中国城市社区协商民主：现状、效能与实现路径

李欣

摘要：城市社区协商民主作为中国特色社会主义协商民主体系的重要组成部分，已成为推进中国协商民主体系建构的重要场域。近年来，我国城市社区协商民主实践的覆盖范围不断扩大、涉及内容不断深化、可发展载体形式不断扩展。通过协商民主在城市社区中的有效运转，推动了社区议事方式、社区民主决策模式和社区权力关系等方面的转变。城市社区协商民主可以被视为一种程序、一种机制，但要将协商民主贯彻于居民自治的始终，并不是一件易事。要实现城市社区协商民主制度化建设，就需要完善制度化规范与程序性过程。

关键词：协商民主;城市社区;现状;效能;实现路径

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2022.01.012

自党的十八大以来，中央层面对我国社会主义协商民主建设予以了高度关注，要求推进协商民主广泛、多层、制度化发展，将协商民主在党、国家和社会等各个方面展开，使其成为人民民主运行和实践的最广泛、最基本的政治形式。城市社区协商民主作为中国特色社会主义协商民主体系的重要组成部分，成为推进中国协商民主体系建构的重要场域。城市社区协商民主制度建设是对新时期基层民主发展新要求的回应。城市基层民主建设是一项综合性、整体性的系统工程，社区作为城市的基本单元，是城市政治、经济与社会发展的重要落脚点。我国的城市社区建设始于20世纪90年代，在经历了30多年的改革后，社区民主建设取得了长足的发展，特别是党的十八大以来，实现社区多元共治逐渐成为城市社区治理的重要方向。但是，随着社区民主的深入发展，也暴露出许多问题，如居民委员会过度行政化、社区权力主体参与不足、社区矛盾频发、达成共识机制缺失等。这些问题都指向了如何构建在不同权力主体间沟通、协调利益的机制，以保证基层群众利益切实、高效地实现。因此，探寻城市社区协商民主实践现状，进一步明确社区协商民主效能，实现可操作的基层协商民主制度是关键。对城市社区协商民主制度化建设不仅仅是提升基层治理效能的重要方式，更重要的是以此为契机，推动基层“全过程人民民主”的实现。

一、城市社区协商民主实践的发展现状

（一）社区协商民主覆盖范围不断扩大

首先，当前我国城市基层协商民主推进范围在不断扩大。在地方层面，基层协商民主依循着“以点带面，渐次推进”的方式。很多地区在推行基层协商民主时，或是选择若干社区为试点，或是选择某市、区为试点，待经验累积和实践成熟后再在全市乃至全省推进。此种“试点—推广”的方式是中国政策创新和扩散的一种有效路径。这样的方式可以降低创新带来的风险和不确定性，因为创新可能成功，也可能失败，是一个探索过程。同时，也能形成舆论效应，营造舆论氛围。一旦形成可复制的经验，就有利于进行更广泛的推广。从近年实践进展来看，城市基层探索协商民主制度建设的社区在不断增加。如今，在江苏、浙江、湖北、北京、山东、江西、安徽、四川、广东、海南等省市的城市社区都有在实施和创新协商民主实践。

其次，当前城市社区协商民主运行体系得到了初步的建立。城市社区协商民主在居民自治范围内，推动普通民众从基层选举扩展到对社区公共事务民主决策、民主管理和民主监督的关注上;使普通民众由原本只关注自身小事和切身利益诉求，发展到对社区建设、民主评议、民主权利等方面的建言献策。完善基层协商民主机制是一个复杂的过程，多数省份、地区都是通过制定相关规定，以明确社区协商民主运行体系，从而有效提高民众参与社区公共事务管理与决策的广度和深度，并以此体现民众当家作主和为人民服务的基本价值追求。随着民众维护社区协商民主制度意识的逐渐提高，能够在协商过程中理性、主动参与，也对推动其制度的完善起到了积极的意义。

