以政府为监管主体探索存量房交易政策的新发展与新变革
——以柳州市为例

文｜广西壮族自治区柳州市房产交易所 李杨秋

存量房交易是一项手续办理复杂、交易流程繁多、资金量大、信息量大、交易风险系数高的高价值特殊商品交易活动，为保证交易过程的安全，使买卖双方都得到信息的快速反馈和交易安全的保障，规范存量房交易市场秩序，加强存量房交易资金监管成为政府需执行的重大举措。存量房资金监管是指在存量房交易过程中买方和卖方为了保证交易资金的安全，在签订房屋买卖合同后签订资金监管协议，约定将交易资金委托银行进行第三方监管，由买方在银行开立存量房交易资金监管账户，按协议约定将购房资金存入其中，待买卖双方完成不动产转移登记后，共同到资金监管银行办理资金划转，资金监管银行受理，将买方存入的购房资金按照协议约定划转到卖方指定的个人结算账户，促使存量房交易过程得以安全保障完成的行为。

1.存量房交易资金监管背景和存在问题

1.1 存量房过去交易状况及缺陷

在2002年至2005年间，我国存量房交易市场变得活跃起来，但由于缺乏资金监管，频频出现交易资金被不法经纪机构占据并无法归还的案例，如2003年北京坚石案、2004年合肥桃园案等，对交易者造成了十分不好的影响。近几年来，我国存量房交易状况呈现波动变化状态，15 个主要城市的存量房与新房交易量比值呈递增趋势，一、二线城市的存量房交易量持续上涨，三、四线城市也具备很大的发展空间，但存量房交易的周期性更加明显，表现为强市与弱市交替出现的现象。未来，三、四线城市的存量房交易市场扩张比例将比一、二线城市更大。在新的存量房交易政策出台之前，我国存量房交易的流程较为复杂，整个交易的完成需要耗费大量的时间和精力，资金监管未得到足够重视。在存量房交易形势向好的背景下，对存量房交易资金监管是十分重要且必要的。

1.1.1 交易流程

以柳州市交易案例来看，在买卖双方达成买卖意向后，存量房交易流程具体如下：（1）卖方委托房产中介出售房屋，房产中介促成交易，与买卖双方签署三方协议；（2）卖方到不动产档案管理部门查询房产档案；（3）经纪成交或买卖双方自行成交的，由买方自行找评估机构评估房价；（4）持评估报告找银行申请按揭贷款，得知可贷款额度；（5）买卖双方到房产中介委托申请房源核验、网签合同，自行成交的自行向房产交易所申请存量房交易房源核验、网签合同；（6）买卖双方自行选择交易资金监管（按揭贷款首付、经纪成交资金须监管），如办理资金监管，买卖双方到房产交易所办理监管签订监管协议；（7）托管银行接收信息给买卖双方办理首付款存入，首付款存入监管账户时网签合同备案；如交易资金自行交割，网签合同签订即备案；（8）到按揭银行申请贷款，签署借款合同，银行审核按揭贷款；（9）按揭银行通知，贷款审核通过，买卖双方申报缴税，到登记部门办理转移登记，如需补交土地出让金的，先完成补交手续；（10）转移登记完成，买方领取新权属证，卖方得到监管首付款；（11）买方预约按揭银行办理抵押登记，待抵押登记完成，揭银行根据贷款规模情况计划放款，卖方得到买方按揭贷款资金。

在此交易流程下，存量房总的交易时间状况如下：买方一次性付款的，交易全过程大约需要5-10 个工作日；买方通过按揭贷款支付房款的，交易全过程大约需要2-4 个月，甚至更久。

1.1.2 存在缺陷

（1）办理环节多

业主办理房产交易需要多次向各部门递交资料，如房产、个人、相关证明文书资料需多次反复提供；且需多次领取各部门业务办结结果。

（2）交易风险大

当买方按揭贷款买房时，权属转移登记与抵押登记之间有空当时间，转移登记完成，房产已登记到买方名下，而办理抵押登记取决于按揭银行及买方，如没有及时办理抵押登记，卖方不知何时得到买方的按揭贷款资金，甚至买方根本没有向银行申请按揭贷款，卖方售房资金无法得到保障。当买卖双方自行交割房款时，如房产因受司法、行政等限制无法正常转移登记，买方已支付的定金及购房款无法保障安全退回。

