新时代集中高效反腐体系下的“纪法衔接”问题研究*

唐山师范学院 历史文化与法学系 蒙海兰

2016年11月，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，在这三省市及所辖市、县、市辖区设立监察委员会。2017年10月，中共中央办公厅印发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》，截止2018年1月，全国省、市、县三级监察委相继成立，并与各级纪委进行合署办公，将全部公职人员都纳入到监督对象范围中来。

中央通过一元专责监察体制改革，促使以往的行政监察、党内纪检监督以及检察机关的职务犯罪侦防三方面的反腐力量形成合力，构建了新时代集中高效反腐体系。在经历2018年《监察法》的颁行及以《宪法》《刑事诉讼法》等相关法律的全面调整后，“法法衔接”工作初具成效，接下来的主要工作是更妥善的处理党纪和国法二者的关系，也就是完成“纪法衔接”的任务。“纪法衔接”更能体现此次一元专责监察体制改革的任务本质，即更强调实现“纪法共治”。

问题的暴露与目标的建立往往相伴相生。随着我国监察体制改革的不断推进和集中高效反腐工作的深入展开，纪检监察工作中“纪法衔接”不畅的问题逐渐显现，“纪法衔接”已成为我国目前监察体制改革的重点、难点问题，也成为决定我国能否进一步推进监察体制改革的关键目标。

一、“纪法衔接”建构缺乏规则制度层面的统一安排

（一）党纪与国法分属两种不同的规范类型，界限泾渭分明

党纪是依据党的宗旨、目标制定的组织纪律规范。按照现行《中国共产党纪律处分条例》的规定，党的纪律体现在六个方面：政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律。国法是由立法机关制定的，具有普遍约束力并由国家强制力保障实施的行为规范，在我国主要表现为宪法及宪法性文件、法律、行政法规、规章、地方性法规、自治条例、单行条例等渊源。党纪系党组织内部规则，国法系国家一般性、强制性规范，二者产生机理不同、作用模式不同。可见，党纪与国法的融合贯通有着天然障碍，我们要在正视两者分明界限的基础上弥合两者不同，构建融合基础。

（二）纪检监察工作中党纪与国法适用面临各自不同难题

党内法规尤其是关于执纪监督方面的规定中，存在一定程度的突破法律保留原则的现象，体现在党员接受执纪监督时的某些基本权利缺乏法律救济途径。同时，党内法规中的相关规定一定程度上突破了党内事务的管理领域，转而涉及国家公共事务管理，存在权力外溢的倾向。不应忽视的是，党内法规制定的规范化、规划性不足也给其适用造成了一定的负面影响。

监察法颁布伊始，存在规定抽象、空泛的问题，对具体监察权的行使无论从内容亦或是程序上均缺乏较为具体详细的规定，可操作性不强，实践中还需进一步依靠各种监察法律法规的不断完善出台增强监察法的适用性。

（三）纪检监察工作中党纪与国法适用阶段和作用各不相同

党纪、监察法律和刑事法律各自不同的创设目的和特点，决定了它们在监督公权力惩治腐败过程中的各阶段发挥的作用不同。党纪重在日常监督，扼制职务违法犯罪的不良苗头，管控前端；监察法律重在职务违法犯罪的中端调查和处置；刑事法律则重在职务犯罪的末端惩治。如果忽视其各自特点，则可能在构建全方位反腐规则体系时出现各部分适用的重复、混乱甚至冲突。

二、“纪法衔接”建构受制于纪检监察工作中执纪执法的协调整合程度

（一）纪检监察机关分工不明，运行不畅，是制约执纪执法整合的根本原因

一元专责监察体制改革后，党的纪律检查机关与国家监察机关合署办公，两委合署办公为整合执纪执法的重要载体，实现高效率、顺畅的合署办公是协整执纪执法的根本保障。合署办公初期，纪委监委“一套人马”“两块牌子”对内与对外分工不明确；工作流程不理顺，执纪执法过程中两种职能重复、冲突时有发生。

