浅析世行贷款林业综合发展项目创新经验与后续管理对策

张泽慧

(辽宁省阜新市国有彰武县胜利林场，阜新 123221)

辽宁省世行贷款林业综合发展项目（IFDP）实施6 a，在设计阶段，世行和国内专家认真研究国际国内先进经验，使设计文件具有较高的创新水平。在实施阶段，项目参与人员不断总结经验和教训，完善项目的技术方案，解决出现的各种问题，成果显著。项目在实施过程中，积累了丰富的创新经验。文章对项目在管理机制方面和技术措施方面的一系列探索和创新经验进行总结，以期对项目的后续运营管理起到借鉴作用。

1 项目创新经验

1.1 加强组织体系建设，各方通力协作

辽宁省世行贷款林业综合发展项目（IFDP）继承和发扬了以往林业世行项目的优良传统，高度重视项目管理机制建设，在省、市、县层面成立项目领导小组，以政府、林业、财政、发改、审计等有关部门负责人为成员，按照“统一领导、归口管理、分工负责、各司其职”的原则，建立健全了齐抓共管的工作机制，形成推动项目建设的强大合力。省、市、县各级项目办在项目管理的各方面配备专业人员，分工明确，上下联动，通力协作，保障了项目的顺利实施。

1.2 完善管理体系，确保项目持续发展

在继承以往世行项目在质量控制、科技推广与培训、资金管理、采购管理、环境保护等成功管理模式的基础上，辽宁省世行贷款林业综合发展项目又在债务人与受益人管理模式、参与式方法、发挥农民合作社作用、同步开展项目生态环境与社会经济成果监测、应用现代信息技术、世行经验推广等方面进行了探索创新，为顺利完成项目建设任务和达到预期目标起到了保驾护航的作用。

1.3 突出生态效益，实行政府统贷统还

引用近自然林业的理念，在生态环境脆弱地区，通过多树种混交，营造多功能人工林，开始大面积实践混交造林模型，实现了从“人工商品林”向“生态效益为主导的多功能人工林”的转变，拉开了世行贷款辽宁林业项目建设以生态效益为主的序幕，项目的先行先试，为今后充分发挥林业在生态文明建设中的重要作用积累了经验。项目执行统贷统还政策，即由政府统一对外借款，由国家集中使用，投放给地方政府，借款本息由政府负责偿还，这是本期世行贷款造林项目区别于以往项目“谁贷谁还”的关键之处，也是本项目的创新之一。总之，政府通过贷款获得生态效益和社会效益，造林实体通过参与项目获得经济效益，实现了项目“三大”效益的共赢。

1.4 探索新模型，营造混交林

在辽宁省西北生态脆弱地区，依据生态效益优先、适当兼顾经济效益的原则，按照“低密度、混交林、多功能、可持续”的设计理念，引入改良环境的树种，主要造林树种选择完成后，再选择混交的乔木、灌木、草本的品种。与杨树混交的乔木树种有刺槐、油松、樟子松等，混交的灌木有紫穗槐、沙棘、荆条、锦鸡儿及杞柳等；与落叶松混交的乔木树种有红松。新造多功能人工林有7 个造林技术模型，其中防风固沙林2个，分别为杨树樟子松固沙林，杨树沙棘固沙林；水土保持林5个，分别是杨树刺槐水保林，落叶松红松水保林，大扁杏水保林，大枣水保林，榛子水保林。通过新造多功能混交人工林，模拟天然森林生态系统，建设与当地自然条件相适应的近自然的森林生态系统，增强了森林生态系统的水土保持、防风固沙和保护农田等多重生态防护功能，有效改善了当地生态环境。

