在发展中加强和创新基层社会治理*

中共阜阳市委党校 童云

中华人民共和国成立七十年来，基层社会治理历经多次变革，不断发展并取得长足进步。2012年以来，党中央把社会治理工作作为推进国家治理能力和治理体系现代化的重点，目标是形成共建共治共享的社会治理新局面。面对2020年来势汹汹的新冠肺炎疫情和特大汛情，坚持以人民为中心，动员全社会各种力量，展示了基层社会治理的巨大活力，充分体现了基层社会治理的成效。

一、我国基层社会治理的历史沿革

长期的封建社会历史进程中，中国建立了以传统的自然经济为基础、以君主专制为手段、以儒家思想为纽带的“超稳定”社会系统，乡村社会里宗族利用血缘亲情对宗族族众进行有效治理，虽然皇权不下县，但整个社会成员能各自按照自己所处位置，安身立命，对中华文明的延续和发展起到了重要的推动作用。

中华人民共和国成立初期，中国共产党的首要任务是巩固政权。这一时期，中华人民共和国面临着内忧外患的严酷局面，战争还未完全结束，国民经济面临崩溃的边缘，大量社会问题需要整治，地方各级人民政权尚未全面建立，在法律法规规章制度等很多方面都存在空白。简言之，中央到地方的各级政权还处在建设之中，与此相适应，建立起全能型的社会管理制度实现社会的稳定符合社会发展的需要和广大人民群众的期待。

改革开放后，高度集权的社会管理体制成为中国改革的巨大阻力，于是社会管理进入以经济建设为中心的发展型社会管理时期。自改革开放初期至1992年的南方讲话，这一时期社会的发展任务是建立有计划的商品经济，强调民主与法制在社会管理中的重要性，肯定人民群众在社会管理中的作用，将公平正义作为社会管理工作应遵循的一项基本原则，提出了许多改革社会管理体制、创新社会管理方式的具体方法。自1992年至2002年党的十六大的召开，这一时期经济的发展中心是建立社会主义市场经济体制，党的社会管理以发展社会主义市场经济为目标，并围绕这一目标进行了总体性的设计，提出社会主义初级阶段理论、社会主义市场经济体制理论、物质文明和精神文明两手抓的思想主张，进一步丰富了社会管理思想。

党的十六大开启全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面，报告提出“社会更加和谐”。和谐型社会管理提出了社会建设与社会管理并举的新理念，强化社会建设的同时加强社会管理。基于当时生产力总体水平不高，城乡差距和贫富差距过大、广大农村和中西部地区的发展较为落后、环境污染较为突出等问题，强调包括人与社会、人与人、人与自然的和谐以及社会各阶层之间的和谐，通过党、政府、社会关系的重构，协调社会关系，化解社会矛盾，促进社会公平正义，推动经济发展。

党的十八大提出坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革，完善基层民主制度，加快行政体制改革。健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制。建设人民满意的服务型政府，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，继续简政放权，推动政府在提供优质公共服务、创造良好发展环境、维护社会公平正义方面充分发挥职能。党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化,“加强和创新社会治理”是中央全面深化改革的重要举措之一，标志着社会治理即将迈上一个更高、更新的台阶。

二、新时代基层社会治理存在一些问题

我国的基层社会治理创新是一个实践发展过程，新时代新矛盾新问题不断出现，社会治理创新发展中还存在一些困难和问题，社会基本公共服务不能完全满足群众需求，基层社会治理与人民群众期盼还有不少差距。

（一）基层社会治理缺乏理念创新

当前，我国正处于社会转型期和矛盾凸显期，原有的“管理”型政府管理模式已不适应社会发展的需要。从社会管理到社会治理是一个质的飞跃，社会治理创新首先是理念的更新，要坚持马克思主义思想意识主体地位，坚持在各项工作中以人民为中心、以增进人民福祉为目标。政府行政部门特别是管理部门摒弃管理者的思想并不容易，仍未根除封建“官本位”思想，认为社会治理创新就是平安创建工作、政法综治部门执法和其他一些政府执法部门职能的简单堆砌，社会问题的简单积极应对和处理，未能从深层次理解管理与治理的区别，这些使得在马克思主义指导下形成新的社会治理理念难度不断加大。改革进入“深水区”，社会利益主体日益多样，利益关系日益复杂，需要解决的现实矛盾和问题日益凸显，新变化倒逼创新社会治理体制机制，这些问题的解决，需以树立新的社会治理理念为指导。

（二）基层社会治理缺乏主体参与

社会治理需要多主体共同参与、各个部门协同，分工协作。传统的社会管理模式影响还有待消除，基层政府部门之间存在着职能交叉、权责不清的问题，部门协同治理主要靠上级“协调机构”“协调会议”等方式推进，具体工作中各部门独自作战，不能形成合力，监督采取事后监督。部门间的工作积极性难以保障，时常会出现有关部门不积极配合、部门推诿的现象，有关信息与数据并没有实现共享，协同程度不高，造成工作效率低下。

