农村公共物品供给问题及路径优化

南宁师范大学 麦丹娆

一、农村公共物品的内涵

根据公共物品无排他性和竞争性，旨在满足公民需要而提供产品的特点，我国学者徐小青等认为，农村公共物品是公共部门为支持农村建设、农业发展、农民生活需要提供的具有非排他性和非竞争性的公共产品和服务[1]。笔者认为，农村公共物品不具有排他性和竞争性，是满足农村地区公民需要的物资和劳务服务。农村公共物品主要的特征是供给主体缺乏多元化，主要靠公共部门提供，缺少第三部门的竞争，容易形成垄断。除此之外，供给形式单一也是其特点之一。

二、农村物品供给现状

（一）农业基础建设单薄

从制度上来看，家庭联产承包责任制是我国目前且将长期存在的一种基本经济制度。精耕细作的小农经营模式特点造成了我国部分农村缺乏规模和技术，从而使得农业劳动生产率比较低。从农业现代化机械水平来看，由于经济、地形地貌等条件限制，我国农业机械化起步较晚，因此机械化水平较低。此外，普查农业机械化是一项困难的事情，我国地大物博，对于机械化的普查难以把握，致使普查数据存有偏差，不能够如实反映机械化水平。现阶段刚完成脱贫攻坚任务，需要加大力量巩固农村地区的农业基础建设，机械化水平可以衡量农村农业的现代化进程，因此，加快农业机械化进程是农业基础设施建设的重要组成部分。从水利设施来看，国内少部分农田基础设施出现老化情况，经常会造成沟渠河道常年淤积、灌区设施损坏失修问题，水库蓄水能力及抗旱效率也因此大大降低。截至2017年，全国水库总量为84917座，大型水库共有406座、中型水库2617座、小型水库81894座[2]。大部分水库的修建时期为1950-1970年，20世纪中期的资金支持、技术手段比较落后，水库已不符合当今的要求。八万多座水库中有一万多座属于病险水库，这些病险水库不仅影响效益，还极大影响着农民的生命财产安全。从网络普及率看，截至2020年12月，我国农村网民规模达3.09亿，占网民整体的31.3%，较2020年3月增长5471万，城镇网民规模达6.80亿，占网民整体的68.7%，较2020年3月增长3069万。虽然农村地区的网民增长速度较快，但农村地区网络覆盖率还是低于城镇，信息化普及在农村来说仍是一项重任。

（二）医疗卫生资源较差

农村地区医疗卫生主要存在以下几个问题：第一，城乡间医疗工作人员配置不平衡，许多医疗人才都向往地理位置优越及待遇较好的地区和城市，乡镇地区的医疗人员素质参差不齐，硕士以上的医疗团队更是少之又少，造成了城乡之间存在巨大差距。第二，农村地区医疗机构缺乏，群众看病只能去村里的卫生室或者乡镇卫生院，再或者就是县级医院，城市的三甲医院对他们来说路途遥远，进城看病只会增加成本。第三，医疗设施齐全的城市大医院费用相对较高，新农合报销比例有限且费用较低，在相对贫困的农村地区，居民财力有限，难以支撑他们到条件更好的医院看病。全国政协委员杜丽群认为，技能培训、设备配置、人才队伍这三方面的不足是造成乡村医疗卫生资源差的主要原因[3]。城乡医疗卫生发展一体化是城乡统筹发展的重要部分，解决乡镇人民看病问题、高质量就医是提高医疗公共产品供给的一项有效措施。