（3）交易资金最终结算到账时间久

按揭贷款资金的发放由按揭银行决定，没有承诺放款时限，因此卖方得到买方银行贷款资金时间无法掌握，时期超长。

可见，过去的存量房交易状况并不理想，过户时间长且存在着应先付款还是先过户（权属转移登记）的争议，在缺乏交易监管时，交易带有一定的主观色彩和随意性，不利于交易顺利进行，资金安全存在风险。

1.2 不动产登记与交易管理背景及缺陷

1.2.1 不动产登记与交易管理背景

一些地方以提高工作效率为由，将不动产登记部门和交易管理部门合为一体，共同实行交易事项、数据的登记和管理工作。早在2002年，在由住房和城乡建设部出台的相关规定中，就已经开始推行不动产登记与交易管理一体化的措施，且持续了很久的时间。借着不动产登记整合的大势下，住房和城乡建设部有了可喜的转变，正在由原来房屋登记机构剩余人员重新组建房地产交易管理机构，并逐步在落实对房地产市场的监管工作。在2019年时，国土部曾提出，加快一体化建设进度，将交易管理机构的监督管理职能合并到不动产登记机构一并实行，这么做的主要目的是提高工作效率，加速不动产登记程序运作。

1.2.2 存在缺陷

在房产交易活动中，买卖双方关注的是房产是否可以买卖、交易资金是否落实，在房产转移登记后买方能得到权属证、卖方得到全部售房款等问题。交易与登记机构职能合并虽然在很大程度上提高了工作效率，达到了住房和城乡建设部和国土部的提速目标，但如交易管理工作并入不动产登记机构，弱化了交易管理的原有监管职能，房产交易链条中的资金监管缺位、中介市场行业监管缺失，容易使交易状态发生动荡。

2.存量房交易政策改进

本文以全国性政策改进和柳州市采取的存量房交易新措施为例。

2.1 政府机构规范购房融资和加强反洗钱工作

为促进房地产市场平稳、健康地运行，住房城乡建设部出台相关文件，让各地住房城乡建设部门、银监会、人民银行等遵守新规定，做好监督管理工作，贯彻落实党中央决策部署。如严禁某些机构违规提供“首付贷”等购房融资，政府机构要加大监管力度，做好对为获利而向购房者提供融资业务、贷款服务的机构监督、约束、规范工作，这里主要指房地产中介机构和互联网金融从业机构，降低资金安全风险，为“炒房”行为降温。除约束提供服务的机构外，也要约束好接受服务的个人。要查明购房者首付资金的具体来源以制止通过融资贷款购房的行为，严禁个人将综合消费贷款的资金用来购买房屋，银行金融机构要做好审查个人贷款业务的工作，加大对借款人收入证明真实性的审核力度。同时还要畅通信息查询渠道，建立信息互通查询机制，强化抵押合同等备案管理，规定银行业金融机构在办理存量房买卖抵押贷款以及其他形式的房屋抵押贷款业务时，要以在房产管理部门完成备案的抵押合同作为放款依据之一。通过部门联动加大对违规购房融资行为的查处、惩处力度。加强房地产交易反洗钱工作的监督管理，规范购房付款交付方式。

2.2 优化房屋网签备案工作

如今我们已进入科技化时代，合理、高效地利用好互联网能够帮助政府机构更好地进行房屋交易资金监管工作，提高工作效率，也能为群众提供更优质的服务。为此，政府开启优化网签备案服务通道。

首先，推进网上业务办理，提高办理速度，减少办理环节。综合使用人脸识别、电子签名大数据技术，签订互联网电子交易合同，推进“互联网+网签”，实现房屋网签备案掌上办理。提高窗口办事效率，提升窗口“使用价值”，争取做到一窗办理多项业务。使用就近原则，市、县住房和城乡建设部门应当打造“一网通办、全城通办”，将房屋网签备案端口延伸至房地产开发企业、房地产经纪机构、金融机构、公积金管理部门等，现场登录网签备案系统办理网签备案，便于房屋交易主体就近办理、即时办结。存量房买卖经房地产经纪机构撮合交易的，由房地产经纪机构在当事人签订买卖合同时代为申请网签备案[1]；交易资金通过银行按揭贷款支付的，可由按揭银行代为申请房屋买卖合同、抵押合同网签备案。存量房网签备案，买卖双方当事人可提交身份证明，也可利用大数据技术进行身份认证申请办理。

