突发公共卫生事件下的城市规划思考

张煜，刘童心

1.中国海洋大学国际事务与公共管理学院；2.山东建筑大学管理工程学院

一、突发公共卫生事件给城市建设及管理带来的挑战

2020年的开端，一场新冠肺炎疫情席卷而来，给全球各个城市带来了重大挑战，当前的变异毒株更是使得全国各城市都紧张起来。在突发公共卫生事件发生后，许多城市建设和城市规划问题逐渐浮出水面。城市让生活更美好，是使人们紧紧相连的命运共同体，厘清此次公共危机给城市建设及管理带来的挑战，探讨未来城市发展的建议，是我们可以深入思索的研究方向。

（一）全球城市的流动性挑战

在全球化的时代背景下，城市扮演着社会运行的载体、物质交换的桥梁、人员迁移的催化剂等多种角色，高度体现了流动性的涵义。随着我国城市化进程的不断加快，城市面积进行了大范围的扩张，许多城市开始实行集中发展的城市规划，即提高市中心密度，形成全新城市发展带。这种发展战略不仅促进了资源的有效利用，还大幅加快了城市的发展速度，但是由于城市各部分之间的流动性增强，导致疫情在各区域中的传播加速，从而造成了新的偶然性和危机性。城市是有序还是失范，流动性是其最大挑战[1]。

（二）超大城市的高密度影响

城市的不断扩张导致了人口聚集，城市中心承载着大部分的人口负担，人口高密度与建设高强度逐渐成为超大城市的重要特征。高密度的人口区域导致了工作、生活和娱乐的严重交叉性，容易造成人群过度聚集、资源分配相争和病毒加速传播等现象。以武汉市为例，全市超过50%的人口集中分布于江岸区、武昌区、洪山区等中心城区，即使住宅区由于疫情被严密封锁，但居民食品购买、倾倒日常废品以及必要的流通依旧容易产生密切性接触，这也为病毒预防留下了持久性隐患。居家隔离的居民成千上万，当他们同时被长期禁闭在住宅内时，单个个体的个性问题就会延伸为大众群体的共性问题。现代城市规划起源于为解决公共卫生问题而开展的城市研究，却在追求更高密度、更高强度建设的过程中，引发了新的冲突与矛盾。例如，新冠肺炎疫情这一重大突发公共卫生事件就进一步凸显了超大城市高密度、高强度建设的负面影响。

（三）城市治理效能的危机考验

城市是导致政府治理困境的发源地，也是问题最多、最集中的区域。我国推行的是自上而下的城市治理，因而容易出现“过度追求结果”和“对上不对下”等现象。譬如，过度追求以国民经济生产总值为目标的绩效考核，却忽视医疗保障等民生问题，个别城市没有对境外输入病例引起重视，导致没有及时实施封闭式隔离，从而造成了病毒的扩散和传播。我国城市基层管理工作的缺陷就是通过以上问题表现出来的。城市是一个共同体，各个模块都是城市治理的写照，城市治理效能不仅反映在自下而上民意诉求的渠道畅通上，还体现在自上而下责任制度的精细与完善上。在城市发生突发公共卫生事件的时候，如果基层治理的动力不足，可能会造成民众担忧与紧张，如果政府缺乏精细化治理，就很可能造成城市局部区域瘫痪、引发公众矛盾。因此，突发公共卫生事件对各大城市治理效能提出了考验。

（四）城市发展的不确定性问题

古往今来，规模幅度最大、增长速度最快的城市化进程就是中国城市化进程。目前，城市的文化、环境、贸易、政治等方面将逐渐由隐性问题向显性问题过渡，如何解决经济发展过程中出现的诸多不利现象，应对将来城市发展的不确定性因素，是城市规划需要深入探讨的问题。此次突发公共卫生事件暴露出诸多城市建设问题，例如，如何对武汉华南海鲜市场此类隐患较大的城市老旧功能载体进行再建设，如何将火神山医院此类应急功能载体紧急合理建成，同时避免对城市周边人员的负面影响等。此类问题都是之前过度追求经济效益，以空间资源赢得城市发展而导致的城市弹性较低、韧性较差的后果。一则，由于城市扩张加速，对集贸市场这类老旧功能载体的位置缺乏战略思考，从而造成其大多数坐落于市区繁华地段，交通堵塞、人员密集，城市再建设的成本略大。二则，由于城市规划缺少“平疫结合”的设计，大多数城市公共设施未能有效转变为疫情临时隔离区、临时观察区等责任区，缺少对空间的预留。同时，疫情严重影响了城市经济发展，导致许多城市的经济运行被迫暂停、经济发展滞后。如果企业的危机处理能力和战略意识匮乏，将有可能在危机结束后产生运行难、人心不稳等问题，甚至有可能面临破产。

二、突发公共卫生事件带来的城市变革

在地球生命的进化过程中，经过大自然的一轮轮淘汰，那些最能适应环境变化的生命体获得了继续生存下去的权利。自然灾害、传染病带给人类伤害，但人类在与这些伤害搏斗的同时，也推动着技术与理念的不断进步。在本次疫情危机中，可以看到地方治理和地方发展的差距在危机中被加倍放大，疫情让所有城市有机会进行自省，看到自身的短处，找到学习的目标，并能因疫思变。

