农村不动产权籍调查难点分析及相关对策
——以慈溪市为例

浙江煤炭测绘院有限公司 杨明潮

一、序言

近几年，全国各地陆续开展不动产权籍调查工作，研究如何深入开展不动产权籍调查，提高工作效率、质量等指标数据具有重要意义。基于这方面的研究文献，主要有测绘技术的使用[1]与数据整合建库方法研究[2]，基于整个流程的研究文献较少[3]，基于政策理论支撑的研究较少。本文以项目实践为基础，针对不动产调查的重点、难点进行分析，研究提高不动产权籍项目工作效率、节省投入成本[4]的相关对策。

二、慈溪市农房及确权登记工作现状

（一）慈溪市农房及确权登记工作顺利开展的优势

1.已有资料比较齐全

慈溪市原农房宅基地土地使用权证发证率较高，发证率超过95%，新建房屋（主房）、翻建房屋（主房）审批手续齐全，部分房屋存在未审批、未发证现象。2016年至今，原有的地籍管理系统已经升级到浙江臻善科技有限公司开发的不动产管理系统，期间完成了不动产数据整理、数据库转换工作。2016年以来日常变更工作也是在不动产管理系统中进行的，基础数据和数据库数据能较好地满足本次农房及确权登记工作的需要。

2.村庄改造建设比较先进

慈溪市经济比较发达，大部分村庄经过了改造，房屋比较容易实现数字化地籍图测绘和房屋丈量，出租房登记比较完善，权属调查比较容易。

3.出租房管理比较先进、完善

4.农房确权政策比较完善、先进

《宁波市人民政府办公厅关于印发宁波市农村宅基地及住房确权登记发证工作实施方案的通知》（甬政发〔2017〕118号）、《慈溪市人民政府办公室关于印发慈溪市农村宅基地及住房确权登记发证工作实施方案的通知》（慈政办发〔2018〕36号）等。

尤其是《慈溪市农村宅基地及住房确权登记操作细则》对慈溪市农房确权登记工作的标准性、合理性和先进性作出了详细、明确的规定，该细则也是本项目实施的基本依据。

（二）慈溪市农房确权登记工作开展中存在的困难

1.地域建房特点

慈溪市未改造农村、改造的新农村，住户基本上都有院落，形成封闭空间，如果没有村里面的配合（户主的配合）无法入户、入室采集数据。农房确权是一个比较细致的工作，需多次入户数据采集（地籍数据采集、房产数据采集、地籍数据检查、房产数据检查、项目多级验收等），多次入户调查、核查、检查、验收是确保成果质量必不可少的技术手段和工艺流程，因此存在诸多配合上的困难。

2.超建、违建房屋较多

慈溪市经济比较发达，结合实地勘查情况和在建项目情况，经济发达的地区农房超建、违建比例相对较高，尤其是本项目中存在大量配房、辅房、一户多宅等情况。

近年来，慈溪市多次严格开展土地执法，拆除违章建筑项目，拆违工作还是今后的重点工作，部分村民存在抵触情绪，给测绘、丈量、调查工作造成极大困难。

针对上述优势及困难，结合其他地域在建项目的实施情况和慈溪市的现状分析，反复研究提出以下完善建议及方案。

三、对本项目提出的合理化建议

（一）依法依规，严格规范农村不动产确权登记发证行为

1.严格把握政策界线

（1）对合法的农村宅基地及房屋先予以确权登记，对农民违法超占超建的宅基地及房屋不予确权登记，今后按照“三改一拆”工作相关政策集中统一处理。

（2）对合法的一处宅基地建房进行确权登记,在本村有两处及以上宅基地，但具有合法权属来源或符合建房补办条件，合计面积未超过规定面积标准的，以一宅计算。对拆旧建新的，国土资源部门在审批新建宅基地时，应当同时办理原宅基地使用权收回手续，收回原不动产权利证书。当事人在申请办理新宅基地及住房登记手续时，应当同步办理原宅基地及住房注销登记手续。

（3）宅基地使用权通过调剂、审批等变更方式或房屋所有权通过买卖、赠与等转移方式已登记到位的，按“房随地走、地随房走、房地不可分离”原则，根据土地管理法等法律和国家有关规定，对符合农村宅基地使用权条件的对象，确定相应的房屋所有权或宅基地使用权。

（4）宅基地使用权证、房屋所有权证均已颁发且权利主体一致的，按照“不变不换”原则，保持两证不变。申请换证的，应当收回原证，颁发不动产权证书。权利主体不一致的，应当重新确定权利主体，权利主体相符后予以确权登记。不动产登记时一般以户主为单位申请，特殊情形的除外。

