高标准农田建设与农户绿色农业生产行为融合逻辑与路径

徐继泽 聂志平

(江西农业大学人文与公共管理学院，江西 南昌 330045)

《“十四五”推进农业农村现代化规划》中提出，“要在未来五年内要求新增2.75亿亩，即在2020年8亿亩的基础上，使高标准农田建设约束性面积达到10.75亿亩”。这是破解近年来耕地数量、质量和生态等问题(如农村面源污染，宅基地占用优质农田等)频发，确保粮食安全的重要部署。而实现高标准农田建设目标，必须立足当地民情和农业生产特点，尤其是保障高标准农田建设与当地农户绿色农业生产行为的契合性。因此，探索高标准农田建设与农户绿色农业生产行为的融合内容、重要价值，突破阻力并探索实现途径，是推进农业现代化的有益尝试。

1 高标准农田建设与农户绿色农业生产行为融合的内容

推进稳产高产，是农业现代化的目标，而农田质量是其中重要一环。经过试点，高标准农田被证明是推进稳产高产的有力保障。扩大高标准农田建设便被视为保障粮食安全的重中之重。根据《高标准基本农田建设标准》(TD/T 1033-2012)，“土地肥沃以及生态良好”这2项指标是建设高标准农田的重要方面。通过这2项指标重点建设，高标准农田成为实现农户增收和提升农业生产现代化水平的有力保障。达成这2项指标，农户必须强化现有的绿色农业生产行为，在保持产量前提下使农田生态系统免遭破坏。同时，保证农户生活免受环境问题影响。因此，高标准农田建设结合农户的农业生产行为和农户承担的生态任务，提升耕地质量和生态环境质量。农户从高标准农田中获益，促进农户绿色生产行为与高标准农田建设的融合。

1.1 土地肥沃角度：农户绿色生产行为提升高标准农田建设经济效益

保障耕地质量是高标准农田建设的首要任务。耕地质量与农产品质量息息相关，农产品的安全成为农田经营的重要内容。随着“三权分置”的推进，农户土地经营权的扩大，诱发农户产生商业思维，过度追求短期效益[1]，对耕地破坏日益严重。人们生活水平的提升，会不断增加对绿色健康食品的追求，不影响农产品的质量，农产品必须实行耕地质量的检测，保证农产品供应的绿色无公害。高标准农田建设推进和政府资源倾斜拉动农户消费和提高农民收入[2]，其中，农户的预期收入增加，提升农户对耕地质量的重点关注和自觉守护。守护耕地的质量，依赖于农户的绿色农业生产行为，包括减少农药、化肥等使用，增加有机肥的利用，大力推广秸秆还田等措施。高标准农田建设提升经济效益是农户根据自身利益驱动，提升农户绿色农业生产参与意愿、程度。

稳固耕地质量是高标准农田建设降低成本的有效途径。农户的绿色农业生产行为直接关系到耕地质量能否持续保持良好状态，是降低高标准农田推进的阻力有利措施。当政府的高标准农田建设各项的投入(包括耕地质量、农田的基础设施等)是固定的，耕地质量持续稳定提升，政府投入到高标准农田建设的一部分财政投入作为农户生态补贴，农户投入时间和精力提高耕地质量。从长远看，用建设高标准农田一部分投入换取经济效益增加，切实稳定高标准农田建设进程。经过政府投入调整，农户绿色农业生产行为提升高标准农田建设的经济效益，高标准农田建设也通过投入的调整提高农户参与农户绿色生产行为的积极性。

1.2 生态良好角度：农户绿色生产行为巩固高标准农田建设生态效益

农业生态系统保护成果决定农村生产效能。在宏观条件下，实现农民收入增加和农村生态环境保护必须保障农村生态系统的完整性。农村生态资源进行保护性开发，农村存在许多生态资源，不仅提升农村居住环境，还可供游客欣赏，生态资源在维护农村环境的情况下提升农村的生态价值；政府对生态保护区域农户实行生态补偿，基于农业生态系统的外溢性，耕地保护行为和绿色生产技术的补偿成为农业生态补偿的重点[3]。农业生态系统中，耕地保护行为通过农用地功能的转移，减少农用地开发利用，生态补偿用于涉地的农户，提升农业生态系统的正外部性。