（二）社区协商民主涉及内容不断深化

首先，多数城市社区协商是由“小事”开始。协商初始的“小事”不是说事情不重要，所谓的“小”是指围绕社区民众日常的、切身利益的问题。例如农村民主协商典型——浙江温岭的民主恳谈会，它是在我国村民自治框架下发展起来的，从1999年到今天，经历了20多年的发展，协商所涉及的内容也由最初仅关系到个人和家庭的“个体性”议题，发展到社区公共事务性议题，后来逐渐将民主恳谈引入镇级人大，开展参与式预算协商。不仅在农村如此，在现今城市中，社区业主们都非常关心物业管理问题，因为物业管理提供的环境、秩序、卫生、绿化以及维修服务等，早已成为了业主们不可或缺的生活“必需品”。这个生活“必需品”质量的好坏，直接影响着社区居民生活秩序的正常运行，是社区居民舒适生活的重要保障。因而，对于很多社区而言，针对物业管理与纠纷问题的解决是社区民众最为关切的事项。因此，很多社区开始探索推进社区协商制度，如天津滨海新区华云园社区、北京海淀区世纪城西区社区等，都是通过搭建居委会、物业公司、业主委员会等共同定期协商议事制度，解决社区物业问题。之后，在通过不断完善协商议事机制，并在遵照有关区委、街道规定的基础上，整合本社区资源，拓宽原本服务职能，丰富协商内容。从最初的围绕物业展开，到如今开展社区重大事项、资金的决策，以社区协商民主制度完善促进社区自治发展。

其次，随着城市基层治理创新的发展，协商民主日益受到基层政府的重视，形成了协商上的多级联动。在社区层面无法协商解决的问题，或是社区通过“意见箱”“居民聊天室”等渠道收集情况，向街道或有关部门反映，再与相关主体进行协商，促成多级的联动协商。例如，浙江杭州市余杭区探索构建的社区议事协商制度，坚持区、街道、村（社区）三级联动，在区级设立城乡和谐社区建设办公室，统筹社区建设的各项工作;在街道设立协商议事工作领导小组，建立协商议事会议制度;在城乡社区建立议事协商共建委员会，作为城乡居民议事协商的平台。[1]一方面，加强层级联动，在具体操作层面，市级、区级政府职能部门下沉街道参与协商议事;另一方面，加强层级制度联动建设，保障“上情下达”与“下情上传”，增进理解、消除误解。又如北京市朝阳区在全区构建了一个党政群协商共治体系，整合社区、街道和区三级的治理力量，对于协商议题的确定、协商的内容都以制度化和规范化的方式使其发挥应有作用。[2]在区—街道—社区三级强化联动，在社区层面主要提出协商需求或各类需求资源清单;在区和街道层面，则依据可调配资源，对居民需求予以解决，细化协商流程和规則，强化各级监督，坚持居民利益无小事原则，依据协商内容的“范围大小”依次递进，各层级间相互联系、相互衔接。

（三）社区协商民主可发展载体形式不断扩展

各地通过各级党委和政府的分类指导，针对不同城市基层社区的特点，或设计了结合实际的新的载体形式，或拓展了原有载体形式的协商功能，以提高协商的针对性和有效性。一般而言，以协商议事会为代表的载体形式开展协商工作是最基本和最普遍的形式，而各地在此基础上，又结合本社区的实际情况创设了一系列的其他创新形式，并进行综合应用。各地在开展城市社区协商民主过程中，既有将各种形式的会议和各个阶段的环节以及不同层级结合起来，作为协商形式开展基层协商民主;也有以单一会议或单一协商手段为主要形式的，即通过某一载体形式将利益相关主体召集起来进行定期或不定期的协商。城市社区协商民主制度建设采取的多种载体形式都具有其可行性和合理性，其主要载体形式可以分为两种：协商会议载体形式和网络议政載体形式。

首先是协商会议载体形式。协商会议载体形式主要是指以协商会议为导向的协商形式，它可以被视为是各城市社区开展协商民主实践的主要形式。在这些会议形式中，既有具备民主决策性质的协商即决策性协商，也有相对自由的协商组织形式即咨询性协商和协调性协商，以及听证性协商。面对日益严峻的社会形势和不断增加的社会问题，往往不是单一的一种协商会议形式的应用。因为，单一的协商会议形式很难完善地解决基层社区群众形形色色的问题和需求，所以会采用如专题协商会、民情恳谈会、事务协调会、工作听证会、民主评议会、意见征询会等等多种形式进行讨论、协商。

其次是网络议政载体形式。随着网络技术的发展和电子政务的普遍推广，互联网以其开放性、自由性、互动性等特性拓展了人们的交往空间。互联网技术逐渐实现了与基层协商民主的结合。信息技术在城市基层的应用，不仅开拓了协商的公共空间，重塑了人们的交往方式，也优化了协商民主的参与结构，赋予人们更多的参与权利。依靠网络技术进行协商民主建设，当前在形式上主要表现为网络互动、网络监督、网络征集等。社区通过进行议题征集的网络化，互动讨论的网络化使整个信息的流通、征集过程，更加公开透明，以接受群众的广泛监督。作为社区协商民主重要的载体形式，网络平台是基层协商拓展的新应用形式。

