贵州旅游行政管理存在的问题及其对策研究
——以黄果树景区为个案分析

（贵州民族大学，贵州 贵阳 550025）

一、黄果树景区行政管理存在的问题

（一）黄果树景区简介

贵州省的黄果树风景名胜区世界闻名，被大世界基尼斯总部评为世界上最大的瀑布群，列入世界基尼斯记录。它也是中国第一批国家重点风景名胜区和首批获得国家评定的5A级旅游景区之一，是贵州省最重要的旅游资源，约占全省旅游营收总额的14%。关于景区的行政管理权属方面，在1982年6月就获得贵州省政府的审批，确定成立了“黄果树风景名胜区管理处”，这个管理处当时为正县级的事业单位，地位重大，权属贵州省建设厅管理。在1992年，省政府再次行文明确了黄果树风景名胜区管理处在财务上权属贵州省建设厅，而人事相关调动和任免也要听从建设厅的安排。在这时，贵州黄果树旅游景区的权属关系得以确认，为贵州省和地方单位共同管理，以省为主的管理框架。1999年4月贵州省人民政府决定撤销黄果树风景区管理处，成立“中共黄果树风景名胜区工作委员会”和“贵州省黄果树风景名胜区管理委员会”，履行县级党委政府职能，托管黄果树旅游资源富集的镇宁县黄果树镇和关岭县白水镇；同时，组建黄果树旅游集团股份有限公司，负责对黄果树大瀑布和天星桥景区的经营管理，实行政企分开。

（二）黄果树景区行政管理存在的问题及原因分析

1.景区行政管理理念需升级

景区的行政管理理念是行政管理工作的生命线。目前黄果树景区的管理理念是落后的，并没有建立景区品牌效应的观念；一是黄果树风景名胜区每年3-12月实行封闭式管理，禁止社会车辆进入景区，所有游客只能统一乘坐游览车进入景区，全封闭式的管理理念缺乏与社会之间的相互交流，以致无法真正有效地实现景区的行政管理目标。二是黄果树景区的宣传意识不够，力度上明显不够。目前，新兴技术和新媒体的手段迅速普及且被群众接受，而黄果树景区在这一方面较落后。三是黄果树景区的品牌效应弱。黄果树景区很明显没有把自身的品牌建立起来，定位并不明确。黄果树景区目前处于“吃老本”的状态。

2.景区公共服务体系建设不完善

景区的服务是游客很关注的一个问题。对此，政府必须在旅游公共服务体系建设中占据主导地位。在旅游过程中交通便捷服务、安全保障的服务、便民惠民方面的服务、信息咨询以及行政方面的服务，是在旅游公共服务的具体体系构建中的五个方面，虽然黄果树游客络绎不绝，但是黄果树景区的配套服务建设是有缺失的，具体表现的问题如下：一是信息服务不到位。很多首次前来的游客经常出现找不到景点、合理路线或最佳观景点的情况。二是投诉通道还需改善。投诉通道不够顺畅，游客会加深对景区的怨气，严重影响景区的发展和声誉度。三是景区交通不畅，游客拥挤。尤其是在旅游旺季，经常出现交通堵塞，人满为患的现象。

3.景区行政管理政策落后

行政管理政策是十分重要的一个因素，它给景区如何开发和建设提供了具体的准则，是提供行政管理指导的一个重要蓝图。黄果树景区在开发规划方面的政策存在的问题如下：一是黄果树陡坡塘景点设立的西游文化雕塑，人工痕迹过重，严重影响景区风貌；二是黄果树景区的周边逐渐形成了俗称“半边街”，由于自然形成村落，直接影响大瀑布景观，同时商圈的发展和上千人的生产生活也给自然环境带来了破坏。

4.景区法制建设不完全

在黄果树景区行政管理上的另一个重要问题是景区管理中的相关法律体制建设不健全，导致问题发生后，没有约束的问题存在，具体问题如下：一是管委会相关部门缺乏执法依据。景区内仍有部分村寨没有搬离，其主要谋生渠道是依托景区资源吸引游客住宿、就餐，但有许多不法分子趁机搓客拉客，这些不合理行为严重破坏黄果树景区的旅游秩序。但现有的相关法律并无明文禁止规定，旅游行政主管部门无处罚权，导致现阶段各种整治治标不治本。二是上级部门授予的执法权力有限。市政府授权黄果树旅游区管委会对黄果树镇、白水镇、龙宫镇的管理权限是从市直各部门委托而来，有的甚至还未获得委托执法权限，即使已委托的也只是调查权，而没有处罚权，存在执法程序复杂、效率慢，执法力度弱等问题。