同时，群众参与度不高的问题突出，基层社会治理的最终目的是实现人民群众自治，人民群众应当成为社会治理的主体。我国当前的现状是群众对于政府部门或者社会组织机构依赖性太强，认为基层社会治理工作是基层政府和其他组织的事，自主意识有待加强，缺乏主体参与意识，也缺乏对社会治理的认可。

（三）基层社会治理能力弱

基层党组织建设研究少、创新少，基层党组织的战斗堡垒作用不强，对基层党员疏于管理教育，党员先锋模范作用发挥不够，履行党员义务、发挥先锋模范作用的意识欠缺，大局意识、服务意识和群众观念较差。

基层党组织的领导核心地位弱化，基层党组织是基层社会治理的领导力量，领导力弱化表现为凝聚力战斗力不强，在实际工作中，往往是行政领导占主导地位，弱化了基层党支部研究决定问题决策地位，支部的职能没有得到充分发挥，“民主集中制”的运用“集中”有余，而“民主”不足。

基层党组织无法放手发动群众，基层组织力量薄弱，缺乏强大动员能力和组织能力，无法充分调动群众的积极性，做群众工作内容空洞、方法老套。基层党组织经费不足、物资缺乏、事情繁杂、力量薄弱，疲于应付上级各个部门要求的任务，真正遇到事情又相互推诿，对出现的问题不能客观地分析研究，解决群众难点热点问题的能力不强，工作作风形式化，工作方法简单化，习惯把困难上交，不能积极、主动、有效地解决问题。

（四）基层社会治理缺乏科学手段

社会治理应该主动积极高效治理，不仅仅是对社会问题显性结果的治理，更是针对从源头预防、到过程参与、再到结果全程可控的全流程治理。受“重应对、轻预防、重权力、轻技术”的传统社会管理思维的影响，社区行政化使基层越来越累，基层治理沿用传统的方法和技术，缺少对现代治理技术的研究和应用，导致治理技术性不强，行政与管理资源入不敷出。基层还没有充分运用现代科技进行社会治理，网格化管理和服务不够精准，基层治理信息平台建设不完善，没有发挥出大数据的优势。不少地方的基层社会治理中仍然习惯于开会、笔录的形式，存在着“基层智慧治理及利用新技术的意识不强、能力不足”的问题。

由于基层级别低，科层制的传导功能难以在基层导向、局部导向和个人需求的传导与实现中发挥作用，数据不共享、机构不明确、人员难到位、资源不够用的矛盾突出，“粗放式”社会管理下很难实现“以人为本”的基层社会治理目标，缺乏足够的创新意识和科学手段，社会治理效果有限，停留在管控与管理层次。

三、新时代创新基层社会治理的建议

（一）创新现代治理理念，构建共建共治共享格局

坚持以人民为中心的思想。适应当前社会发展趋势，深刻转变治理理念，坚持全体人民共享发展成果，坚持“让民自主”尊重群众的意愿，坚持群众路线，把党的正确主张变成群众的自觉行动。从根本上破除管理思维，牢固树立服务意识，把事事“为民做主”自觉转化为民主协商、合作共治。政府进一步加强依法行政，群众的合法利益诉求坚决维护，对不合理不合法的诉求善于运用法治手段化解群众的怨气和矛盾。涉及广大人民群众切身利益，必须始终坚持以人为本，坚持人民主体地位，依靠人民群众，不断开创新形势下社会治理新局面。

坚持问题导向，树立精细服务的理念。不断提升基层社会治理创新意识，创新服务方式，主动引导社会的力量，努力发展社会化的服务组织和力量，努力培育多种社会服务平台，提升基层社会治理的服务能力和服务水平，实现基层从“社会管理”到“社会治理”再到“社会治理现代化”的转变。

（二）完善多元化治理体系，激发社会组织活力

不断完善法治、德治、自治相结合的基层治理体系。在大的法律法规框架下，制定细化地方性规章制度，弥补基层治理的法治空缺。加快村规民约的制定和宣传工作，村规民约在吸收优秀的文明乡风基础上，发动最大多数的群众参与制定工作，广泛征求意见和建议，参考多方面好的做法，把村规民约宣传到每家每户，使群众耳熟能详、潜移默化地树立起核心价值观取向，自觉用道德约束行为，共同维护基层社会安定团结的良好局面。将基层自治纳入法治轨道，依法成立自治组织、依法开展自治活动，增强自主化水平，保障群众的参与权、知情权、决策权，维护群众合法利益。在实际工作中完善“大调解”工作机制，对危及基层安全稳定的可能性因素进行动态化的管理，创新解决各类危机问题的方式方法，缓解基层矛盾，有效实现基层治理。