2.严格确认权利主体

宅基地使用权原则上应依法确认给本农村集体经济组织成员，同时应符合“一户一宅”政策，但以下几种情况除外。

（1）已合法拥有一处宅基地的，因依法继承房屋占用农村宅基地的，不受“一户一宅”政策限制，可按规定确权登记。

（2）原为农村集体经济组织成员，因就学、兵役、婚姻、就业、服刑、进城落户等正常人口迁移成为非原农村集体经济组织成员的，其在原农村集体经济组织内已经合法审批建造的宅基地及房屋，可申请不动产登记。

（3）非本农村集体经济组织的农民，因新农村建设、地质灾害防治、移民安置、下山脱贫等原因，经依法批准异地建房的，在落实原宅基地处置政策后，可凭相关权属证明文件办理不动产确权登记。

（4）1982年2月13日《村镇建房用地管理条例》实施前，非农业户口居民（含华侨）合法取得的宅基地或因合法取得房屋而占用的宅基地，范围在《村镇建房用地管理条例》实施后至今未扩大的，可按实际使用面积予以确权登记。1982年2月13日《村镇建房用地管理条例》实施起至1999年1月1日《土地管理法》修订实施时止，非农业户口居民（含华侨）合法取得的宅基地或因合法取得房屋而占用的宅基地，按照批准面积予以确权登记，并在不动产登记簿和不动产权证书附记栏中注明。

（二）分阶段妥善处理农村宅基地及房屋的确权问题

本着“尊重历史、保护权益、先地后房、分类处理”的原则，分阶段处理好农村宅基地及房屋历史遗留问题，切实保护农民的合法权益。

（1）1982年2月13日《村镇建房用地管理条例》实施前，农民占用宅基地建房且至今未扩建或翻建的，由权利人先行具结，所在村集体经济组织或村委会对宅基地使用权人、实际使用面积、四至范围等进行确认，公告30天无异议的出具证明，经所在镇（街道）国土所、村镇建设办审核，报镇人民政府（街道办事处）审定，按实际使用面积确定宅基地使用权及房屋所有权。

（2）1982年2月13日《村镇建房用地管理条例》实施起至1993年11月1日《村庄和集镇规划建设管理条例》实施前，农民未经批准或超过批准面积占用宅基地建房的，且在1993年11月1日后未发生变化的，符合现行建房条件的，在规定面积标准内对未批部分经镇人民政府（街道办事处）处理，并补办个人建房审批后，确定宅基地使用权及房屋所有权。对超过已确定宅基地使用权范围的房屋建筑面积，不予确定房屋所有权。

（3）1993年11月1日《村庄和集镇规划建设管理条例》实施起至2014年3月27日《浙江省人民政府办公厅关于规范农村宅基地管理切实破解农民建房难的意见》（浙政办发〔2014〕46号）出台前，农民未经批准或超过批准面积占用宅基地建房的，符合现行建房条件，在规定面积标准内对未批部分经镇人民政府（街道办事处）处理，并补办个人建房审批后，确定宅基地使用权，对已确定宅基地使用权范围内的房屋，补办村镇规划审批手续后，按照村镇规划批准的建筑面积确定房屋所有权。对超过村镇规划批准的建筑面积以及超过已确定宅基地使用权范围的房屋建筑面积，不予确定房屋所有权。

按照上述第2、3款规定经处理后补办审批手续的，须向宅基地所在村集体经济组织或村委会支付土地有偿使用费，按每平方米土地30元的标准缴纳。

（4）2014年3月27日浙政办发〔2014〕46号文件出台后，农民违法占用宅基地或违反村镇规划建房的，一律按现行政策处理。

（三）优化工作机制

为加快推进农房确权登记工作，建立市、镇两级确权登记工作会审制度，定期或视情不定期召开，会审会议结果形成专题会议纪要。涉及重大问题的，由市农村宅基地及房屋确权登记发证工作领导小组会审决定。一般疑难问题由镇（街道）农村宅基地及房屋确权登记发证工作小组会审解决。镇（街道）会审形成的会议纪要须上报市农村宅基地及房屋确权登记发证工作领导小组备案。经备案的会议纪要分发各镇（街道），具有指导解决同类问题的效力。

四、结束语

通过应用所提出的合理化建议，慈溪市国土资源局农房一体权籍调查采购项目已通过相关部门组织的专项验收。与周边县市区相比，慈溪市在工期、质量、发证率等多方面都处于领先水平。