落实以人民为中心的城市治理新方略

■韩志明，上海交通大学国际与公共事务学院教授、博士生导师

城市是人类文明发展的重要结晶，是经济和社会发展的重要引擎。在漫长的历史发展进程中，伴随着经济和社会的发展，世界各地的城市逐渐兴起，摆脱对乡村社会的依赖，获得了独立发展的能力。城市化是各种资源向城市聚集的过程，是城市要素获得优势和发展的过程，也是不断汲取和超越乡村的结果。不管是过去还是现在，人们从四面八方来到城市，在城市中慢慢定居下来，在城市空间中寻找生存空间，获得发展机会，实现个人梦想。城市向所有人敞开大门，为每个人提供机会，也让每个人得以自由发展。就此而言，城市是充满诱惑的，是富有吸引力的，是令人向往的，归根结底则是友好的。

人是万物的尺度，也是社会关系的总和。中国自古就有乡邻和睦的文化传统，注重建构和谐友好的社会秩序。历史上有“千金买邻”和“六尺巷”的典故，生活中也有“远亲不如近邻”的俗语，从不同侧面表达和阐释了友好和谐的邻里精神。《礼记·礼运篇》有语，“故人不独亲其亲,不独子其子，使老有所终，壮有所用，幼有所长，矜寡孤独废疾者皆有所养”，集中体现了儒家推己及人的仁爱思想，也寄托了以人为本的社会理想。可以想见的是，一个令人向往的美好社会，真正安居乐业的社会生活，应该是人们能建立友好互助的关系，都能获得社会的关爱，享受发展的成果，体验文明的温度，最终实现各美其美、美美与共的大同理想。

作为资源要素高度密集的社会空间，现代城市日益成长为一个个超级“巨无霸”，要素越来越多，规模越来越大，管理和运行越来越复杂，各种服务也更加繁重。放眼环球，各个城市也都不是只有简单的面孔，而是有着光怪陆离的面相，构成了波谲云诡的奇幻世界，其中既有光鲜亮丽的形象，也不乏阴暗丑陋的地带；既让人拼尽全力想要留下来，也不乏大量让人逃离的理由；既有着许多值得骄傲的发展成就，也存在出大量难以摆脱的难题。尤其是各种各样的“城市病”泛滥，包括交通拥堵、贫富分化、环境恶化和资源紧张等，都内涵了多维度的“不友好性”，具体比如高昂的房价形成的挤出效应，对社会弱势群体的视而不见，对城市外来人口的疏离排斥，基础设施和公共服务的缺位等。

更进一步来说，城市的“不友好性”主要是从人的方面定义和诠释城市问题，指向城市建设和管理中出现的对人的忽略、折腾、排斥等负面问题。从友好型城市建设的方案及其内容来看，“不友好性”问题构成了友好型城市建设的逻辑起点，具体涉及非常宽泛的范围，具有高度不确定性的内涵。实际上，所有给人带来不必要的麻烦或伤害的难题，任何增加人们额外的成本和负担的做法，各种可能制约人们应该获得和享受的短缺，都构成了城市“不友好性”的“罪恶”，因此也指明了友好型城市建设的内容——尽可能适应和满足人们可能的生产和生活需要，比如户外公共休息区需要满足老年人享受阳光与遮风挡雨的要求，完善相关的硬件和软件设施等，这些需求覆盖城市建设、管理和服务各个领域。

文明是友好的基础，友好是文明的表现，两者是紧密联系在一起的。早从20世纪90年代开始，各地城市发展就不断提出了更高的发展要求，探索通过文明城市评选来促进城市建设。由此一来，创建全国文明城市就成为城市发展的重要指南针，给城市建设规定了方向和要求。全国文明城市是反映城市整体文明水平的重要荣誉，代表了城市发展和管理的总体水平。而从文明城市评选的标准来看，许多标准都有着丰富的友好性含义，比如公共场所和工作场所全面禁烟，图书馆和博物馆等公共场所无喧哗嬉闹等现象，公交车上主动为老弱病残孕及抱婴儿者让座，公共场所主动帮助老残弱或其他需要帮助的人，友善对待外来人员，耐心热情回答陌生人的问询，科教文卫进社区活动等。换言之，友好型城市建设在我国早已有之。

