地方政府平台企业投资合资铁路探讨
——以四川省合资铁路为例

□ 尹崇懿

合资铁路作为我国当前铁路项目建设的主流模式，对铁路建设起到了积极的推动作用。然而，随着铁路建设的持续推进，地方政府平台企业在投资、建设和运营等方面面临着诸多困难。为了在未来铁路建设工作中可持续地发挥重要作用，拓展融资方式、缓解报表压力、降低潜在风险已成为平台企业面临的主要问题。

一、合资铁路的研究背景

铁路是我国国民经济大动脉，也是国家重要的基础设施组成部分和主要的交通工具之一。近年来，铁路发展迅猛。据国家铁路局统计，截至2020年年底运营里程从新中国成立时的2.2万公里增长至14.63万公里，运营速度从35公里/小时跃升至350公里/小时，旅客发送量达261 171万人次，旅客周转量达9 567亿人公里，货运总发送量达477 372万吨，货运总周转量达33 238亿吨公里。

铁路投资建设的初期主要由中央主导，随着铁路建设工作的大力推进，中央所承担的资本金投入压力也在逐步增加，巨大的投资压力在一定程度上阻碍了铁路发展。为了加快推进铁路建设、大力促进铁路发展，国务院于2013年出台了《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》，向地方政府和社会资本开放了地方铁路的所有权和经营权。自此，地方政府对国铁项目投资的参与显著增加，中国国家铁路集团有限责任公司（以下简称“国铁集团”）与地方政府共同合作投资的合资铁路模式得以推广。

近年来，各地成立地方铁路投资平台公司（以下简称“平台企业”）已逾50家。由国铁集团和平台企业共同投资建设的铁路项目也日益增多。目前，合资铁路模式已发展成为我国地方运输事业中的主流模式，拓广了铁路网络的覆盖范围，促进了地方经济的蓬勃发展。

二、四川省合资铁路的总体概况

四川省合资铁路主要由平台企业代省政府履行投资义务。目前，省内平台企业共参与投资建设及开展前期工作的铁路项目超40个，省内总里程超6 800公里，省内总投资超8 200亿元，平台企业代表四川省本级累计完成铁路项目资本金投入超540亿元。主要从投资、建设和运营3个方面进行分析。

1.投资情况

四川省对合资铁路项目的投资流程如下：国铁集团制定全国铁路投资计划→地方政府根据该计划转下达省内铁路投资计划→平台企业作为省方代表，根据省发改委出资计划代表省政府履行出资义务。

平台企业对合资铁路项目的投资具备政府指令性特点。作为地方政府投资平台，平台企业投资的铁路项目及投资金额皆非自主确定，须按照四川省政府下达的投资计划对指定的铁路项目投入指定金额，其投资逻辑与普通的商业投资存在较大差异。

2.建设情况

平台企业所投合资铁路的建设招标由国铁集团统一进行安排。对于国铁集团持股比例较高的合资铁路项目，通常由国铁集团主导招标流程；对于平台企业持股比例较高的铁路项目，通常由国铁集团控制、合资铁路公司进行代建，并履行招标流程。

3.运营情况

平台企业所投合资铁路的运营由国铁集团主导。由于受到铁路路网运营规划、车次安排、收入清分等因素影响，国铁集团要求合资铁路公司必须委托地方铁路局进行运营，客观上也不存在其他可选的经营方式。合资铁路须纳入全国铁路运输系统管理，遵照国家铁路管理有关规定，服从全国铁路运输统一指挥，执行列车运行图和列车编组计划及统计制度。

合资铁路公司委托地方铁路局进行运输管理，并向其支付委托运输管理费用。地方铁路局负责列车开行并收取客票、货运等委托管理费用。国铁集团按开行列车对数产生的列车运行公里数和列车通过总重清算线路使用费、接触网使用费等，形成合资铁路公司的清算收入。

三、四川省平台企业投资合资铁路面临的困难

四川省合资铁路项目具备投资金额大、回收期限长、公益性质强等特点，对于平台企业，其面临的主要问题如下。

1.投资任务重

根据“十四五”规划，成渝地区双城经济圈将建设国际性综合交通枢纽集群。“十四五”期间，四川省进出川客货运大通道全面推进，铁路骨干线加快构建，预计全省铁路里程将达到8 500公里，路网密度将达到167公里/百平方公里，其中高铁里程4 000公里；在建里程1 700公里；铁路复线率60%，电气化率达90%。届时，四川省将形成以成都枢纽为中心，对外“四向八廊十六通道”、内部“一环八射三联”的铁路运输网络。

“十四五”期间，四川省承担了较重的基础设施投资建设任务，由于地方财政资金有限，铁路项目的补助资金与建设规划蓝图相比略显不足。平台企业在确认省方补助后，仍存在大量资金缺口。为完成省方投资任务，弥补资金缺口，平台企业不得不以带息负债的形式进行借款融资，日益累计的带息负债和逐年攀升的利息支出给企业带来了巨大的压力。

2.经营亏损大

四川省内各地市州处于高速发展中，铁路路线多数分布在经济欠发达地区，铁路项目建设更多侧重于社会效应而非经济效应，通车即意味着亏损。从近期来看，后续也难以形成盈利。目前，四川省平台企业所投合资铁路公司已产生累计亏损逾400亿元，在“十四五”期间，还将有大量铁路项目集中建成运营，届时亏损还将继续扩大。

3.实质影响小

国铁集团下属的中国铁路成都局集团有限公司（以下简称“成都铁路局”）履行了合资铁路的实际运营管理职能。由于历史原因和行业特性，国铁集团在铁路行业中始终占据着行政垄断地位，全面掌握了控制铁路资产权利的各种手段，具体包括委托代建、委托运输、委托经营、行业技术标准的独家认定、并行线路接轨、车流过轨的否决权等各个方面。