（二）纪检监察机关纪法适用顺序问题缺乏统一标准，是制约执纪执法整合的关键原因

纪检监察工作中围绕纪检监察三项权能：监督、调查、处置，实行“纪在法前”亦或是“纪在法后”各地实践模式各不相同，从而出现纪检监察工作中重复调查、重复取证；“党员判刑后仍未作党纪处理、带着党籍蹲监狱”等实践乱象。

上述问题的逐步显现，使得党中央在监察体制改革的进程中始终强调“纪法贯通”。十九届中纪委三次全会也将实现执纪执法协同整合作为现阶段重点任务。“纪法衔接”彰显出党中央在创建“集中统一、权威高效”反腐体系方面的要求，我们仍需从以下方面为不断探索“纪法衔接”的改革良方而努力。

三、“纪法衔接”首先要求“党纪”与“国法”融合贯通，以构建全方位反腐规则体系

党在会议中提出“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”，严格地将反腐倡廉法规制度执行到位，充分发挥其整体效应。党纪与国法分别属于两种不同的规范类型，“纪”“法”本质不同，界限泾渭分明；但法的不周延性和开放性又使得两种规范具有相容的法理基础。

（一）将党纪中涉及法律保留事项剥离，交由国家法律予以调整和规范

党纪系党组织内部规则，国法系国家一般性、强制性规范，二者产生机理不同、作用模式不同。行政法上的特别权力关系理论可以充当党内法规的正当性基础[2]。基于党内法规，中国共产党党内组织与党员之间形成如下关系：中国共产党党员基于入党誓词等契约公证加入党组织，党组织拥有天然的规制权力，服从是党的成员必须履行的义务，一般来说不包括司法救济途径等在内。结合实践情况，总结出党及其成员间存在特别权力关系的普遍特征，也就是成员遵照自身的意愿让渡权利，特别权力人扮演领导者的角色，制定并实施规章制度，规定对象应该承担的义务，并对拒绝履行义务的对象进行惩戒。然而传统特别权力关系理论并不是完美的，它的不足之处在于并未考虑到法律保留原则、基本权利保障等。

二战后，民主、法治、人权等观念的不断深入，传统特别权力关系理论在大陆法系国家及我国台湾地区经历了不同程度的修正，发展成为现代特别权力关系理论。党内法规不能违背法治主义的要求，也就是党内法规不能和法律产生冲突，党员也是公民，也拥有法律规定的各项基本权利；同时，根据有限司法审查原则，执政党在拟定党内法规时，必须遵循特定的程序，党员的参与、听证、控告以及司法救济，都是不容忽视的环节和内容。

基于此，对于必须由国家立法调整的事项，党内法规不应涉及，例如：党内法规必须尊重法律赋予拥有公民角色的党员的基本权利和自由，该权利的保障属于全国人大及其常委会的专属立法事项。对党内法规中超过权限范围但可以通过法律进行规范的事项，可以直接由法律进行规范，党内法规不予涉及。实践中，《监察法》由国家监察机关调查职务犯罪案件，用“留置”取代“两规”措施，使得对党员人身权采取强制措施合法正当。2018年8月18日颁布了新修订的《中国共产党纪律处分条例》，新《条例》总共剔除了70多条和《刑法》等法律中内容有所重复的条款。同时，新《条例》吸纳了监督执纪的“四种形态”，厘清了对党纪处分和别种处罚的关系：党员干部若违犯了党纪则严格依党纪处理，若违犯了法律则以法律为依据施以处罚，如果同时违背了党纪和国法，则需进行双重制裁，通过这样的方式达到纪法分开的目的。2020年6月20日颁布的《中华人民共和国公职人员政务处分法》，以“政务处分”代替“政纪处分”，同时匹配党纪处分和刑事处罚，这些制度规定安排都体现了执政党对司法的尊重。