其次，加强交易资金监管。市、县住房和城乡建设部门要加强房屋交易资金监管。存量房交易资金是指存量房交易过程中的购房款、首付款、按揭贷款、预付定金、履约保证金等相关款项。加强存量房交易资金监管，除交易当事人提出明确要求外,当事人办理房屋网签备案应签订交易资金监管协议。交易资金不得挪作他用，专户储存，房屋完成转移登记后应立即划转[2]。监管资金在存量房交易当事人签订买卖合同、监管协议后由买方存入监管专户，当房屋转移登记到买方名下，实现符合条件时划转到卖方名下，保证交易安全。存量房自行成交的，由交易当事人选择办理交易资金监管或选择资金自行交割，方便群众办事。由房地产中介撮合成交的存量房买卖，佣金也应纳入资金监管范围[3]。

2.3 柳州市存量房交易管理工作开展成效

早在2009年，柳州市房屋交易所就已重视房地产交易管理建设，不断加大信息化建设的资金和人员投入，搭建了服务信息平台，为本市内存量房交易各方提供房源信息核验发布、交易信息查询、买卖合同网上签约备案及交易资金监管等服务事项，规范交易经纪行为等。2010年整年，柳州市存量房交易量合计达到15653 套，成交面积达1647693.78m2，较2009年有很大提升。柳州市也进一步加强存量房交易管理建设，在广西率先推行存量房买卖合同网上签约及存量房交易结算资金监管服务，买卖双方自行达成交易或通过房地产经纪机构达成交易的，通过经市财政部门审批的、市房产交易所开设的监管专用账户划转交易结算资金。市房产交易所作为监管主体，委托银行办理资金托管，监管主体实时将网签合同交易信息、资金监管委托划转协议信息推送银行办理监管资金托管，以及获取权属转移登记信息后向银行发出资金划转指令。资金监管服务政府无偿提供，监管资金存款有息、利随本清。

柳州市多年来不断优化业务办理流程，提升房产交易服务手段，通过信息技术规范存量房交易市场秩序，取得了一定的成绩和效果。由于柳州市的利好政策，2016年，柳州市存量房交易业务量剧增，3月中旬高峰期成交量达到日均120 套，为了给购房者提供良好的交易环境与服务，在2016年不动产登记机构改革后，柳州市房产交易所找准定位，着力打造房产交易安全管理体系，基于原有房产登记楼盘表管理信息数据，建立和完善交易信息楼盘表，通过楼盘表定位业务流程，将各项房屋交易业务记载入楼盘表实时更新房屋相关信息。存量房买卖交易管理所涉及的房源核验、房屋租赁备案、政策性住房管理、住房调控管理、交易资金监管、买卖合同网签备案、抵押合同备案等信息全部载入楼盘表信息管理。利用“互联网+”、大数据将房屋交易合同备案信息实时推送市大数据局共享平台、全国房地产监测系统。积极推进“互联网大厅”模式，利用人脸识别、手机应用软件（APP）、“e 签宝”电子签章等手段，实现房屋网签备案“掌上办理、不见面办理”。

2.4 柳州市“存量房交易直通车”方案

为进一步适应房产交易市场快速发展的需要，整合相关单位资源，优化营商环境，打造一体化服务信息平台，针对按揭贷款支付房款的交易方式制定了 “存量房交易直通车”实施方案。存量房交易直通车方案实施后，卖方从意向出售房屋、与买方网上签订交易合同、办理交易资金监管、交易合同备案、申请按揭贷款、交易完税、不动产转移及抵押登记，直至接收全部售房款，而买方同时取得不动产权属证的房屋交易的全过程，没有空挡时间，服务不断链。真正做到让信息多跑路，群众少走路。