平台企业对合资铁路的投建运等各个环节皆无法产生实质性的重大影响。根据合同、章程等约定，平台企业作为合资铁路的控股或参股股东虽可能具备影响决策的资格，但从客观角度，受行业特性和国铁集团强势主导地位影响，平台企业缺少知情权、选择权和公平交易权，合资铁路的投资、建设和运营并不存在其他可选项。平台企业扮演的仅是代地方政府出资的角色，配合国铁集团对合资铁路进行投资，不能真正影响合资铁路经营决策，无法对其日常经营活动产生重大影响。

四、四川省平台企业投资合资铁路可采取的措施

鉴于目前四川省合资铁路面临诸多困难，结合合资铁路投资模式和四川省的实际情况，为缓解资金压力，改善企业经营，优化企业报表，更好地履行政府赋予的职责，可从以下几个方面进行探讨。

1.拓宽融资渠道

拓宽融资渠道，缓解资金压力，以多元化融资工具调整债务结构。可供选择的融资方式主要有以下几类：①采用基础设施REITs的模式，将铁路项目股权转让给公众投资者募集资金；②利用ABN、ABS等工具，对符合条件的铁路资产进行证券化募集资金；③设立铁路发展基金，以私募基金的形式吸引社会资本。平台企业需根据铁路项目的实际情况，采取多种手段相结合的方式拓宽融资渠道，以满足合资铁路庞大的资金用量需求。

2.争取政府支持

平台企业可积极争取中央财政资金、省级财政资金和国铁集团注入资金的支持，合理减轻企业负担。根据国务院印发的《“十四五”现代综合交通运输体系发展规划的通知》，四川省在加强战略骨干通道建设任务中肩负着重大使命，涉及入藏通道中的川藏铁路雅安至林芝段、沿江通道中的成都重庆至上海沿江高铁、西部陆海新通道中的隆黄铁路隆昌至叙永段扩能改造等多个项目投资建设。对于平台企业来说，需提前做好充分应对准备，积极争取政府财政支持，以便更好、更快地推动交通运输高质量发展。

另外，根据英国、日本等国家的经验，如果平台企业本身存在难以消化的不合理负债，政府需酌情考虑，通过增加补助、债务置换、债务延期等措施提前进行谋划，否则将来可能会进一步加剧债务风险。

3.加强市州合作

平台企业可与各地市州加强沟通交流、深化战略合作。《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发意见的实施》（国办发〔2014〕37号）进一步对铁路沿线TOD建设模式的探索加大了支持力度。地方政府可通过土地的优惠、规划的支持和政策的倾斜等措施吸引平台企业对地方铁路沿线TOD的投资。平台企业可根据铁路沿线具体情况进行城市型站点开发、区域型站点开放或社区型站点开发。通过平台企业对TOD的投建拉动铁路沿线地方经济发展，再通过地方经济的发展进一步促进铁路运输的需求，提高铁路运量，缓解铁路项目的经营压力。该方式可充分发挥土地的红利效用，形成铁路经营和地方经济相互促进的良性循环。

4.优化报表列示

平台企业可优化报表列示，缓解报表压力，进而缓解经营压力。对于大部分合资铁路公司而言，若只看章程和合同约定，则可能按控制或重大影响进行判断，平台企业需根据持股比例进行合并报表或按权益法进行核算。此方式将产生两方面影响：①平台企业将确认大量亏损，影响企业报表，进而对企业评级、融资乃至生产经营产生不利影响，最终导致平台企业无法完成代政府对合资铁路进行投资的任务；②该处理方式将使外界产生平台企业对合资铁路具备实质控制或重大影响的倾向性误导，不符合平台企业对合资铁路投资行为的实质。

由于合资铁路项目的特殊属性，按照实质重于形式原则，合资铁路项目的运营实际由地方铁路局负责，平台企业难以在合资铁路的日常经营中形成实质性的重大影响。该部分投资对于平台企业来说，属于非交易性资产，无活跃市场报价，建议可将符合该类型的铁路资产分类为以公允价值计量且其变动计入其他综合收益的金融工具，通过“其他权益工具投资”科目核算并进行报表列示。按此方式进行列报后，将产生以下积极影响：①根据平台企业不具备重大影响的事实，明确了平台企业权责利的边界，解决了平台企业对合资铁路公司的权责利不匹配的问题；②减少了平台企业的账面亏损，优化了报表，更有利于平台企业的日常经营和投资；③更有利于铁路项目的投资建设，通过平台企业顺利履行地方政府赋予的职责，能够最大化发挥省级平台的杠杆作用，推动铁路建设，拉动经济增长。

五、结语

国有企业本就具备公益性和企业性的双重属性，面临着既要站在公益性的角度完成政府下达的投资任务，推进项目建设，又要站在企业性的角度追求利润最大化，保证国有资产保值增值的难题。对于四川省的铁路投资平台企业而言，还需考虑国铁集团在铁路行业中的强势主导地位和西部地区财政资金不足、经济欠发达的实际情况，其面临问题所产生的的矛盾显得更为突出。对于担负铁路投资任务的四川省地方政府平台企业而言，为兼顾公益性和企业性的平衡，更好地完成地方铁路投资任务，需考虑到铁路行业运营管理的特殊模式、国铁集团与地方平台企业及合资铁路的合作方式、地方铁路投融资资金的匹配程度等影响因素，从拓宽融资渠道、争取政府补助、加强市州合作、优化报表列示等多个方面进行探索，以便更好地服务交通强国战略，加快构建现代化高质量国家综合立体交通网络，支撑现代化经济体系和社会主义现代化强国建设。