法治视域下检察机关诉讼档案利用研究

王先发 张友敏

检察机关诉讼档案，是党和国家重要的专业档案，是检察机关重要的业务档案。根据《人民检察院诉讼档案管理办法》（2016）规定，检察机关诉讼档案指检察机关在依法办案过程中形成的具有保存价值的各种形式和载体的诉讼文书材料，由办案部门在案件办理完毕后，依据《人民检察院诉讼文书材料立卷归档细则》（2016）进行立卷整理归档，由检察机关档案部门负责保管、提供利用。检察机关诉讼档案真实、全面、系统地记录了案件办理全过程，是检察机关履行法律监督、执法为民、维护社会公平正义职责的直接记录，具有重要的法律凭证、文化教育和科学研究等价值。

一、检察机关诉讼档案利用现状

1.法律规制。《中华人民共和国档案法》（2020）第五条规定了依法利用档案是一种权利，第十九条明确规定机关要建立科学的管理制度，便于利用档案。《中华人民共和国档案法实施办法》（2017）第二十一条规定了档案利用方式、手续，以及档案利用、公布等要求。《机关档案管理规定》（2019）第四十六条规定了机关要建立健全档案利用制度，积极开展利用工作，并根据档案的密级、内容和利用方式，规定了利用权限、范围和审批手续。《人民检察院诉讼档案管理办法》（2016）第二十二条规定，检察机关档案部门应当建立诉讼档案利用制度，并根据利用主体和诉讼档案涉密程度，确定利用范围、方式和程序。《中华人民共和国刑事诉讼法》（2018）第二百八十六条，《人民检察院刑事诉讼规则》（2019）第四百八十三条、第四百八十四条对未成年人诉讼档案利用进行了专门限定。

综上，法律对社会利用检察机关诉讼档案在权利、范围、方式、手续、程序等方面进行了较为完备的规定，为利用提供了法律依据，但相关规定存在不够明确、不协调等问题，对社会利用需求衔接不密切，有待进一步完善。

2.利用范围及途径。《人民检察院诉讼档案管理办法》（2016）第二十八条规定，不得违反规定提供诉讼档案或者扩大利用范围，但没有明确具体范围。《人民检察院诉讼文书材料立卷归档细则》（2016）第二条、第三条规定，诉讼档案包括检察机关在依法办案过程中形成的法律文书、证据材料及其他相关材料，有正卷与副卷之分，有传统纸质载体诉讼档案和新型电子载体诉讼档案，主要为检察机关办案过程中形成的案卷，也有侦查机关移送的审查不起诉的侦查案卷。在利用途径上，归档的诉讼档案由检察机关档案部门集中统一保管，并提供利用；根据《人民检察院案件信息公开工作规定（试行）》（2014）、《最高人民检察院关于全面推进检务公开工作的意见》（2015）规定，未归档之前由案件管理部门负责提供利用。

综上，检察机关诉讼档案根据相关规定提供利用，但具体范围不明确。关于未成年人诉讼档案有特别规定，即《中华人民共和国刑事诉讼法》（2018）第二百八十六条，《人民检察院刑事诉讼规则》（2019）第四百八十三条、第四百八十四条规定，犯罪时不满十八周岁，被判处五年有期徒刑以下刑罚的未成年人诉讼档案封存，加密保存，不予公开，严格保管，除司法机关为办案需要或根据国家规定外，不得提供利用。

3.利用主体及手续。根据《人民检察院诉讼档案管理办法》（2016）第二十三条规定，检察机关工作人员因工作需要，可以利用本机关诉讼档案。其他检察机关和法院以及公安、安全、纪检监察等机关工作人员因工作需要利用，应当持单位介绍信、工作证件到档案所在检察机关档案部门或者办案部门提出申请。档案部门征得办案部门书面意见并报分管检察长审批后办理利用手续。第二十四条规定，律师依据相关规定需要利用诉讼档案，可以持律师执业证书、律师事务所证明和委托书或者法律援助公函，其他辩护人或者诉讼代理人可以持身份证明和委托书，向档案所在人民检察院案件管理部门提出申请，案件管理部门通知办案部门根据情况到档案部门办理相关手续。