二、协商民主在社区基层自治中的效能

（一）社区议事方式的转变

首先，原来的“向上看”“基层干部自己说了算、几个领导说了算”的议事方式被日益摒弃。社区协商民主有着明确、严格的程序，并且接受社区广大群众的广泛监督，这使得居委会在协商和实施决策时更加开放和透明，有效预防了社区基层领导对权力的滥用，维护了社区群众的利益，同时促进了基层干部工作作风的转变。社区协商民主的建构为基层干部和群众间的沟通搭建了桥梁，促进了干群之间的双向交流，使社区基层干部也遵循社区群众意愿办事。通过社区协商民主，社区协商主体间也能更大程度地增强相互理解和信任，避免敌对情绪的无限制蔓延，有利于基层社会资本的培育。

其次，逐步形成社区基层政权与群众之间、干群之间的“合作共事”格局。社区协商的内容主要涉及社区群众最切身、最关心的事项，是围绕社区居民最直接利益展开的，因此，社区协商民主在有效兼顾各方群众利益诉求上，通过一定的程序，引导协商主体以理性的方式参与议事，是社区基层化解矛盾，夯实社区基层利益协调机制的基础。社区基层党组织也打破了原来的上下“一根线式”的党建，构建了区域化的大党委党建格局，联合社区周边单位共建共治共享。并且，居委会也在顺势调整、转变自身角色，由原来的社区领导者角色转变为社区利益诉求的解决者和传达者。在寻求与社区协商主体间合作关系的构建中，以公共服务为依托，以社区协商民主议事规则为基础，建立社区协商的长效机制。

再次，社区利用互联网信息技术的发展，拓展社区协商空间。在社区协商民主活动开展过程中，充分融合“互联网+”的新态势与“大数据”的时代潮流，探索将网络技术引入协商民主程序中，为社区协商民主网络化奠定基础。例如北京市社区搭建的社区“网络议事平台”在协商议题的征集方面发挥了重大作用，社区群众可以进行网络民意投票，表达自己的关切。

（二）社区民主决策模式的转变

从决策的角度来看，城市社区协商民主制度要求容纳社区中每个受决策影响的公民，实现参与的实质性政治平等，自由、公开地通过确定的议程，交流信息以及理解他人和充分发表自我观点。

首先，协商是社区作决策前的讨论。它可以将相关利益主体集合起来，为共同关心的社区事项进行协商，这种多元主体共同协商的形式相较于过去的“一言堂”，由一种自上而下的官方主导型决策模式向自下而上的协商式决策模式转变，这在很大程度上提高了基层决策的科学性和民主性。

其次，社区协商可以改变协商参与者的偏好。作为一个社会过程，协商民主与其他类型的交往不同。社区协商参与者在互动过程中，协商参与者由于各种观点可以不受限制的交流，所以会直接促进他们的判断、观点或是偏好的转变。协商民主中的协商是理性的，在社区遇到重大利益矛盾时，只有参与各方平等的沟通和交流，讲清自己提出、支持和反对各种建议的依据，才能获得他人的认同。

再次，社区协商程序规范协商决策过程。社区协商民主制度需要规范的协商程序，以文本制度的形式规定了社区协商必须遵循的若干决策环节和步骤。社区协商民主通过协商程序的规范，即明确实施前的组织、实施中的讨论及辩论和决策后的监督与反馈等过程，以实现协商参与者对社区的认同和支持。这有别于以往仅限于社区居委会与街道之间的内部决策，体现了由政府内部协商决策模式向政府与社会协商决策模式的转变。

（三）社区权力结构的转变

一方面，它促进了“社区权力”向政府主体以外的其他主体的转移。在社区推行协商民主议事制度，议事代表将各类、各届、各方面社会成员代表吸纳到社区协商民主制度中，体现了基层协商民主的群众性和包容性，还可依据协商事项建立邀请、陪议专家等制度，汲取各类有益意见和建议，彰显了精英与大众协商的统一。

另一方面，它促进了社区互惠型权力关系的形成。社区党支部书记是协商民主工作的第一负责人，是各类协商民主议事会议的召集人，负责向上级党委和政府反馈社区协商民主共识方案。社区协商议事制度从一开始就是在社区党支部的领导和指导下逐步开展的。并且，在一些城市社区中也构建了大党委联席会议制度，以党的统领和组织力量为核心，盘活、整合了社区可利用资源。同时，社区协商民主需要其他主体积极参与协商，而其他协商主体也需要政府提供协商平台以实现自身诉求，因此，共同的愿景促进了社区党委领导下向互惠型权力关系的转变。