（一）反思生存能力，加速韧性城市建设

危机事件发生后，城市应对与再建能力体现了城市的韧性。全球化的时代背景下，城市不断面临着严峻的挑战，并将持续影响着城市的发展，韧性城市概念开始被广泛接受。2011年，英国伦敦提出《管理风险和增强韧性》计划，试图通过加大城市公园和绿化用地的面积，减少洪水对城市的侵扰。2017年，新加坡颁布“未来城市计划”，旨在建设韧性城市，以应对未来城市的不确定性。我国近年来也开始对韧性城市进行宣传与建设，如河北的雄安新区开始推行城市分散策略，上海从危机应对、城市构造和规划布局等多方面增强城市韧性。在突发公共卫生事件时，许多城市由于韧性城市规划的匮乏，城市经济发展受到严重阻碍。各大城市防疫和疫后再建工作的实施将为韧性城市的建设贡献有利条件。疫情较重区域对公共场所及服务场地进行了改造，完成了临时多功能分区，成功做到平疫转换。此次疫情提醒了各大城市将韧性建设作为城市发展规划的重心，吸取经验、弥补不足，完善竞争环境下的城市“生存法则”。

（二）激发技术进步，引导城市更加智慧

突发危机事件将打破“新科技不出研究所”的困境，有效推动城市规划战略的制定与实施。譬如，伦敦的“霍乱地图”推动了伦敦第一套现代城市下水道系统[2]，2016年，新加坡“寨卡地图”的发明成功预测了风险空间布局。任何重大突发公共卫生事件的背后都直接或间接促进了变革，变革给城市带来进步。2020年年初，新冠肺炎疫情在武汉爆发，并加速向全国各大城市传播，给人流复杂、交通拥挤、发达程度高的城市带来了严峻的挑战，但可以通过技术手段降低病毒在城市的传播速度。青岛市作为特大城市，人员结构复杂、城市密度较大，防疫工作尤为艰难。青岛市卫生健康委员会发布了应急通告，建立了多层级的应急医疗体系，追踪感染者行动路线，建立体温自动测试窗口，智能运输物资，并对全市展开实时观察和危机应对管理。即使在数据的获得、分布和效应上，新冠肺炎疫情地图智能化水平产生了质的飞跃，但是在感染者的行动轨迹上仍不够具体，无法绘制精细的疫情人员分布图。

（三）提升治理能力，以人民为中心建设城市

突发卫生公共事件是对城市治理能力的考验，城市治理的基础归根结底在基层，以人民为主体，重构城市空间布局。基层治理在城市治理中扮演着重要的角色，当危机事件发生时，基层往往是重点防控区域。但是在此次危机事件中，个别基层政府、管理机构形成的“自主监督、存疑必究”的治理方式过于草率偏激，从而造成倾向于日常管理的基层无法有效应对突发危机事件。因此，应反思基层在治理中暴露的缺陷，对各个区域展开区域防控调查，通过民主决策、数据公开等方式，落实危机处理能效，充分、有效地利用基层自治的力量。此外，新一轮国土空间规划应当以人民为中心，充分发挥人民的主体作用[3]。

（四）改变生活理念，强化健康城市战略

各大城市的城市规划都存在一个治理“通病”，就是通过生态发展，带动城市增强人车分流、交通分隔、住宅分区等功能，从而改善居民的健康指数。2017年，党的十九大报告明确指出“实施健康中国战略”，受到了各界人士的密切关注与讨论，“健康城市”计划悄然列入城市规划的发展方向。此计划依托健康城市理念，可以有效降低城市密度、空间布局紊乱造成的不利影响，通过城市管理结构化、功能化，将城市问题不断细化，安排基层组织做好功能分区，从而提高治理水平和治理效果。例如，此次疫情下，广州作为人口基数大的超大城市，有序分区、合理防控，大大减少了群众聚集，降低了病毒传播速度，“广州经验”已成为全球许多城市学习的榜样。

三、突发卫生公共事件下城市规划应对建议

为了应对突发危机事件，发挥城市规划工作多功能、早预见的特点，结合此次新冠肺炎疫情的治理经验，可从构建保障体系、发挥基层治理、健全应对体系、发展韧性城市等多个角度对城市规划工作提出建议，从而提高城市应对危机事件的能力，保障城市安全。

（一）构建城市安全保障体系

一则，应以整体防控体系取代单项防控体系，将应对不同灾害的战略规划相结合，依据灾害发生的频率、区域等信息，基于灾害转移、信号预警等措施，综合制定灾害应对策略，而不是粗略地把各类灾害应对方法排列组合。二则，应在综合防灾战略的前提下，构建城市综合防灾体系，加深城市灾害预测范围的研究，在科学预测、讨论城市即将遭受的灾害类型的基础上，实施对各类灾害的战略性及预防性对策，集中指挥、组织协调以及整体布局，以整体的综合保障体系取代传统分散布局的规划方向，提高综合防灾体系的实用性和专业性。