农业生态系统保护程度决定农户使用农业技术的成本。农户使用绿色农业生产技术，参与耕地的环境治理，必定增加农户生产成本，放弃原有的农业生产技术而采取绿色农业生产技术需要增加投入学习和时间成本。此前，政府通过对农户参与农业生态环境的治理实施补偿，抑制了农业生态系统的负外部性，包括化肥、农药、除草剂等的滥用而造成的环境污染和农产品农药残留。农业生态系统的正外部性保证了生态效益以提升耕地质量，包括休耕轮耕措施、使用降解程度高的化肥和农药。绿色农业生产技术成熟和农业生态系统完整，促进高标准农田建设的生态效益得到巩固和提升。高标准农田建设生态保护和农户绿色农业生产技术的共同推进，保证农村生态环境稳固提升，提升农村生活质量。“2025年完成2.75亿亩高标准农田建设”硬性目标，实现保障粮食安全的生产任务，大幅度提升农户的生活质量，保证高标准农田建设区域的生态效益。因此，农户绿色农业生产技术成为高标准农田建设有力的工具，推进高标准农田的生态建设，巩固高标准农田建设成果，以及提升高标准农田生活区域的生态质量。

2 高标准农田建设与农户绿色农业生产行为融合的逻辑

2.1 提高农户产能效能

推动高标准农田建设的目的是提升农户生产收益，提高农户绿色农业生产积极性。建设高标准农田，稳固转入户的土地承包权益，提升转入户的经营性收入，要实现农业长久的规模经营，必须处理土地流转问题，确保转入户的土地承包权不随高标准农田建设而发生变化，在转入户和转出户的比较中发现，转入户的收入状况明显比转出户差[4]，造成这样的差异是因为转出户的工资性收入大于转入户的经营性收入，高标准农田建设严格的耕地区域规定，提供农户承包土地的收益依据，提高农户流转土地的积极性，为农户增收提供有效的途径[5]；高标准农田建设有力推动农业机械化，提高农业生产效能；高标准农田建设措施对农田的科学化规划，推进农业机械化的进程，提高农户的纯收入；农业机械化对农民收入具有的增长效应[6]提升农民绿色生产行为；高标准农田建设适宜建设区域生态良好，地理位置优越，才能适宜建设高标准农田；因此农户为达到建设高标准农田要求，调整原有的生产行为，以期受益于高标准农田建设。因此，农户理性的选择，受政策的影响，进而形成了良好的农业生产循环。绿色农业生产行为与高标准农田建设产生了协同效应共同解决农户的增产增收问题，提高农户绿色农业生产的参与度。

2.2 提升农村资本配置

高标准农田建设通过对农村资本的有效配置，提升农村资本的收益。农村剩余的劳动力仍然进行农业生产，但由于农村老龄化的进一步加深，农村老龄化对推广绿色农业生产技术有抑制作用[7]，因此高标准农田建设的重点任务之一重新分配农村剩余的劳动力。如何有效配置剩余劳动力，农村资本发展多元化，丰富农户绿色农业生产技术以保证高标准农田建成后能够实现土地稳产高产，维护生态环境，对于老年农户，培养其学习新技术，充分发挥其农村社会资本的作用，对于中年农户应以资金和技术支持，充分发挥人力资本和金融资本对绿色农业发展的支持作用[8]；优化农村资本结构，高标准农田建设为农村绿色农业发展所需资本提供容纳的空间，吸纳人才，为大学毕业生、大学生村官提供合适的发展机会，培养人才，建立农机、农技等培养机构，为实现高标准农田和农业绿色发展目标培育新农户吸引社会投资，高标准农田建设保障了土地的产出，农户绿色生产行为提供了安全健康农产品，两者的融合促进了社会对农产品消费健康的需求，加快了社会对农村金融资本的投入。

2.3 完善农业社会化服务

高标准农田建设推动农村地区基础设施建设，使农户共享绿色农业发展成果。农村部分地区农业发展缓慢，原因为小农户极低的农业产出无法承担农业基础设施的建设；农村维持建成的基础设施运作的成本太高。基于上述原因，农户为实现绿色农业发展进步，必须推进政府绿色农业补贴精准、合理、科学的利用[9]，要实现该目标应保证农村基础建设的完成和巩固。农村生产的基础是耕地的质量和生态环境的保护，高标准农田建设也是从这2方面切入，完成对农村土地和环境的整合。高标准农田的功能长久维持需要与农户绿色农业生产行为融合，显著影响农户绿色农业生产行为的是政府社会化服务组织[10]，因此，农户需要在政府的指导下进行绿色农业生产，避免农户的绿色产能受到冲击以及与现代绿色农业发展脱轨。