（二）充分利用中国特色反腐实践过程中积累的党纪资源优势，使国法不断借鉴接纳党纪，促进“纪法衔接”

法律的自身缺陷决定了其在预防腐败时的不及时性，从而导致腐败治理的不全面性，因此反腐不能仅依靠国法；而法律结构的开放性，又为国法接纳党纪，共同服务于法治反腐实践提供了有力的法理保障。

长期以来，党的作风建设和反腐败斗争都是有所联系的，中央明确要求“反腐倡廉建设从作风建设中剥离出来”，搭建起思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设和制度“五位一体”的党建体系，表明党纪是当下法治反腐的有力武器，腐败治理需要加强党的建设，发挥党纪的规范作用。

监察法颁布伊始，存在规定抽象、空泛的问题，对具体监察权的行使无论从内容亦或是程序上均缺乏较为具体详细的规定，可操作性不强。党纪是过往从严治党的智慧结晶，立法者需不断借鉴党纪资源优势，及时将必要内容上升为国家法律所确认和规定。如：《监察法》要求派驻监督内容是从法律角度确立党内巡视巡察制度并在实践活动中严格落实。党的相关机构全面开展巡视工作，每隔一段时间公布工作成果，将发现的问题记录下来，要求相关部门和个人整改，最后进行反馈。实践表明，党内巡视制度表现出多方面的优势，《监察法》吸纳党内巡视制度，充分将巡视、派驻、监察融合在一起，为国家监察体制改革提供了强有力的制度保障。未来为进一步完善监察体制，不断对巡视派驻工作进行归纳，《监察法》在监察派驻的规定方面还需进一步细化。

（三）在对党内法规与国家法律进行“立、改、废”过程中，推进二者在制定环节上的衔接协同

通过颁布与修改国家法律法规，细化监察委员会职能，如：颁布《监察官法》以及立法机关拟定监察方面的法律法规、规范性文件，确保“纪法衔接”工作在开展的过程中有足够的法律依据。结合我国监察体制改革以及党建的现实需要，对现有规定的空白之处，通过立法的方式予以弥补；对现有规定的不足之处，予以调整完善；对跟不上时代发展步伐落后的规定，予以废止，从而使党纪与国家监察法律能够更好的融合在一起。

1.厘清党纪和国法之间的边界

“党纪严于国法，国法高于党纪”。“党纪严”在于它对党员的要求比国家法律规定更全面、更严格；“国法高”主要表现为执政党的行为不能超越国法的范畴，否定了法外特权。党内法规本质上是社会团体的内部规章制度，只适用调整党组织的内部事宜，针对应该通过国家立法予以规范的事项，党内法规应该尽量避开；国家法律已经调控的范围，党内法规不能与之相冲突。同理，执政党内部的事项实质上属于执政党的自治范畴，执政党享有独立自主的党内法规创制权，且由党内法规调整党内事项更具针对性，国家立法亦应谨慎涉入。

根据宪法可知，中国共产党是我国的执政党，因此被赋予了国家事务的领导权，党内法规一定会对国家事务造成影响。很多的党员身兼国家领导或公务员的双重角色，因此从原则上来看，党内法规仅仅在党组织内部发挥作用，但就实践而言，其效力通常都会蔓延到国家权力和公共事务领域，从这一角度来看，党内法规是具有外溢性特征的。然而根据法治原则，必须将其外溢性控制在法律框架内，因此在现行党内法规中超过其权限范围且能够通过法律进行规范的事宜，宜从党内法规中单独的分离开来，由国家法律予以规范和调整，从而为二者划分明确的界限范围，即：党内法规重点适用于党内事务，国家法律则适用于公共事务。

