基于城市远景的战略规划探讨

深圳市北京大学规划设计研究中心有限公司 叶磊

在全球化、市场化、城市化、信息化等不断演进的背景下，城市发展面临越来越复杂的国内外环境和不确定性，相关部门越来越注重远景战略规划工作，并以此来最大程度上激活城市优势，参与发展竞争，为后续创造更多价值提供重要保障。站在新时代生态文明建设、高质量发展、高品质生活和高水平治理的新价值坐标中，城市远景战略规划应对全域全要素的资源优化配置发挥提纲挈领的指导作用。本文从城市远景战略规划的特征和编制的内容入手，结合此项工作的作用展开阐述和探讨。

一、城市远景战略规划的基本特征

城市远景战略规划应具备三个方面的基本特征：（1）法定性。城市远景战略规划应具有法律效力的文件，或其核心内容应纳入其他法定性文件中予以传导，以此能为城市发展提供相应的法律保障。（2）长远性。结合可以预见的发展趋势，研判城市长远发展方向和愿景，在其长远性特征的作用下，不但要确保与城市现阶段发展状况相适应，而且要保证会对未来城市发展产生重要影响。（3）包容性。近年来兴起的弹性规划理论提出规划应具备较强地应对社会变化的能力这一更高的要求，城市远景战略规划应当在严守长远稳定的基底要素基础上，具有较强地包容性。

二、城市远景战略规划的价值取向

尽管未来远超想象，城市远景战略规划应充分尊重城市发展的基本规律，把握具有确定性的城市核心价值，将以人为本和可持续发展作为主导思想，将解决城市发展过程中的各项方向性问题作为主要目标[1]。与此同时，编制城市远景战略规划应充分认识新时代下，我国社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，并积极响应三大发展趋势，构建城市远景蓝图和发展路径。

（一）工业文明向生态文明的价值体系转型

随着生态文明战略的确立，尤其在碳达峰，碳中和的发展目标下，将全面倒逼绿色转型发展，倡导绿色低碳方式、树立底线思维，构建“山水林田湖海草”生命共同体，不断加强全域全要素资源管控，重塑空间保护与发展的关系以及空间组织方式。

（二）平衡要素流动性与发展根植性的关系

在全球化视角下，城市发展外向型、流动型、网群化的特征日益显著，形成“以重点平台嵌入区域网络化，融入全球化体系”的发展模式。随着我国构建“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”的新发展格局，需要在“流动性”与“根植性”之间取得平衡，并积极参与国内供需、产业、区域、城乡循环，从而可增强内生的综合竞争力，应对外部环境变化。城市远景战略规划要积极谋划适应双循环格局的新路径。

（三）从高速度发展向高质量发展的逻辑改变

随着我国社会经济发展进入新常态，质量优先的发展逻辑逐步建立，形成新的城市竞争法则。高质量发展的核心体现在创新驱动和以人民为中心两个层面。以绿色、智能、泛在、融合为特征的新一轮科技产业加速演进，不断催生等新经济业态的同时，也对资源配置、创新创业、产业链分工、空间布局与形态等产生重大调整与重构。相对于科技创新、产业变革对城市塑造的巨大不确定性，人的需求则相对稳定，其中包括便捷服务、公平公正、宜居安全、多元包容、文化自信等。而集聚创新的能力与城市品质是相辅相成的，城市远景战略规划要对科学技术变革预留足够地城市空间发展弹性，更要关注高效高质地满足人的发展需求。

三、城市远景战略规划的关注重点

纽约、东京和新加坡等国际一流城市都在进行积极的前瞻性思考，可通过编制城市发展战略规划，勾勒城市愿景，巩固发展优势，应对城市危机。学习借鉴国际一流城市和国内先进城市编制战略规划的先行经验，呈现几个方面的趋势：一要是突出以人为本，提升生活质量，营造出公平公正社会成为共同关注的议题；二要是突出可持续发展，生态问题、气候问题、碳排问题、韧性问题等到高度重视，应对危机成为重点；三要是突出包容性增长，核心在于创造鼓励创新创业、融合应用、产业成长的发展条件；四要是突出重点领域，在综合性目标下紧抓关键要点，应重视制度创新。趋势变化在城市愿景、目标、定位中得以体现。例如，建设“可持续发展的城市、弹性城市、强韧城市、安全城市”积极应对城市危机；建设“平等、多彩、共享、人文、和谐、宜居”的城市，提升城市多样性、公平性、获得感；建设“蓬勃、创新引领、智慧、开放”的城市，突出创新和营造开放营商环境的重要性，其彰显高质量发展。

新时代的城市远景战略规划，需要重塑发展与保护的关系、城市与区域的关系。在生态文明的价值准则下，以实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀为目标，从而建立可持续发展的国土空间发展格局。