3 高标准农田建设与农户绿色农业生产行为融合的困境

3.1 地域条件限制

建设高标准农田强调生态的适应性，原有生态环境改变对该地区的影响。依据高标准实施农田建设的同时，要将生态适宜的状态纳入高标准农田建设中加以考虑[11]。耕地的生产条件由所处区域位置和该地农户农业生产行为(化肥、农药、农膜的使用频率)决定。农户采用绿色农业生产行为进行农业活动以遏制生态恶化，而导致生态环境恶化对农田生态系统的粗放式开发和农田生态系统的脆弱性。地域的限制条件存在，高标准农田建设存在前期建设困难增多和后期维护成本增加。对于生态建设标准刚好达到高标准农田建设的建设标准的部分农田，进行高标准农田规划时，导致农田生态环境失衡；对于经济建设标准恰好能够承担高标准农田建设的部分农田，粮食产量下降会引起高标准农田投资收益的减少。地域的差异性不仅增加和限制高标准农田建设的投入和收益，而且限制农户经营高标准农田的积极性，并且成为农户参与绿色农业生产的一大障碍。

3.2 农户认知局限

农户的认知能力影响农户对绿色农业生产行为的投入，从而影响对高标准农田建设的响应程度[12]。农户认知不足对高标准农田建设增产的影响。基于农户已有的认知水平，农业生产提高产能不外乎农田的面积和农业的机械化水平，农户却无法衡量两者的取舍；在农田面积上，高标准农田建设所实施的农田改造需要摧毁部分农田实行道路硬化和节水灌溉，而高标准农田建设在提高农业机械化水平方面弥补了农田面积减少对产量造成的不利影响，农户认知与高标准农田建设产生了观念上的冲突。农户认知不足对高标准农田建设责任权益的影响。农户对高标准农田建设的政策如何使农户承担应尽的责任获得相应的利益缺少认识，导致许多农户认为建设高标准农田减少集体土地的分配，增加压力抵抗耕地的改造和经营权利的转移。农户认知不足对生态保护理念的影响。在农村，许多农户还处在传统耕地经营状态，导致部分条件优越的耕地质量逐年下降；传统的耕地经营状态是以粗放式的状态对待农田生态系统，导致生态环境每况愈下，虽然政府提倡绿色农业生产行为，但过低的产量使得农户不得已以牺牲生态环境为代价。

3.3 政府扶持不足

政府生态补偿不足对提升农户绿色农业生产行为积极性产生影响。政府的生态补偿目的在于提升农户的绿色农业生产行为获得感，降低农户绿色投入成本。政府支持的资金使用渠道单一，倾向于对农户当前绿色投入的补偿，但真正影响农户绿色农业生产积极性的在于加强农户生产专业化、规模化和组织化程度，增强农民绿色生产能力和抗风险能力[13]。政府扶持的力度和方向的合理性是提高农户绿色农业生产行为积极性的关键，也是保证高标准农田建设的生态性的重要步骤。政府对建设高标准农田的投入不足。高标准农田基础设施的前期投入不足，高标准农田的定位是稳产增收，旱涝保收，前期的基础设施投入不足造成本和收入严重失衡，会影响后期高标准农田建设，也会降低农户响应程度；培训高标准农田的建设新型职业农户[14]投入不足，实现农田的规模经营和建设高标准农田，必须培养新型职业农户，政府对培训农户的方式和农用人才的引进都需要大力度的追加投入，完善农业经营内部结构和人才的支撑，促进高标准农田建设的巩固和发展。

4 高标准农田建设与农户绿色农业生产行为融合的路径

4.1 因地制宜建设多样性高标准农田

根据土地区域条件划分高标准农田建设区和绿色农业生产行为适宜区。我国幅员辽阔，在地域条件的限制下，农村土地分布差异性较大，导致成片农田建设高标准农田难度较大，机械化运作难以形式实现，现有的技术难以有效克服农田所处的恶劣山地条件。针对处在水源附近的农田，建设高标准农田的难度不大，但是造成的危害性却极强。因此，建设高标准农田必须与农户绿色农业生产行为相结合，在适宜高标准农田建设区域大力推行高标准农田建设，提高农田的产能，在不宜建设高标准农田区域或建设高标准农田的危害大于不实行高标准农田的区域推广绿色农业生产，保护农田生态系统的完整性。