综上，诉讼档案利用主体为公安、司法、安全、纪委监委等机关工作人员，以及律师、其他辩护人、诉讼代理人，但未包括当事人（被害人、自诉人、犯罪嫌疑人、被告人、附带民事诉讼原告人、被告人）和社会公众。忽视当事人，这明显不合理。检察机关根据相关规定依申请向特定利用主体提供相应的诉讼档案利用，但相关规定不具体、不明确，操作性不强。社会公众通过检察机关检务公开和案件信息公开渠道获取相关案件信息。同时，不同利用主体要区分向检察机关不同部门（档案部门、办案部门和案件管理部门）申请利用，存在不便，容易产生推诿。同时，不同主体的手续繁杂程度也不相同，检察机关内部人员利用手续简单，外部人员利用手续较为复杂。

4.利用方式。根据《人民检察院诉讼档案管理办法》（2016）第二十五条至第二十七条规定，对已有电子版本的诉讼档案，原则上不提供纸质原件，只提供复制件。复制件加盖档案证明专用章后，与原件具有同等效力。非检察机关工作人员利用诉讼档案，原则上只提供正卷相关内容；没有正卷的，可以按规定提供相关材料复制件。充分利用档案管理系统和现代信息技术手段，同时提供线上和线下利用。

综上，检察机关依申请向社会提供诉讼档案利用服务，可以提供原件、复制件、电子件等不同载体形式。同时，根据利用主体不同，区分提供正卷或副卷利用，以提供线下利用为主。

5.利用效果。利用效果综合反映利用服务所产生的相关结果。调研发现，诉讼档案利用效果不显著，具体表现为：利用人次较少、利用案卷较少、利用主体较为单一、利用率不高、服务水平待改进等。由于检察机关诉讼档案利用受相关规定、管理理念、服务能力、信息化水平、利用限制等因素制约，利用的内容、方式等难以较好地满足主体的需求。同时，社会公众对检察机关诉讼档案利用服务不了解，利用途径单一，手续烦琐，需求难以得到有效满足，等等，往往使利用主体望而却步，利用需求被抑制或转移。

二、检察机关诉讼档案利用障碍

1.法制不完善，利用受限。有法可依是社会利用的前提和基本保障。社会利用的障碍首先表现在法制的缺失或者不完善方面。调研发现，检察机关诉讼档案一般按照涉密档案管理。《中华人民共和国档案法》（2020）第二十条规定，涉密档案利用参照国家保密法律法规，但《中华人民共和国保守国家秘密法》（2010）、《中华人民共和国保守国家秘密法实施条例》（2014）未规定涉密档案利用。检察机关也未制定档案管理办法，只有《人民检察院诉讼档案管理办法》（2016），其相关规定不够完善，未明确利用范围，利用主体较窄，利用手续较为繁杂。《中华人民共和国刑事诉讼法》（2018）第二百八十六条规定，未成年人诉讼档案封存，但封存仍可依法利用，是否需要封存还需进一步界定和探讨。《中华人民共和国档案法》（2020）第二十七条规定，档案馆保管的档案自形成之日起满25 年向社会开放，不明确。具体是指档案自形成之日满25 年，还是指移交后还需档案馆封闭满25 年？《中华人民共和国档案法实施办法》（2017）第十三条规定，机关档案保管10 年或20 年后向档案馆移交，专业性较强或者需要保密的档案，可以延期移交。《机关档案管理规定》（2019）第五十二条、第五十三条规定，机关定期向档案馆移交档案，但不明确。诉讼档案属于专业档案，移交期限不明确。《人民检察院诉讼档案管理办法》（2016）第五条规定，诉讼档案保管期限为永久、60 年和30 年，容易导致诉讼档案一直保存在检察机关，未向档案馆移交，利用局限于司法机关、辩护人、代理人，社会利用受限，开放更是遥遥无期，可能会造成大量本来可以为社会各方面提供利用的档案毁于社会公众的视野之外，档案社会价值随之泯灭[1]22。调研发现，检察机关诉讼档案一直未向档案馆移交，且鉴定、解密等工作基本处在停滞状态。因此，因缺乏相关法律规定，社会利用检察机关诉讼档案缺乏法律依据。