（二）发挥规划在基层治理中的作用

街道是城市的细胞，社区是城市运行的基础组成部分。随着社会的发展，许多城市和规划领域开始从基层出发，借助责任规划师、责任设计师等模式将城市规划和空间治理的方向往基层过渡，给基层提供更多的机会，有利于促进建立人民满意的具体化、人性化服务体系。结合此次新冠肺炎疫情的治理经验，应多多关注社区、乡镇的防控进展，实行结构化、集中式管理，提醒居民注意个人防护，有利于促进基层治理的进程，获得疫情全民攻坚战的胜利。同时，在基层治理的过程中也可以逐渐增强居民的责任感、生活感和归属感[4]。

（三）建立健全突发公共卫生事件规划应对体系

目前，大多数城市的公共卫生专项规划契合卫生标准机构的要求，合理分配物资，加大投资建设医疗卫生设施，同时精确规划医疗卫生空间，凸显基层医疗卫生机构的功能，创新层级诊断体系，通过经验累积增强社区医院的诊断水平，提升专业度，宣传上门诊治，鼓励知名医生加入上门诊治团体，坚守城市居民家庭健康之道。此外，应预防再次突发事件的偶然性，在规划医疗卫生设施布局体系的前提下，统筹布局，提升整体应对能力，应对突发事件。

（四）创建以韧性城市为导向的发展模式

1.加强对突发事件的评估

针对突发公共卫生事件，城市应提高对危机事件的评估水平，预先布置城市应急策略。可以参考城市过往事件记录，开展城市各类风险的查阅、记录和评估，探讨各类事件里的突破点和风险地区的空间布局，划分风险等级，从而有计划性地提前展开预防工作。

2.建立留白机制与弹性思维

城市的发展要进行长远规划，以应对进程中的各种偶然性，即在战略规划中预留战略留白区，让城市发展保持弹性。在城市规划进程中，应以弹性思维确定类别属性，做好基础设施应急代替的规划，参考各地设施利用，合理使用公共设施，如可以将电影院、敬老院、教室、宾馆等场所列为应急隔离预备室，为未来预留应急空间。

3.提高城市运转的高效性

城市要构建起快速便捷的城市物流运输网络和城市物资分配供应网络，保障城市物资的有效供给，同时提高突发事件的应对效率，迅速反应、快速评估，采取有效措施及时解决潜在危机。

（五）建设危机应对理念下的新型城市

新冠肺炎疫情的爆发，让我们明白城市的发展并非是愈大愈好，“摊大饼”式的城市发展模式已经不能够适应如今复杂多变的生活环境和日益多发的突发事件，城市规划理念亟需更新，对新型城市建设模式的探索迫在眉睫。无论是韧性城市的建设还是复合型城市布局，都需要有规划作为先期指导的理念来源。在灾害频发的当下，以城市未来可能面临的发展风险为切入点进行城市规划，将会更好地思考城市发展中可能面临的灾害因素。基于对新冠肺炎疫情防控的实际经验，如何有效应对突发公共卫生事件将成为进行城市规划所要重点考量的内容之一。推动城市规划理念的及时更新，改变现有的粗放型城市发展模式，开展城市规划的精细化管理，坚持“以人为本”的城市规划导向，使规划能够如实反映民众诉求，最大化地满足不同社会群体对于城市规划的需求，尽可能提供差异化、个性化的服务，提高城市治理能力。此外，还要做好城市内部规划建设和城市应急空间的合理安排，杜绝城市发展中的“短视”行为和“经济效益”导向行为，保证在城市发展中留有足够的空间用于应对突发事件。加强城市协同观念，城市间的发展是相互依靠的，借助便捷的交通，各个城市早已经连接在一起，牵一发而动全身，对于城市规划来讲，既要着重于城市内部的具体规划，又要统筹考虑相邻城市规划发展的影响，将自身置于城市发展的统一整体中，在更大范围、更高维度、更多领域开展共同合作，实现各城市共抗疫情、共享资源。

四、结语

安全放心的城市生活体系是保障现代社会繁荣进步、人民安居乐业的基础，此次新冠肺炎疫情波及到全国各地人民，作为拥有责任意识、战略手段、长远思维和研究探索精神的城市规划工作者，应有义务和责任持续探索城市突发卫生公共事件的应对方向与对策，创新方法与技术，持续为城市发展保驾护航。城市规划的全部工作与最终目标是通过合理的规划更好地保障居民的生活。虽然当前物理隔离是众多城市应对新冠肺炎疫情的主要手段，但是在本质上不利于城市的发展，将其作为防范重大传染性疾病时城市发展策略也是不合理的。因此，当城市面对重大公共卫生事件时，城市规划应当通过适时的、合理的规划活动对城市生活进行引导与保护，努力营造健康的城市生活环境。在面对重大公共卫生事件时，如何通过有效的城市规划保障城市发展，这也是今后城市规划的一个重点研究方向。