（三）公共教育水平欠佳

从整体来说，国家大力普及了义务教育，但是由于各地县级政府财政收入水平不一、在教育投资方面不足致使农村的义务教育发展受到严重阻碍。农村的义务教育在师资、教学环境、教学质量等方面都不如城市，义务教育的短板既是地域问题，也是城乡二元结构的问题。城市地区的教育基础硬件设施、教育环境都能得到专项资金进行完善，而农村则没有如此优越的专项资金支持。随着社会的不断发展，信息现代化逐渐成为热门，城市的义务教育已经逐步实现信息化，教育与互联网的结合使得受教育者能够更加简便、直观地接受知识，而农村的硬件设施普及并不理想，使得教育水平并不能得到大家的满意。在乡村教育中，人才队伍同时也存在着问题，一是很多年轻的教师只是把农村地区教育经历当成自己晋升的跳板，并没有做到全心全意为教育事业服务，经常出现待一段时间就走的现象。二是农村教学环境较为艰苦、待遇较差，耐不住寂寞的年轻教育工作者会更向往城市学校的优质环境和薪资，进而造成农村教师队伍人才流失严重。三是农村地区教师老龄化问题。不仅我国人口呈现老龄化趋势，在农村教育方面同样也存在着老龄化问题，老一批留在农村教书的教师多为年龄较大的教师，这类教师往往学历偏低、不适应现代化教育、稳定性较差。

三、造成农村公共物品供给问题的原因

（一）城乡二元结构的制约

城乡二元结构分为城乡二元经济结构和城乡二元社会结构。虽然当下提出城乡统筹一体化发展，但是城乡二元结构深深影响着中国农村几十年，转变属实不易。任美玲（2019）曾提到我国的城乡二元结构在经济层面的特征表现为区域经济发展差异较大[4]。很多计划经济时期的治理体系被沿用下来，户籍治理、劳动用工和社会福利制度等无不体现着城乡差别。在资源配置上，农村基础设施（交通、水电、环境保护等）建设落后于城市，城市生活环境也比农村相对优越。

城乡文化逐渐显现出城市“高”于农村的局面，传统印象中会自觉带入“城市的就是好的”主观想法，毕竟农村面朝黄土背朝天的生活在城市居民眼里是“低人一等”的。

（二）政府主体责任的缺失

分税制改革使得乡镇政府的财力和事权两权相脱节，财力不足以支撑支出事项。农村地区实行税费改革，乡镇集体的收入大幅下降，致使政府的财力资源陷入困境。此外，部分地方政府“重政绩”而“轻民生”，修建了许多华而无实的公共设施，农村地区的人很少享受到，容易造成资源浪费，使得投入到其他项目上的资金不足。成渝高速公路沿线的房屋美化工程就是政府典型的“面子工程”[5]。道路沿线的居民楼外观美轮美奂，这种现象的出现就是当地政府误认为社会主义新农村就是楼房化、别墅化，许多农民家里内部几乎无装修，外部却粉饰得很精美，这种“重政绩”的行为，没有把该放的重点放在硬件上，严重忽视了农村地区居民的实际需求。

（三）供给缺乏有效的监管

我国缺乏公共物品监督管理体系，监管主体几乎不明确、职责划分不清。很多政府主管部门扮演资产所有者、付费者、监管者等多重角色，这会妨碍公共物品供给效率。政府问责机制也不成熟，最突出的问题是部门间职责模糊不清。监管规则作为监管的主要内容，应当被建立起来。可事实恰恰相反，公共物品供给的监管缺乏行之有效的法律体系，监管机制不健全使得监管难以顺利进行。政府内部监督不到位，虽然上级政府拥有来自审计、财政、监察等部门的监督，但是还是存在公款私存、行政审批手续不全、私藏“小金库”等现象，财务管理乱象横生。

（四）供给制度运行效果差

农村公共物品供给主要实行的是“自上而下”和“一事一议”制度，“自上而下”主要是上级政府把供给政策交给下级政府落实，下级政府按照上级政府的指示和要求进行公共物品供给。“一事一议”从实际来看运行效果欠佳。主要还是村民之间需求不同、意见不一致，进而间接造成了决策成本的提升、供给效率的降低。例如，已经解决了温饱问题或者经济条件较好的村民，会比较注重精神文化方面的公共物品供给，比如，图书馆、歌舞厅、广场等促进精神层面发展的娱乐休闲场所。而那些处于相对贫困、刚刚解决温饱的村民则更加注重如何提高和改善当下的难处与困境，更加偏向于注重物质方面的公共物品供给。

