浅析公共机构推广合同能源管理 存在的问题及对策建议

王兴娣，辛升，何定波

（国家节能中心，北京 100045）

1 公共机构合同能源管理机制应用现状

我国公共机构的定义是指全部或者部分使用财政性资金的国家机关、事业单位和社会团体组织。公共机构能源消耗主要包括建筑能耗和交通能耗。《“十四五”公共机构节约能源资源工作规划》数据显示，截至2020年，全国公共机构共158.6万家，能耗总量1.64亿tec；单位建筑面积能耗18.48kgce/m2，与2015年相比下降10.07%；人均综合能耗329.56kgce/人，与2015年相比下降11.11%。

公共机构建筑能耗具有建造年代早、用能设备使用年限长、运行效率低、信息中心或数据机房能耗大等特点，节能潜力大。公共机构与居民用能不同，能源消耗与使用者费用支出关联度低，节能动力偏弱。政府专项节能资金严重不足，而资金是节能改造的前提和保证。虽然进行公共机构节能改造可以节约支出，但节能往往体现在后期，节能效果具有一定的隐性特点，相对而言，前期节能改造资金的显性支出往往控制得更严，造成财政节能专项资金使用的积极性相对不高。推广合同能源管理机制，利用市场化手段能有效引入社会资金。国家机关事务管理局在12个省（区、市）、29个县（区、市）开展集中统一组织合同能源管理项目试点，带动全国实施合同能源管理项目约2570个，引入社会资金约71亿元。

2 公共机构推广应用合同能源管理存在的问题

近年来，虽然国家和各省市相继出台了一系列相关政策积极鼓励公共机构使用合同能源管理机制，为其发展提供了良好的外部环境。但目前在公共机构推广应用合同能源管理机制依然存在一些瓶颈和障碍，对深入推广合同能源管理造成一定影响。

2.1 体制、机制及政策方面规定不明确

（1）缺乏强制性的规定及经济激励手段

在现行财政预算体制下，绝大部分公共机构的经费来源为财政全额拨款或差额拨款，并且将上一年度公共机构实际支出作为核定下一年度的资金预算的基数。在公共费用支出预算中统筹考虑其能源费用支出，并且实行实报实销。能源资源消耗的降低，可能会减少未来能源费用预算，公共机构积极主动性难以调动。

（2）财政支付问题尚未完全解决

合同能源管理项目风险主要由节能服务公司承担，从后期实现的节能效益中回收投资和取得利润。但财政部门在支付节能公司这部分节能效益时没有财政支付科目，导致节能服务公司应获收益无法从节约的费用中提取。

（3）受制于传统政府采购流程与模式

开展节能技改项目工程技术复杂，还具有一定的风险，采用合同能源管理模式，不属于政府财政投资项目，合同能源管理项目的招标问题和采购方法未纳入采购法中，使得公共机构合同能源管理项目招标无章可循。

2.2 参与各方能力有待进一步提升

（1）公共机构节能基础工作仍需加强

公共机构对合同能源管理机制宣传指导针对性不足，对其实质、模式、操作程序等方面缺乏深入了解。同时，公共机构合同能源管理工作中对能源的统计与监测仍有欠缺，基础设施建设还不够完善。目前，能源计量与监测点建立的科学性不足，部分主要耗能设施尚未做到单独计量和监测，能耗统计结果的可靠性和真实性受到影响。

（2）节能服务公司综合服务能力难以满足市场需求

当前，合同能源管理服务市场竞争日趋激烈，用能单位已不再满足于提供单项节能改造，而是希望得到一揽子整体节能解决方案，比如统筹考虑物业管理。这就要求节能服务公司具有管理、融资、法律风险防控等多方面能力。但是我国多数节能服务公司处于成长期，掌握核心技术较少，缺少企业资信记录，仍以中小型为主，龙头骨干企业的示范带动作用有待进一步提高，企业的综合服务能力难以满足节能市场的综合性需求。

（3）第三方机构数量和质量不能满足产业发展需求

节能项目实施后的节能量评价，需要一套具有权威性的审核队伍和评价体系。目前，节能审核机构和人员的数量都远远无法满足日益增长的节能业务市场需求。合同能源管理市场涉及工程咨询、节能诊断、评估检测、能源审计、业务培训等多项中介业务，第三方节能审核缺乏依据和标准，缺乏技术能力全面、公信力高的审核机构，合同能源管理机制的大规模推广被制约。