值得指出的是，社会的文明程度不只是看强者的财富和能力，而是取决于弱势群体往往不为人知的生存状况。近年来，从中央到地方各级政府，都陆续出台了基本公共服务规划的方案和实施标准，大力推进基本公共服务的均等化，提高公共服务的覆盖率，提升公共服务的品质，以期做到幼有所育、老有所养、弱有所扶、学有所教、劳有所得、病有所医、住有所居等，集中体现了以人民为中心的城市发展规划，表达了对不同社会群体生存和生活的关切，是文明社会发展的基本要求。但不得不承认的是，由于城市建设不是一步到位的，城市管理也不是想当然的，还存在着大量的短板和不足，管理和服务都呈现出不平衡发展以及螺旋式上升的特点，还需要持续的谋划和积极的探索。

建设什么样的城市的问题，人与城市是什么关系的问题，城市如何善待广大市民的问题，构成了城市可持续发展的基本问题，其中许多内容都与城市对人的友好型议题密切相关。而且，相对于乡村社会，城市的密集性特征导致任何方面的缺陷和不足，比如养老设施和母婴设施的短缺，都有可能导致不良的观感和恶劣的体验，给相关人群带来严重的困扰。既然城市是人的城市，每个人都应该在城市中获得自己的位置，那么这就相应提出了建章立制和拾遗补阙的需求，其中前者是以权利保障为中心，重在强调不同群体的需求满足的合法性，建立相关的权利保障和救助机制；后者则针对不同人群的特殊需求，为其创设相关的管理和服务项目，比如打造创新创业平台等，提升相关人群的发展能力。

一段时间以来，各地各级政府都大力部署和推动儿童友好型、女性友好型、老年友好型、青年发展型城市建设以及全龄友好型城市建设，还包括环境友好型城市、创业友好型城市以及产业友好型城市等，相关概念纷至沓来，相关活动如火如荼。“人民城市人民建，人民城市为人民”，城市是人的城市，人是城市中最重要的元素，是城市建设的主体，是城市治理的参与者，也是城市发展的享受者。城市的进步和发展离不开人的参与，以特定人群为导向的友好型城市建设方略，着眼于满足不同人群多样化和差异性的需求，落实了以人为中心的城镇化战略，指向了城市高质量发展中的挑战和难题，构成了城市治理转型升级的重要战略。特别是相对于过去城市“大干快上”的建设节奏而言，友好型城市建设通过需求和服务的联结而推动城市的内涵式发展，包含了大量值得深入探讨的理论和实践问题。

本期“城市大家谈”专栏的4篇论文从不同维度围绕友好型城市建设主题展开。《城市品质提升规划：人民城市理念下的规划编制重点探析》从人的需求出发，识别城市品质提升的核心要素，提出城市品质提升规划这类新规划应在我国人民城市建设背景下获得普及的设想。《后疫情时代深圳高密度社区建设的实践与思考》根据深圳社区外来人口多、人口年轻化、人口密度高等特点，梳理了不同社会人群的社区治理策略，归纳总结出4种社区发展创新的典型实践。《人民城市理念下城市治理众包模式研究》以佛山市禅城区“啄木鸟—禅城管家”小程序为例，探讨了城市治理的众包模式及其运行逻辑，讨论了在人民城市发展理念指导下，如何依托数字技术推动全民参与城市社会治理，提升市域社会治理现代化水平。《社区在突发公共卫生事件中的角色定位及能力提升》从“应然”与“实然”两个坐标出发，探讨了社区在突发公共卫生事件中的角色定位，提出了提升社区基层治理功能的对策建议。城市品质、人人参与和社区治理，这些议题既是人民城市内涵的直接体现，也是增强城市及其社区友好性的重要内容，诸如城市品质提升的问题开始破题，还需要持续探索。

最后，在当代中国城市高质量发展的道路上，友好型城市建设已经成为城市治理转型升级的重要抓手。虽然这些工作是以不同人群及其需求为对象，包含了显著的差异性甚至不兼容性，往往还具有碎片化的特点，但相关工作的交叠和持续推进，可以重审人在城市中的价值，为城市建设和管理锚定方向。以人为中心的友好型城市建设，紧密围绕人的需求和意愿来推进城市建设，规划和设计城市治理，既着重推动相关部门的协同整合，也积极发挥社会力量的积极作用，深入破解城市治理中的“不友好性”难题，全面优化公共服务。这些最终不仅将有利于全面提升城市发展的品质，实现城市的精明增长和可持续发展，也将系统重构人与城市的和谐关系，实现两者之间的共生共赢。