5.景区管理机构职责还不够明确

在管理机构的管理上，黄果树景区存在着职责不明确、管理混乱的问题。从管理体制上，黄果树景区是两条代理链条，分别为：中央政府——省政府——安顺市政府——黄果树景区管理委员会；全体国民——国务院——建设部、林业部、环保部、文化部、文物部、地址部、水利部、国土资源部——黄果树风景区这两个纵向行政代理的结构形式。代理链条过长，导致代理成本高，监督困难，各级政府、政府各部门之间利益冲突。从管理的形式上来看，多重部门管理，多头领导的管理权限和管理的景区区域划分等都存在着较大的问题。导致一个景区区域多领导的管理，行政管理效率低下，严重影响景区的开发管理和各项管理制度的正常运行。

二、促进景区规范行政管理问题的对策与建议

（一）加强景区宣传与品牌建立，树立新管理理念

为了适应新时代景区宣传的要求，黄果树景区应该在保持传统传播工具的宣传力度的同时，大力增强新媒体方式的使用，主要加强与一些主流电视台或者著名卫视的相互交流与合作。同时，在新媒体网络平台上，要顺应时代的潮流，把一些火热的平台利用起来，例如微信公众号、微博、各类小视频平台等，基于充分发挥新媒体及时性、交互性强的特点，为黄果树景区宣传建立一个便利快捷的平台。管理部门应该提高走出去、引进来的力度，拓展国内、国外旅游市场，加强品牌效应。

（二）加强景区配套公共服务设施建设，提高服务质量

黄果树景区的管理部门可以从三个方面进行入手 ：第一，加强安保措施，更大力度地保障游客安全。景区需要建立一套更加智能安防救援系统，加强保障景区旅游者的安全。第二，还要按相关旅游政策精神，牢牢守住发展和生态两条底线，大力实施绿色黄果树行动，要加大植树造林和水流污染监督的力度，采取各种措施来保护环境。第三，不断提升旅游服务质量，建立专门的监察制度，充分发挥互联网、新闻媒体的舆论监督作用，了解顾客的评价，将他们的评价作为相关员工的考核依据，同时强化部门监管的质量，实行多方并进及时对问题进行发现解决。

（三）加强景区行政管理政策的制定，改进规划

第一，在黄果树旅游景区实现思想观念和思维模式的新突破、工作作风和工作方法的新转变、管理人员和服务人员全面素质提升的前提下，通过践行习近平新时代中国特色社会主义思想，制定出科学、合理、符合实际的相关行政管理政策。第二，生态环境是旅游景区的重要生命线，生态环境遭到破坏，旅游景区就失去了赖以生存的根本。因此，黄果树景区必须坚持保护第一、开发第二的原则，在黄果树景区的开发、规划管理方面千万不可人工痕迹过重而影响或破坏景区的自然风貌。要建立完善的黄果树管理开发咨询制度，积极邀请国内外多学科的专家组成咨询委员会，合理制定开发政策。

（四）加强景区执法力度，完善景区法制建设

景区行政管理部门应加强对景区管理保护等相关执法力度，加强并完善景区法制体系，在法律层面明确风景名胜区的使命和国家责任，使风景名胜区的规划、保护、利用、管理和责任追究等行为都建立在法律基础之上，对景区各主体、各部门的法律地位和权责问题还有相关权益的转让或实现等方面要做出明确规定，对景区的具体性质、国家责任及景区的使命要从立法的角度进行说明，让景区从认定到规划以及开发保护等各个阶层行为都能以法律为依据。

（五）加强对景区管理机构的管理，提高管理质量

在机构设置上，应符合风景名胜区的自身特点，突出精简和专业化特色。加快构建包括立法执法机构、政府部门、新闻媒体、社区居民等在内的监督体系，加强制度建设，实施严格的动态监管显得更为重要。其次，采取分类管理，职责明确到个人的方式，不断提高黄果树风景区管理效率，以科学发展观统领全局，敏锐地洞悉改革过程中出现的各种困难，解决景区开发管理过程暴露的深层次矛盾。最后，必须设计一套能够有效制约各方利益扩张冲动、充分调动各方积极性的以及促进各方交流协作的权力整合方案，行政管理者必须全面把握和思考，要进行科学规划和有力的监督，实现景区良性的可持续发展。

三、结论与展望

旅游行政管理改革一直是学界关注和研究的重要问题，也是完善景区管理模式，实现科学高效的管理方案不容回避的问题。对于黄果树景区来说，管理改革还应注意的一点是，不能仅仅将眼光放在整个景区的管理架构和行政职能的划分。改革需要整个社会环境的支撑和扶持，在政治、经济、法律等一系列条件的共同完善下才能走出管理困境。黄果树景区发展历史较长，其间的改革几经波折，缺乏一些有益的市场化探索。因此，将来的改革之路的艰辛漫长可以预见，只有通过积极地探寻创新，才能实现真正意义上的科学、合理、可持续发展。