2.3 合同执行及履约困难

（1）合同条款不完善，缺少健全的风险管控体系

合同能源管理是一项高风险的业务，需要有完善的风险管控体系。专业的法律服务和签订合法且完善的节能服务合同是节能服务公司必须要考虑的问题。而在实际操作过程中，大多数节能服务公司没有专门的法律顾问，与客户签订的节能服务合同往往不够完善，对一些细节没有详细说明，导致合同执行过程中和合同纠纷解决中的各种法律风险。

（2）节能效益产生分歧，项目双方难以履行合同

对于公共机构实施合同能源管理项目来说，节能效益核定同时关系到节能服务公司获取节能效益的评定标准和财政部门审定公共机构能源费用预算。合同期内，由于某些原因，导致用能设备没有正常使用，能源能耗情况与项目预期有偏差，造成双方对实际节能效益在数量上产生分歧。此外，各种外部环境和客观条件的变化，也会使最初预测的节能效果出现偏差，造成项目双方难以履行合同。

3 公共机构推广应用合同能源管理的相关建议

3.1 建立健全政策机制，规范完善管理体制

（1）明确公共机构财政预算规则，调动多方的积极性

公共机构的能源费用预算根据合同能源管理项目认定及有关合同约定的基准核定。公共机构按照合同能源管理项目合同约定支付给节能服务公司的费用，视同能源及运维费用。明确项目合同期内不可削减能源相关预算，实现政府、用能单位、节能服务公司多方共赢的目标，有利于调动多方的积极性。

（2）规范细化支付流程，化解支付难题

健全财政支付核算制度，设立公共机构合同能源管理项目会计账目的分项科目；规范细化支付流程，对支付申请主体、申请时限、申请依据、资金归口及业主留存资金使用等环节进行规定。

（3）细化管理措施，构建分级负责管理体制

制定出台公共机构合同能源管理实施的具体办法和规定，明确细化项目实施过程中有关政府采购、资金拨付支出、国有资产处置、节能量认定、项目验收交接及退出机制等问题，规范公共机构合同能源管理项目实施。要解决“统不起来”的难题，应建立自上而下统一管理体制，确保政令畅通、事权归口、责任落实、建立考核制度、形成奖惩机制。

3.2 夯实基础工作，加强各方能力建设

（1）加强第三方审核机构能力建设和监管力度

鼓励第三方机构发展，加强对第三方节能审核机构和咨询机构的培育，进一步评选出一批专业性强、服务好的节能审核机构，扩大第三方节能审核机构范围，补充市场需求。同时，加强对第三方机构的审核事前、事中、事后的监督检查，增强监测报告的准确性、可信度和项目的可操作性。

（2）加强节能服务公司综合能力建设

节能服务公司的能力建设是解决问题的关键。节能服务公司应加强自身学习，不断提高自己的业务水平。同时，国家和行业对节能服务公司能力建设投入更多资金和精力，为节能服务公司提升能力提供有效的平台和机遇。尤其是中小型节能服务公司，从技术研发和应用、管理和风险控制、整合资源等方面提升其综合能力，以适应公共机构市场不断提高的节能要求。

3.3 推进全过程监管

（1）严格控制项目实施质量

根据用能单位实施节能项目的特点，从企业规模、资质、主营业务范围和技术专长等方面，综合选择实力较强的节能服务公司。节能服务公司按照与公共机构商定的拟改造对象设计技术和经济方案时，必须对改造项目的规模、实施地点、设备选型、工艺改造技术、工期进度、节能项目风险评估等进行论证，并对项目的经济效益和社会效益进行详细分析。

（2）构建完善法律体系，大力推进国家相关标准的制定实施

我国节能服务市场巨大，法律法规和执行体系的完善是推动合同能源管理市场及其节能效应最根本的保障措施。应从节能服务公司的资质认证制度、建立合同能源管理监管制度、补充制定合同能源管理相关标准等方面入手，加大《公共机构节能条例》《合同能源管理技术通则》等已有国家法律法规和标准的实施。