与此同时，农村青壮年一般选择外出打工，参与议事的机会非常少，缺乏新鲜血液的加入以及极少关注农村青壮年的主要需求。此外，会议组织者与村民之间也会因为代际问题存在沟通鸿沟，导致决策水平不高，看似公平的议事制度其实面临着种种困难。

四、农村公共物品供给的优化路径

（一）统筹城乡一体化发展

第一，改变以往传统的观念，破除城乡二元结构，必须意识到“重城市，轻农村”所导致的不公平问题。利用工业带动、反哺农业、城市积极支持农村的战略方针，统筹规划建设、住宅、农业、生态用地。第二，对于基础设施不完善的农村地区，要聚集各方力量投资建设道路交通、电力、水利、商业网点等设施，优先发展共享型基础设施。第三，城乡产业发展要做到工业化促进城市化，城市化助推工业化，加快新型城镇化建设，促进一二三产业融合。以三产带动城乡发展，促使农村人口逐渐向城市聚集。第四，纠正治理体制上的不公平现象。推进户籍制度、劳动就业制度、教育制度、土地征用制度等各项制度实现城乡一体化发展。

（二）引导多元主体参与供给

政府作为供给的主体，不仅要站在农民的角度考虑问题，还要关注农民的实际需求。农村公共物品供给中的主要问题是缺少市场参与、缺乏活力。由于政府财政能力有限，多元化主体参与供给能够有效帮助政府解决一定的资金问题。城市当中有许多基金会、非盈利性组织、民营机构等，政府要促进和引导这些力量进驻农村地区，为农村带来新的发展的同时，加大各机构之间的良性竞争。公共物品的供给主体多元化也能有效防治垄断现象，使得公共物品供给更加多样化，进而激发市场竞争活力，以期带来更好、更完善的服务。

（三）构建有效的监管体系

第一，必须加强公共物品监督管理的立法，完善公共物品供给的法律框架，有了法律法规的约束，公共物品的监督管理才有了保障。第二，加强农村公共物品供给资金的监管。强化地方政府的审计职能，完善内审和外审工作制度，加强第三方机构审计，严格监督公共物品资金的使用。第三，培养农民参与公共物品监督的意识，引导农民主动对政府进行监督。第四，充分发挥新闻媒体等第三方监督主体的作用，对于公共物品供给的过程，邀请新闻媒体参与监督，能够大大提升政府的行政效率，避免决策失误。

（四）完善公共物品供给制度

采用自上而下与自下而上相结合的供给制度。实行以内部实际需求为主的公共物品供给制度。我国各地经济发展很不均衡，政府的权利应下放，以各地实际需要决定如何供给公共物品，应以政府为主体、农民需求为辅，深入了解地区所缺乏的资源，整合人力、物力、财力提升农村公共服务能力，让农民成为受益者。村民大会和村民代表大会必须要在民主决策和监督中发挥作用，良好的民主决策和监督机制是完善公共物品供给制度的必要保障。给予农村基层自治组织一定的权力，使公共物品供给主要决策权把握在农民自己时候手中。政府权力下放也不是完全下放，要充分发挥引导作用，避免公共资源过度配置，有利于形成更加科学的决策产生机制。

五、结语

农村公共物品供给关乎农民的幸福感和获得感，公共物品的供给不仅要保“质”还要保“量”，要着重立足农业、农村、农民的实际发展需求，以城乡一体化发展为供给主题，以多元主体完善供给服务，以决策民主提高供给效率。以此看来，如何在乡村振兴背景下健全供给模式是村级供给制度今后要研究的大方向。