激发农户绿色农业生产行为稳固土地生态环境推动高标准农田建设。高标准农田的建设在维护生态环境和提供生态服务的过程中是变化的[15]，农户的绿色农业生产行为建设生态效益型高标准农田，改变土壤有机物含量，降低农田坡度，以及提高农田防护林密度等措施，在产量不降低的情况提升高标准农田的生态环境，提升农田经营主体参与的积极性，提高政策的执行力。合理利用农户绿色农业生产行为建设经济效益型高标准农田，科学规划农田道路规划以及提升土地集约化利用程度，保证粮食产量的稳定增加和改善农村的生活环境。

4.2 增强农户绿色生产行为认知

提高农户生态保护认知，以降低高标准农田建设带来的环境问题。当前，我国力图建设高标准农田，实现农田区域整合。高标准农田建设目的是实现农田旱涝保收和解决国家粮食安全问题。高标准农田建设不成熟的阶段，损害生态环境以达到高标准农田产能要求，如土地连片区域实施灌溉的土地硬化工程，以及为实现农机的便利在道路与农田连接处新修建的道路，都是对农田生态系统的破环。既要推行高标准农田建设，又要保护原有的农田生态环境，这种情形下打破僵局，将保护农田的生态环境寄托于农户，提高农户绿色农业生产行为的认知水平。监督高标准农田建设，农户需要对建设的高标准农田所实施的破环生态系统的部分的程度能够鉴别，对破坏程度较大的行为能够及时制止；农户在高标准农田建设区域进行的农业生产活动符合绿色农业生产要求，减少使用无机肥料的频率，提倡使用有机肥或农家肥。

增强农户绿色认知以形成对高标准农田建设的推动力。农户的生活排放物和养殖产生的排泄物的合理利用成为农户绿色认知提升的重要方面[16]，高标准农田的建设通过对污染的合理利用，成为农户增强绿色认知的重要途经。高标准农田建设提倡使用有机肥，而农户生活排放物和养殖产生的排泄物没有得到应有的处理，无法为有机肥提供来源，成为农村生态建设的重点。提高农户对农村生活排放物有效利用的认知水平，对高标准农田建设推进和农村生态环境的提升有益。农户绿色认知水平的提升能有效改善农村生态环境，政府的扶持和农田产出的增加都会对农户绿色认知进行强化。因此，增强农户绿色认知，包括农机补贴、有机肥使用和秸秆深埋等措施对于高标准农田建设作用明显。

4.3 提高政府农业的投资灵活性

政府扶持高标准农田建设以提升社会效益为原则，以解决“三农”问题为依据。政府转移支付的原则一直是以提高社会整体福利为目标，将政府对农村的财政支持用于提升高标准农田建设的社会效益，是政府解决“三农”问题的重要方面。高标准农田建设的社会效益主要包括经济效益和生态效益，经济效益型高标准农田建设在政府扶持方面，应该将重点放在提高粮食产量和粮食补贴，提高农田经营主体对高标准农田建设参与的积极性；对于生态效益型高标准农田建设，政府扶持应以提升农户绿色认知和建设生态循环的农田生态系统。农村是集生产、生活和经营等行为于一体，将生活所产生的排泄物集中合理利用成为农村生态建设重要措施，政府扶持以此为突破点提升农村生态效益。农户认知影响农户对农业生产行为的选择，政府扶持对农户绿色认知的提升会强化农户对现代化农耕技术的运用，促进高标准农田建设的推进和生态效益的提高。

政府扶持功能的多样化保障高标准农田的生态效益和经济效益。政府对农业的投资力度影响着农户对农业绿色生产行为，且为正向作用[17]，高标准农田建设作为政府对农业的投资，也正向影响着农户绿色生产行为。但是，高标准农田建设的条件苛刻，导致许多地方的高标准农田建设无法实行或只停留在表面。针对建设高标准农田，需要考虑生态效益和经济效益的同一性和特殊性。政府的农业投资，要保证产量的优先级，但过度提高产能会造成生态环境恶化，如为争取部分农田连片砍伐农田周围的树木等。在产能饱和的情况下，将部分投资转入农户的绿色农业生产行为，防止农产品只注重数量不重视质量。