构建基层党组织与居民群众的双向互动机制。扩大基层民主参与范围，倾听社情民意，调动居民参与社会管理的积极性。通过区域化资源共享、政府购买服务和社区共治等途径，引导社会组织提供优质公共服务、参加公益慈善活动、调解矛盾纠纷，有序参与到社会治理中，与此同时规范社会组织行为，使社会组织得到健康发展。

建立有效的制约和监督机制。加强基层社会治理的内部监督，完善基层群众对治理工作的沟通机制、反应机制，协调和处置机制，探索网格化管理的评价反馈模式，使群众能对基层治理的服务主体进行监督，及时总结基层社会治理实践过程中的经验，纠正治理过程中的违法违纪行为。

（三）加强治理能力建设，提升治理效能

加强基层党组织在基层社会治理中的领导核心作用。针对基层社会新的矛盾特点，积极争取上级党组织的政策支持、资金保障以及有效引导，开展基层党组织建设研究和创新，以加强党组织凝聚力战斗力为出发点，引导群众参与社会治理，树立群众主人翁意识，形成“党组织+群众+社会组织”的治理格局，基层事务群众关心、群众参与，充分发挥基层治理民主决策的制度优势，使群众把社会事务当成自己的事务，主动团结在党组织周围，主动参与到社会治安、风险防控、平安建设等各项工作中。基层党组织的领导核心作用发挥在于“打铁还需自身硬”，首先要树立政治意识，加强基层党组织的政治引领作用，把中央决策部署认真贯彻落实在日常工作中。

加强党员队伍建设。将党建工作重心真正落在基层，抓党建与基层矛盾排查化解结合起来，排解社会治理中的安全隐患，把党员的先进模范作用发挥在群众工作中，着力打造一个顾大局、能经营、爱干事、敢担当的基层组织班子，既用理想信念引领党员、又用组织的关心关爱温暖党员，构建多元资金保障机制，改善基层工作人员的待遇，留住人才并吸引人才。严肃党的纪律，把基层党组织建设与服务群众紧密结合起来，时刻规范自己的行为。强化能力建设，基层党组织要在社会治理中发挥好决策作用，需要加强理论学习、增强实践经验，创新工作方式方法，善于做群众工作，做群众的贴心人和可依赖的人。

坚持和发展新时代枫桥经验。从政府治理、社会调节、群众自治的良性互动三个方面入手，进一步明晰网格化服务管理、社会力量多元参与、群众自治作用发挥、信息化运行保障的矛盾纠纷多元化解工作体系架构、工作体制机制，积极探索构建社会治理新模式，提升社会治理工作效能。开展矛盾纠纷排查常态化工作，经常性进社区、进机关、进企业、进农村等走访活动，广泛收集群众意见建议，将矛盾化解在基层和萌芽阶段，社会治安形势不断好转，重特大刑事案件呈现逐年下降趋势，“平安中国”建设初显成效，群众的安全感、满意度不断提高。

（四）丰富治理手段，发挥科技支撑作用

充分运用“互联网＋”工具。充分整合公安、信访、市监等各部门信息数据资源，拓展“互联网＋多元化解”功能，更加精准分析、精准服务、精准治理、精准监督、精准反馈，更有效地解决各类矛盾，强化矛盾纠纷的线索网上受理、网上分流、网上督办，让群众足不出户就能释疑解惑，矛盾纠纷得以高效解决。

积极运用现代科技。加快推进基层社会治理中智慧城市、智慧社区的建设，运用大数据、人工智能等技术提升基层社会治理的效能。加快搭建基层社会治理的信息处理平台，实现信息资源的有效共享，为基层社会治理提供强有力的数据支撑。加强信息化建设，运用微信公众号等新媒体，拉近与人民群众的联系，拓展群众参与和监督基层社会治理的渠道。在抗击新冠疫情初期，充分采取信息化手段，利用大数据技术，创造性地发明疫情防控“健康码”，有效支撑疫情防控和复工复产，显示了基层社会治理科技支撑的强大作用。

加强信息资源整合。在网络化和网络空间基础上，通过大数据、云计算、物联网等信息技术，以凝聚居民意见与诉求、推动多元力量参与、整合多方治理资源、对接城市基层社会各种需求为主要内容的新的治理模式，重构社会生产与社会组织彼此关联的形态，使社会治理层次和水平得到提升，使治理过程更加优化、更加精细化、更加科学、更加智慧。

丰富应急处置手段。建立大数据处置突发公共事件的应急预案和具体方案，完善应急物资保障，加强应急培训演练和应急宣传，拓宽群众和社会组织参与渠道。