2.党内法规在制定环节上应向国家法律看齐

首先，从立法规划的角度分析，国家法律的统筹、规划是非常科学且全面的。对比来看，党内法规的规划是比较无序的，表现出“碎片化”的特点，已经跟不上时代的党内法规并未及时的调整或废止，不同“红头文件”内容冲突的现象时有发生。2013年《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》颁布后，现有问题有所缓解，但并未得到根本上的解决。

其次，和较国家法律相比，无论是从科学性、规范性，亦或系统性、程序性来看，党内法规都有明显不足的地方。2013年5月面世的《中国共产党党内法规制定条例》，为搭建全方位的党内法规制度体系提供了保障。在制定党内法规制度时，不能违背党章，顶层设计和立法规划非常关键，在遵循“于法周延、于事简便”理念的基础上，兼顾实体性制度和程序性规范。除此之外，不断的归纳党诞生一个世纪期间在党内法规制度建设方面的经验，参考其他国家、其他政党的做法，充分考虑我国的党情、国情，在此基础上搭建先进、科学、符合我国我党实际情况的党内法规制度体系。

再次，党内法规的制定机关必须强化与人大和政府法制部门彼此间的沟通。对遇到需要现有党纪和国法两方面同时进行调整的问题时，两个机构应该共同完成前期立法调研和论证工作，在彼此配合协作的基础上解决问题，制定长效立法协作机制和党规国法重大问题的协同调节机制。

3.目前我国党纪国法衔接中的实证性探讨分析

首先，值得我们关注的是，人大立法《监察法》颁布后，中央纪委、国家监委陆续联合颁布了一系列监察规范性文件，这些规范性文件的性质曾引发争议，但笔者认为均应无疑排除党内法规，实践中应避免混淆其性质的说法。目前我国监察法律规范体系还未建立健全，比照我国行政法律规范体系，其应该包括：监察法规、规章和监察规范性文件等，由于合署办公，这些规范性文件呈现纪委、监委联合作为制定颁布主体的特色。如：《国家监察委员会管辖规定（试行）》属于监察法规，是指国家监委通过人大授权制定颁布的指导和约束监察权运行的规范；再比如：《国家监察委员会特约监察员工作办法》，笔者认为其性质应属于监察规范性文件。

其次，新修订的《中国共产党纪律处分条例》，在形式法治方面较此前有了很大的进步，新《条例》基于《党内法规制定条例》中的条款，严格地按照相关的程序制定，充分彰显出透明性、普适性的特征，令每一名党员知晓。在具体内容上，适用法不溯及既往原则，同时实现了和国家法律在处置职务违法犯罪问题时更好地衔接：违背党纪的，根据党纪予以处理，不遵守法律的则应该依法处理，同时违背党纪和国法的，则需面临双重的惩治。

（四）建立全方位反腐败规则体系：党纪负责前端预防，监察法负责中端治理，刑法负责末端惩治

搭建全面的反腐败规则体系，就是在治理腐败时要将党纪与国法有机组合，合理安排两者在法治反腐规则体系中的位置。

就党纪反腐而言，应将党纪的前端预防作用在最大程度上体现出来，有效的利用监督执纪的“四种形态”，尽量降低公职人员的违法犯罪率，将绝大多数腐败遏制在萌芽状态，有利于反腐权威性与高效性目标的实现，弥补监察法及刑法预防功能之不足。依靠监察委员会进行专责反腐，依据监察法律法规对职务违法行为进行监督、调查和处置，施以政务处分法律责任；涉及职务犯罪行为的则由监委移送公诉机关依照刑事法律法规追究刑事责任。

四、“纪法衔接”更要求纪检机关和监察机关在党的统一领导下协同整合执纪和执法两种职能

一元专责监察体制改革后，党的纪律检查机关与国家监察机关合署办公，党的纪律检查权与国家监察权并称国家纪检监察权，两种权力相互依托运行，实现了对所有公职人员全方位的立体监督。至此，纪法衔接的要求超脱了规则制定层面，其核心在于执纪、执法主体彼此协作，共同展开相关的工作。

