识来运作[34]261。长江保护法律体系的建构应当正确处理国家法律与地方性法规的关系，充分吸收地方性知识。我国《民法典》确立了“绿色原则”，物权制度、合同制度、侵权制度也必将回应生态环境保护问题，[35]其他不少法律都可能涉及生态环境保护问题，长江保护法律体系的创制必须注重与这些法律的有效衔接。总之，《长江保护法》的制定只是长江保护立法的第一步，还需要加快行政立法与地方立法，进而完善长江保护法律体系。

（三）建立协同治理方式

长江保护立法应确立协同治理方式，实现长江全域基础上的全要素治理，《长江保护法》第6条也确立了协同治理原则。在理论上，长江管理体制是流域管理与区域行政管理并重[36]，各个地方把长江分割为诸多或大或小的行政区域，治理责任也被不断分解，或许此种方式有利于治理任务的完成。在国家治理体系现代化不断推进的情况下，治理责任的分解具有一定的合理性。在实践中，因为种种原因，地方承担责任的意愿并不强烈，常常通过一系列方式规避应当承担的责任。分割的行政区域管辖和部门管理体制容易使长江流域生态环境陷入“碎片化”治理困境，从而偏离流域整体性治理和公共治理要求[37]。协同治理就是把长江治理责任作为一个整体，并在国家层面确立治理责任，使各地方作为主体参与到治理责任实现的过程中，并在最大程度上调动各地方实现治理责任的积极性，形成互动式环境治理状态[38]。协同治理是一种全要素的治理方式。我们要在国家层面明确全要素治理责任，使各个部门作为主体参与到治理过程，这样就不是以要素为依据分配治理责任，而是以治理需求为依据分配治理责任。更重要的是，各个地方、部门都是作为主体参与到治理责任实现的过程，这是一个动态的过程，如果只是把责任分解到不同主体中，治理责任实现的过程性就难以显现。在这里，协同治理方式不仅是一种全域性的、全要素性的治理方式，而且是一种全过程性的治理方式。它把治理责任的实现视为一种动态的过程，而不是一种静态的分解方式。

五、结语

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视长江保护，制定了一系列关于长江保护、发展的政策，长江保护的政策体系已经初步形成，长江保护的顶层设计已经大体完成。当前，长江保护的重点工作便是构建较为完备的法律体系，在已有的顶层设计的指引下，将实践中一些成熟的措施予以制度化、法律化。虽然《长江保护法》是我国首次针对某一特定流域制定的综合性法律，但它只是长江保护立法的第一步，下一阶段还应当加强长江保护的行政立法与地方立法，以此形成完善的长江保护法律体系。领域立法遵循社会特定领域的治理逻辑，当把社会划分为不同领域时，也就代表着不同的领域具有不同的发展逻辑；地域立法遵循地方社会的治理逻辑，各个地方在经济、文化等方面或多或少都存在一定的差异，特别是民族自治地方、经济特区、超大城市更是具有与其他地方不同的治理逻辑。不管领域立法与地域立法遵循怎样不同的治理逻辑，关注的领域、地域具有多大的差异，它们都是社会的立法，遵循的是社会治理逻辑。不可否认的是，流域立法也是社会之法，它必须协调不同部门、地方之间的关系，也要对流域的资源进行合理的配置，对流域保护的责任进行合理的划分。然而，流域立法确立任何一项宏大原则、做出任何一项制度安排、设计任何一项具体规则，都必须基于该流域所固有的自然属性，遵循生态治理的内在逻辑。整体论把长江的自然属性与长江的保护有机勾连起来。在立法过程中遵循整体论，就是要进一步探寻长江的治理逻辑，最终实现“共抓大保护，不搞大开发”的治理要求。

当然，在长江保护法立法过程中，整体论不应当也不可能成为一种垄断性的理论主张。一方面，整体论主要是为构建长江保护法律体系的框架提供理论支持，确立长江保护立法的基本原则与价值取向，具体的规则设计必然会涉及其他众多理论；另一方面，长江保护立法是流域立法的重要实践，可以预见的是，随着《长江保护法》的制定与实施，我国流域立法的进程将加速推进。现阶段，长江保护的顶层设计已经大体完成。这一设计主要是通过政策体系建构起来的。政策主要关注当下长江保护实践中最突出、最紧迫的问题，对未来的发展问题只是规定了一个大致的方向；而法律既有能力处理当下的问题，也有能力促进长江生态持续改善，促进长江沿岸的产业持续转型。因此，长江保护立法既要体现全社会保护长江的决心，体现全民保护长江的意志，还要体现长江自身的自然属性，实现可持续性保护，把全社会的决心与全民的意志转化为持续性的动力。