识别新价值体系下的城市核心优势和关键问题。回顾城市发展历程，认识不同阶段引领城市的关键动力、区域角色、空间与人口等发展特征，通过历史人文、要素保障、区位条件、交通链接、科创产业、制度创新、配置效率等多维度的区域比较分析，识别城市的核心优势与关键问题。

确立新发展格局下的城市战略目标和空间格局。响应全球动能变革，要贯彻国家双循环格局、区域协同战略，尊重城市的内生功能演进，研判城市的区域使命，确立发展愿景和不同尺度上的角色。根据区域及市域人口-空间匹配态势、水资源、经济规模等，预测远景人口规模、用地需求、碳排放规模等。根据资源环境承载力评价、国土空间开发适宜性评价、区域空间发展趋势、生态城市布局原则，严守并预控长远稳定要素，确立远景空间发展框架、空间形态、空间生长节奏。

突出全域统筹和系统优化，制定行动策略。生态空间应从背景走向前景，以客观的生态保护重要性评价为基准；以生态系统完整性和连通性为原则，促进生态格局、珍稀动植物保护、碳中和、粮食安全、创造生态服务产品等近期远期、刚性弹性目标相协调，奠定国土空间的保护底色，从而指导协调各类管控红线的划定、保护空间的调整、生态和环境治理行动。生产空间要引领素集聚和动力变革，必须紧抓“机会窗口”，推进传统优势产业不断壮大，加强与中心城市的产业联动，培育新兴领域增长动能和新型消费业态，提升增量空间建设标准、实施存量空间更新，创造高品质的适应产业成长的全链条孵化育成空间和服务。生活空间应关注美好生活需要，响应品质居住、健康养老、全龄照护、文体娱乐、休闲度假等领域的消费需求，强化多层次服务中心体系，并逐步打造全龄友好的优质生活圈。此外，还应关注支持可持续发展的基础条件，其中包括引领塑造城市格局的综合交通体系，预控可靠安全的市政、应急等主骨架，凝聚空间重点平台，强化差异化政策供给。

四、城市远景战略规划的关键作用

近些年，城市远景战略规划关注度不断提升，是现代化社会发展趋势下城市创新发展的一项必然选择，且具有较强地战略引导、区域协调、空间管控作用。

（一）战略引导作用

对于城市远景战略规划工作而言，其综合性和指导性非常显著，比较关键的一项作用就是能从宏观层面进行战略引导，应紧密结合城市发展现状和发展规律进行分析。在有效解决城市关键问题的同时，帮助城市更加及时有效地突破发展困境，全面提升城市发展科学合理性。

（二）区域协调作用

在传统城市锦标赛的发展模式下，各个城市之间的无序竞争，使得区域发展各项矛盾突出，主要表现在城市相互争夺自然资源、国家政策资源等多个方面[2]。城市远景战略规划立足区域协调视角，研究城市比较优势，在贯彻落实区域战略中明确自身角色，统筹区域科创产业链共建、优质生活圈共享、基础设施互联互通、区域环境治理、重点协调空间或合作空间等。

（三）空间管控作用

如果将城市远景战略规划的空间管控与传统城市规划空间管控进行对比，二者存在较为显著的差别[3]。后者主要是对城市土地资源利用进行部署。前者的空间管控作用更多立足宏观层面，从严守生态刚性基底、强化交通功能轴带、构建都市公园网络、培育多元活力中心、激活全域产业平台、聚力城市功能板块等多维视角，形成全域空间保护与开发的整体部署、城市空间格局、重点空间平台、行政区域优化等。

五、城市远景战略规划的思考

对城市远景战略规划的层次和地位的探讨离不开对战略规划与总体规划关系的两个派别进行分析[4]。一方认为应将城市远景战略规划，但作为城市总体规划的前期研究内容，既能确定具体编制方向，又能保障法律地位；另一方认为应将城市远景战略规划作为一项独立规划，凸显更长远的发展构想，从而在内容和形式上更具灵活性。

从城市经济学的视角出发，特大城市和大城市的内生优势显著，在城市群或都市圈中发挥引领性、战略性角色，应当将城市嵌入区域格局，编制单独的远景战略规划。与此同时，要精准确定城市远景战略规划、总体规划的不同目的，在编制内容方面有所侧重[5]。对于中小城市而言，无需对战略规划进行单独编制，可作为国土空间规划的前期研究。

六、结束语

总而言之，城市远景战略规划编制工作不能忽视，其与城市整体发展直接关联。现阶段，城市发展面临严峻挑战，加之人们发展观念和城市发展模式不断变化，就要制定具有全面性的战略部署方案，在不断完善城市发展机制和创新结构的同时，也为提升城市各项效益提供保障。