（一）明确纪检监察机关内部职能分工，顺利实现二者对外身份的转换运用[8]

目前，我国党政合署已形成一般合署型、机构并入型、归口领导型、职责划入型四种合署类型，我国纪委监委的合署办公属于一般合署型，就是通常所说的“一套班子”“两块牌子”的组织形式。党的一些职能部门和国家职能机关（机构），它们之间的工作对象和工作性质往往具有高度关联性，从对外职能来看，往往也具有极大的重叠性。将二者设置在一起办理公务，机构对内从领导到工作人员都是相同的，对外则是两块牌子，合署办公有助于二者协调厘清工作职责，提升工作效能。

我国纪委、监委这种合署类型特点决定了不能机械割裂二者来谈分工，因为二者系一套人马。在内部职能分工上，应将纪委、监委视为一个整体，关键探讨其内部职能部门如何相互制约衔接，顺畅地开展纪检监察工作，主要体现在：一是监督检查方面：纪委监委内设监督检查室，负责对公职人员行使公权力进行日常检查、定期检查和专项检查，促进国家各项大政方针的执行，同时将职务违纪违法行为扼杀在萌芽阶段。二是案件审查调查方面：所有案件线索汇总到案件监督管理部门，然后进入监督检查室，通过谈话、函询、初步核实等方式后，决定立案调查的职务违法犯罪案件进入审查调查室。所有违纪、违法或职务犯罪案件，经调查取证完毕后进入案件审理室，对案件事实、法律法规依据进行审理，形成处置意见，最终报纪委监委常委会决议，报同级党委批准。在对外身份运用上，有时二者分别运用，在对党员作出党纪处分时是纪委身份；比如对被调查对象涉及职务犯罪移送检察院时是监委身份；对某单位作出监察建议时是纪委、监委双重身份，对外联合颁布规范性文件时是双重身份。这里的身份转换依据主要由对外行使权力的性质是纪检权、监察权还是二者兼有来判断。

（二）理顺纪检监察机关监督、调查、处置权能，重构纪法衔接机制

纪检监察工作中围绕纪检监察三项权能：监督、调查、处置，实行“纪在法前”亦或是“纪在法后”，各地实践模式各不相同。结合我党丰富的纪检监督资源优势，同时为提高“纪法共治”调查措施的高效性和结果适用的广泛性，以及保证党纪处分的严肃性，笔者提出如下建议，重构纪法衔接机制。

1.重构监督权能衔接：贯彻“纪在法前”监督模式，把纪律置于首位

从监督范围角度分析，纪委监督事项范围更全面。党纪监督不仅包括对党员公职行为监督，还包括对党的方针政策落实情况、党风建设和干部选拔等，都应该纳入到监督内容中来。将“纪在法前”模式落实到位，可以有效克服监察监督事项范围相对较窄的弊端，有助于实现监督事项的全覆盖。

从监督方式来看，相较于监察监督而言，纪委监督方式更系统、灵活、多样，实效更加明显。以《党内监督条例》的相关条款为依据，我党搭建起来全方位的监督体系，在这一体系中，由中央统一领导，其他主体执行具体的监督任务，详细的安排为：党委(或党组)全面监督、纪委专责监督、工作部门职能监督、基层组织日常监督、党员民主监督。

推行“纪在法前”这一模式，能够更早的发现党员走向歧途的倾向，趁早介入提醒，实现监督初衷。统计数据表明，2019年1月至9月，利用监督执纪的“四种形态”处理124.9万人次。在具体应用频率方面，第一、二、三、四种形态依次是68.4%、23.9%、3.8%、3.9%，通过这样的监督，避免了很多违法案件的发生。同时，党纪监督紧盯“关键少数”，重点突出。迄今为止暴露的职务违法犯罪案件中，大部分犯罪主体为领导干部，所以，党纪监督应该将重点放在领导干部上，牢牢地把握“关键少数”，创造出风清政廉的政治环境。