1.5 适时调整建设内容，确保实现项目目标

对于项目的设计文本在实施过程中与项目实际需要出现的偏差，项目及时调查部分内容。一是造林技术模型的调整情况。严格遵守项目造林技术模型是实现项目目标的关键步骤之一，树种、配置方式和造林密度是造林技术模型的关键要素。项目实施期间，先后调整了造林技术模型，涉及增加模型和树种数量、改变苗木规格和密度等。这些调整均经过项目省技术专家的审慎研究论证，最后得到世行批准。二是贷款资金类别调整情况。为了提高世行贷款资金的使用效率、最大限度地使用好贷款资金，紧密结合项目执行的实际情况，经过反复测算，财政厅正式提出了贷款资金类别调整的申请，将34 万美元从C 部分调整到A 和B 部分。三是项目县之间造林任务调整。将义县的1 600 hm2造林任务调整到新民市和彰武县。四是增加造林实体，允许国有林场实施项目。这些调整不仅优化了资金使用效率，完善了造林实体，对造林质量、示范效果具有大幅提升作用，并能保证项目的后期管理。

2 问题和建议

2.1 项目准备时间过长

项目准备周期太长、程序复杂，国内外环节较多，项目自准备到实施需要3～5 a 时间，从造成规划设计到项目实施，市场会发生很大变化，土地资源、项目建设内容、成本等也可能发生较大变化，对实现项目目标影响较大。在今后的项目立项过程中，应充分考虑上述因素的影响。建议世行和国家有关部委简化项目立项程序，缩短准备周期。

2.2 项目存在不可预见风险

项目实施期间不可预见的自然灾害影响着项目建设的进展，对后期的项目效益和目标实现带来不利因素。近年来，辽宁省天气干旱少雨，部分项目单位遭受了百年不遇的极度干旱天气，导致项目造林成活率偏低，只能通过补植来完成建设任务。建议世行和项目单位应在设计之初，充分考虑加强风险预测，并制定风险应对预案，保证项目进展顺利。

2.3 项目成本估计不足

造林成本、汇率变化造成贷款资金缩水，影响整个项目的执行。项目实施期间，由于劳务价格上涨过快，少数建设单位配套资金到位缓慢，个别项目建设单位报账支付速度较慢，存在延迟发放农民劳务费的现象。建议在今后的项目设计中高度重视项目的成本问题，减少财政现金配套的比例，提高不可预见费的比例。

2.4 经济效益周期长

项目直接经济效益周期较长，一定程度影响了农户参与项目建设的积极性。建议在今后的项目管理中，注意协调好生态效益与经济效益关系。采取必要的措施，减少生态效益和经济效益的冲突。

3 项目后续运营与管理对策

3.1 明确目标与任务

围绕“巩固成果、提高效益、稳妥还贷、持续发展”的原则，巩固和发展项目造林成果。要以项目实体为主，加强管理、技术指导、市场引导等综合措施，逐步落实后续管理，保证项目设计的经济、生态和社会效益等目标如期实现。

制定项目后续经营管理计划，筹集后续管理所需资金，落实好防火、防病虫害、防人为和牲畜破坏的“三防”工作。加强幼林抚育和管护，使项目林达到造林模型规定的生长量指标。

3.2 强化组织管理，明确后续经营责任

把项目林的“三防”工作纳入当地政府和林业主管部门职责范围和常规管理中。应保持项目管理机构人员的稳定和工作的连续性，并及时调整工作重点，加强项目后续运营管理。充分利用现有比较完善的森林病虫害、森林火灾预测预报系统，开展全方位预报和防治，确保实现项目预期目标。

3.3 落实好债务责任，做好还贷准备工作

项目进入还贷期以后，各级政府既要统筹兼顾做好还贷准备工作，又要在政策上给予扶持。县级财政应落实好债务责任和还贷方案，保证按期足额偿还世行贷款。

3.4 筹措资金，保障项目后续运营管理经费

项目林后期抚育管护工作每年都需要一定的经费来保障。因此，拓宽筹资渠道，争取财政给予项目资金支持，是保障项目后期运营管理方案顺利实施的重要保障。