柳州“存量房交易直通车”施行房屋按揭贷款资金统一结算。提升原有 “存量房交易资金监管系统”，将按揭贷款资金由按揭银行转入市房产交易所存量房交易结算监管资金专用账户，与首付款资金一样由监管方结算给卖方，交易资金全额监管，房产交易安全得到更好保障，督促了按揭银行根据放款承诺时限发放按揭资金，最终加快房屋交易的完结，卖方尽早的收到售房资金。

交易流程如下：①卖方委托房产中介出售房屋，委托房产中介网上申请房源核验，房源核验通过房屋满足交易条件可网上发布房源；②房产中介促成交易,通过“存量房交易直通车交易服务平台”，向评估机构、按揭银行提交房屋价值预估及按揭贷款预申请，按揭银行系统自动审核给出贷款预审额度后，与买卖双方共同签订网签合同（网签合同的贷款金额系统控制在预审额度内）；③买卖双方办理网签合同时系统自动生成资金监管协议，托管银行接收信息给买卖双方办理首付款存入；④正式向银行申请按揭贷款；⑤房产中介经纪人员协助买卖双方办理转移登记与抵押登记；⑥转移登记完成，交易所查收登记信息确定房产转移登记完成即划转监管首付款；⑦按揭银行办理抵押登记完成放款直接转入监管账户，由监管部门交易所划转给卖方。

在此交易流程下，房屋估价、按揭贷款、网签合同可同时在系统平台完成，总的交易过程压缩了往返到房产中介、评估机构、按揭银行的大量时间，更重要的是解除了房屋转移登记完成与后期申请按揭贷款之间交易监管空档风险期。通过存量房交易直通车，买方按揭贷款支付房款的，交易全过程缩减到15-20 个工作日，存量房交易流程从原来的11 步减少到7 步，交易过程各站点办理进度可网上查询，为交易者提供了便捷、安全的房屋交易服务，整个存量房交易链提速了40%以上，不仅促进了存量房交易市场的平稳运行，也促进了社会经济的健康发展。

3.结论

综上所述，将政府作为存量房资金监管主体，为存量房交易市场提供了强有力的保障，同时为市场注入了新的活力，推动存量房交易政策的发展与变革。具体可以总结为以下几项优点：

（1）全方位掌控交易信息，保障交易资金安全性

当住房和城乡建设部和银监会、银行等机构作为监督存量房交易资金流转状况的第三方政府主体时，能够为资金安全提供保障。政府通过施行规范购房融资和反洗钱工作，具有一定的强制性，能够以其威信对违规提供融资贷款服务的机构敲响警钟，提高社会重视程度，避免监管资金挪用、资金链断裂、借贷风险等状况。通过优化房屋网签备案服务，交易信息互联互通，将资金监管职能贯穿在存量房交易的各个环节。通过房屋交易“互联网+网签”共享平台，打造具有安全保障的数据支撑的系统性信息监测体系，时刻监管交易主体的一举一动，成为政府进行监管工作的最强辅助。良好的交易信息监测系统和优秀的监督部门强强联合，必然成为可信度高，受到广大群众推崇的存量房资金监管机构，切实地保障交易资金安全。

（2）维护买卖双方权益，大幅提升交易效率

政府作为存量房交易资金监管主体，可以维护好买卖双方的权益。把购房钱交给政府保管，把交易交给政府监管，为资金从买方向卖方的流动增加一道防线，抵制不良中介从中牟利，如此买卖双方均可放心地进行存量房交易。柳州市在响应国家规定的存量房交易政策下推进“存量房交易直通车”方案的实施，简化交易程序的同时介入政府资金监管，提高了资金安全系数，缩短了交易时间，提升交易效率，保证了房屋交易“银证两清”，让买卖双方可以少跑路，享受到高效快速优质的服务。

（3）促进市场平稳运行，助力社会健康发展

政府作为存量房交易市场的资金监管主体，能够维护好整个房产交易市场的秩序，也能为社会平稳发展贡献力量。优化房屋网签备案服务和推行存量房交易直通车等措施为群众购房提供便利，让群众对政府产生依赖，自觉遵守规定，按流程办事。对违规行为的精准打击，能够消除扰乱房地产交易市场的“破坏因子”，使其平稳运行，使整个社会健康发展。