2.重构调查权能衔接：实施“纪在法后”模式，把监察制度优势转变成治理效能

行为人同时存在违纪、违法行为案件应该按照怎样的程序予以处理，在实践中是没有统一标准的。就实践活动进行分析可知，现有的办案方式包括了：党内纪律检查和国家机关监察同步开展；党内纪律检查为先；国家机关监察为先。不同立案程序的边界模糊，被调查人在不同的程序中接受重复调查等现象较为突出。实施“纪在法后”模式，能够更好地利用监察制度优势，进一步提升腐败治理的效能。

当行为人同时存在违纪和违法行为的，应该分别立案，然而监察调查应该优先于执纪审查，因依照《监察法》规定，监察调查采用刑事犯罪的证据标准或程序，构筑“纪在法后”调查模式，可促进监察证据的优化适用。同时还应该考虑监察调查阶段的特征，适用非法证据排除规则，在这一阶段中，被调查人的基本权利应该得到保障。

除此之外，这种模式从根本上解决了以往重复调查的问题，比如纪委能够直接根据前一阶段监察调查的结果，对党员予以党纪处分，从而省去了证据转化或再次调查的环节，这样的证据具备了足够的合法性，实现了更高的反腐效率，节省了国家资源。

3.重构处置权能衔接：实施“纪在法后”的结果处置模式，加强党纪问责严肃性

“纪在法前”的结果处置模式下，党纪处分与司法判决发生矛盾有时无法避免，导致纪律处分的稳定性、严肃性遭到破坏，纪律处分要随司法判决结果发生变化。“纪在法后”的处置模式即：对于涉嫌犯罪的，首先应该由司法机关予以调查和判决，然后纪检机关结合实际案情和判决结果，对被调查人进行纪律处分，从而确保纪法处置结果是相符的，避免党纪处分的稳定性和党纪问责的严肃性受到影响。

为避免“党员判刑后仍未作党纪处理、带着党籍蹲监狱”等实践乱象，关于党纪处分有以下几点建议：一是一旦发现党员有涉嫌职务违法犯罪的，首先进行撤职、留党察看等处理；二是针对不起诉或免于起诉，案情并不严重的党员违法行为，也应该按照党法予以处分，比如撤职等。三是司法机关和纪检监察机关应该共享档案，尤其是司法机关应该将案卷材料和审判内容及时的传递给纪检监察机关，限缩二者结果处置的时间差。总之，只要党员有违法犯罪行为，均逃不过党纪处分。

“纪在法后”的处置模式还可以避免“以纪代法”，以党纪处分替代国法处罚，严重违背了法治理念，损害了法治反腐的权威性。在行为人存在违法犯罪行为时，禁止以党纪处分取代国法处罚，而是要基于其行为的性质，进行对等的党纪处分、政务处分，甚至刑事责任。2020年6月我国《公职人员政务处分法》的出台，也为职务行为的违法性判断提供了明确有效的依据。

总而言之，实现新时代集中高效反腐体系下的“纪法衔接”，首先要建立形式意义上的“纪法衔接”：将党纪中涉及法律保留事项剥离，交由国家法律予以调整；同时，充分利用中国特色反腐实践过程中积累的党纪资源优势，使国法不断借鉴接纳党纪；在对国家法律与党内法规进行“立、改、废”过程中，推进党纪与国法在制定环节上的衔接协同，构建党纪负责前端预防，监察法负责中端治理，刑事法律负责末端惩治的立体化反腐规则体系。实现新时代集中高效反腐体系下的“纪法衔接”，更为重要的是，在党的领导下协同整合执纪和执法两种职能，实现实质意义上的“纪法衔接”：明确纪检监察机关内部职能分工，顺利实现二者对外身份的转换运用；理顺纪检监察机关监督、调查、处置权能，重构“纪法衔接”机制。