2.重保密，轻利用，法治理念不强。在理念和服务意识上，重视对诉讼档案的保管保密、轻社会利用的问题比较普遍[2]53。重视实体保管，忽视信息开发利用，服务意识不强，未建立健全简便规范的利用制度，并依法提供利用，诉讼档案容易被束之高阁，被动等待利用。检察机关办案部门也未充分认识到诉讼档案的价值，仅在案件复查或者上级检查等情况下才会想到调阅档案[3]79。调研发现，检察机关对诉讼档案利用重视程度不够，缺少规章制度、专业人员、平台和相关设施设备，且对利用主体和利用范围限制较多，提供利用的工具较少，途径单一。

3.服务手段滞后，信息化水平不高。检察机关诉讼档案信息化水平直接制约其利用。《中华人民共和国档案法》（2020）第五章对档案信息化建设进行了专门规定。《人民检察院诉讼档案管理办法》（2016）仅规定档案部门负责诉讼档案信息化管理工作，缺乏顶层设计。调研发现，检察机关诉讼档案信息化建设进展缓慢，信息化水平不高，主要表现在两方面：一方面是诉讼档案信息化数据平台、设施设备配备不足；另一方面是纸质诉讼档案数字化建设滞后，电子诉讼档案管理缺位。主要提供纸质载体形式利用，利用方式主要为线下，利用不便捷[4]77。存在基层检察机关检索大多依赖于传统的手工操作，速度慢，容易出现漏查情况[5]80。检察机关信息化工作主要服务于业务部门办案和检务保障，在诉讼档案管理上重视不够，认为检察档案对安全性和保密性要求较高，信息化建设必须与保密性协调一致，使检察机关推进档案信息化进程缓慢，水平不高[6]122。在网络时代，信息化建设是必然趋势，信息化建设滞后、信息化水平不高限制了社会对诉讼档案的利用。

4.专业人员配备不足，服务能力不强。检察机关档案管理水平直接制约着诉讼档案利用。管理水平不高具体表现为诉讼档案利用缺乏规章制度，服务不专业不规范。虽然相关法律法规对档案管理人员配备有专门规定，但检察机关未依法配备相应专业人员。调研发现，检察机关人员配备不到位或者不专业问题仍然比较突出，尤其是司法体制改革后，检察机关人员编制减少，司法行政人员变少，档案人员归为司法行政人员，地位被弱化、边缘化，司法行政人员队伍建设薄弱[7]7，导致专职档案人员配备不足，档案业务水平低[8]8，档案人员专业素质不高，流动性大，工作容易中断[9]32，等等。因检察机关未依法配备相应专业人员，导致检察机关档案服务水平不高，社会利用受到影响。

5.体制机制不健全。《人民检察院诉讼档案管理办法》（2016）第四条规定，诉讼档案工作实行统一领导，分级管理。最高人民检察院负责组织领导，地方各级人民检察院接受上级人民检察院和同级地方档案行政管理部门监督指导。检察机关档案工作既受同级档案主管部门监督和指导，又受上级检察机关领导。由于诉讼档案专业性较强的特点，档案主管部门监督和指导力度不够，难以较好地监督和指导检察机关诉讼档案利用服务。同时，最高人民检察院对诉讼档案管理工作定位的变化，反映出其对诉讼档案管理工作未给予合理定位，进而没有充分重视诉讼档案社会利用。如《人民检察院诉讼档案管理办法》（1986）第二条明确规定，诉讼档案是做好检察工作的必要条件，诉讼档案管理工作是检察业务工作的一个组成部分；而《人民检察院诉讼档案管理办法》（2000）第二条规定，诉讼档案是做好检察工作的必要条件；《人民检察院诉讼档案管理办法》（2016）则删除以上相关规定。这些变化反映了诉讼档案价值未得到应有重视，诉讼档案利用在制度设计层面受限，利用机制不顺畅。此外，社会向检察机关申请利用的诉讼档案存在于多个部门，既有向档案部门申请的规定，又有向案件管理部门或办案部门申请的规定，容易产生协调问题，导致利用不顺畅。因此，相关法律规定还需进一步完善。

三、检察机关诉讼档案利用策略

1.修订完善法律法规，明确相关规定。法律法规是法治的基础和依据。在新修订的《档案法》规制下，检察机关要以保障社会利用诉讼档案权利为导向，全面系统梳理检察机关档案管理相关法规，进一步完善检察机关案件信息公开和检务公开等相关规定。同时，建立健全检察机关档案法规体系，制定专门的检察机关档案管理办法，丰富、完善和优化诉讼档案管理办法中保管期限、利用开放、信息化建设、鉴定销毁、移交等相关内容，扩大利用范围和主体，丰富利用资源载体形式和服务方式，简化利用手续。优化诉讼档案利用制度，规范检察机关诉讼档案利用，充分发挥诉讼档案的第一价值和第二价值。

2.强化依法服务意识，增强服务理念。利用是检察机关诉讼档案工作的根本目的，也是诉讼档案的价值体现。诉讼档案对检察机关和社会都具有重要价值。诉讼档案的收集、整理、归档、保管等都是为了更好地利用。诉讼档案管理过程中要求区分密级、限定范围、规范手续等，出发点和落脚点都是为了更好地利用诉讼档案，服务办案和社会法治建设。作为法律监督机关，在建设法治社会和服务社会法治建设中，检察机关首先要强化依法服务意识，增强服务理念。在依法严格区分保密范围和科学保管的基础上，主动作为，为社会公众利用诉讼档案提供有利的条件、环境和保障。

3.依法加强信息化建设，提高服务水平。信息化建设是检察机关诉讼档案工作的必然趋势，也是社会利用需求的客观要求。新修订的《档案法》明确了信息化建设的重要性以及相关要求。在信息技术变革快速并深刻影响社会发展进步的背景下，检察机关更要依法运用信息技术手段，加强档案信息化建设，提高服务水平，提升服务质量。信息化建设的核心是管理、手段和技术的现代化，实现检察机关档案信息资源共享，才能更好地服务于检察工作。其中，信息化、标准化是核心，数字化资源建设是重点，人才和软件是关键，设备硬件是条件，利用是根本目的[10]71。检察机关要与时俱进，在实施智慧检务和科技强检的同时，制定诉讼档案信息化建设的规划、标准，有计划、分步骤开展诉讼档案信息化建设，加快存量纸质诉讼档案数字化和增量电子诉讼档案信息化建设，提高信息化服务水平。

4.依法完善体制机制，创新服务模式。发挥检察机关档案管理体制的优势，加强上级检察院对下级检察院的领导。同时，根据新修订的《档案法》，档案主管部门要依法加强对检察机关诉讼档案管理工作的监督和指导，避免因不熟悉检察机关诉讼档案工作而存在监督和指导的盲区或漏洞，要依法做好对检察机关诉讼档案利用等的监督和指导。同时，最高人民检察院要加强对检察机关诉讼档案管理工作的组织领导，优化档案管理机制，完善诉讼档案利用机制，建立有效的内部利用协调机制，避免出现提供利用的主体责任不明确，产生推诿，或管理体制不顺畅，导致利用服务消极被动等问题。此外，上级检察机关要加强对下级检察机关的监督和指导，掌握相关规章制度细化和落实情况，强化机制体制的贯彻落实。

社会利用检察机关诉讼档案意义重大。一方面有利于推进国家司法机关公正司法，维护当事人合法权益；另一方面有利于保障人民群众对检察工作的知情权、参与权、表达权和监督权，提升检察机关亲和力、公信力和人民群众满意度，也为社会研究提供重要依据；同时，体现社会法治进步，也促进社会法治现代化进程。