三、城市社区协商民主的实现路径：制度化规范与程序性过程

中国社会主义协商民主追求的是“真协商”，要求通过完整的制度程序和完整的参与实践来保障。[3]社区协商民主意欲建构的公共协商制度以及它的制度化和规范化，作用的发挥全在于可操作的程序的推行。程序對于制度的存在和运行具有重要意义，它的作用在于为协商民主制度提供可供操作的外在特征。社区群众能否常态化、有序化地参与到协商中，能否对决策起到影响，都需要制度化、程序化的保障。社区协商民主要在逐步发展中成为基层一种稳定的民主实践创新形式，要实现“真协商”就必须体现在程序合理、环节完整的协商民主机制中，确保社区协商民主实践以制度为根基，有规可依。要推进基层协商民主，就要注重顶层制度设计，使协商规范化、程序化、常态化发展，并需要辅以基层协商的各项制度加以进一步完善。

（一）社区协商民主的制度化规范

基层人民群众是基层最广泛的参与者，虽然社区协商民主在我国社会主义协商民主体系中处于基层，层级低，但是它却最能深刻反映和协调基层人民群众的利益。因而，要高度重视社区协商民主的制度建设，确保其在社区构建中的制度化和规范化。社区协商民主发展的关键在于制度的设计、程序的安排和有力的落实。如果缺乏具体的制度化规范，社区协商民主就难有保障。中国基层协商民主毕竟发展时间短，要完善和深化基层协商民主，最重要的就是使其走向制度化、规范化和程序化，就如“中国民主好，不是说好得没有问题，而是在发展中完善自己。这符合我们的实际情况，每次党代会的决议都讲到这一点，我们的民主主要是靠制度的完善”。[4]制度的支撑与完善，是实现民主价值的基础，而协商民主亦是如此。因此，社区协商民主需要健全的制度保障，才能更好地解决各地在实践中的困难，更好地整合社区各项公共资源和政治资源，推进协商民主在社区居民自治中扎根。

（二）程序性过程：落实社区协商民主运行的四个阶段

综观我国各地城市社区协商民主实践，可以发现其在操作上大致形成了四个阶段，这四个阶段应是所有社区协商民主实践应当具备的，但是每个阶段又可以包含地方社区各自的创新步骤。

1.民主提事

所谓民主提事，就是指在社区中建立的多种类型的平台和渠道，定期、广泛地提出协商议题，以实现规范化的表达协商议题的途径。依据议题提出的方式和议题提出的主体的差异，可以将社区民主提事分为议题征集机制和民情民意收集机制。

以四川省部分城市的议题征集机制为例：在成都市温江区，对涉及社区范围内群众切身利益的事项，经由社区党组织、居委会或议事会成员提出。议题范围包括群众普遍关心的社会民生、基础设施建设、生态文明、医疗卫生、拆迁安置和居住环境改善等等。彭州市推行的居民议事（协商）会议，其议题则是由居民联名、议事（协商）会成员或社区党组织、居委会提出，议题上报后由议题审查小组汇总，经梳理后确定会议议题，并在会议召开前2～3天公布。四川省还有崇州市、都江堰市等都在推行基层协商民主实践探索，都以制度形式规范了议题征集方式。[5]

而对于社区民情民意收集机制而言，地方社区也有相应的创新。例如吉林长春市朝阳区全区建立了100个幸福社区评议点，定期组织相关职能部门与百姓面对面，征求意见;为方便居民表达诉求，设立居民诉求日、楼道传音栏，收集居民意见;借助信息网络，网上论坛、社区QQ群、社区微博等渠道。[6]

依据两种途径征集的议题，在社区协商确定议题的过程中，应遵循：首先，在充分尊重民意和倾听民众诉求的基础上，划分问题类型，依照问题轻重缓急原则进行处理;其次，凡是涉及面广的议题，要坚持民主集中制，少数服从多数，不能只由社区“两委”等少数人决定。通过这两种民主提事的机制，“服务社区事务，包括定期参与社区决策、听取居民意见、向社区反映居民诉求、调解邻里纠纷，鼓励居民积极参与社区治理，构建社区多元主体协商共治的‘公共论坛’，切实维护社区和谐与稳定。”[7]

2.民主议事

所谓民主议事，就是指在各社区建构的特定协商议事平台，对于民主提事阶段中广泛征求的建议、需化解的矛盾而进行的协商，力求达成共识，实现社区协商议事过程的程序化和规范化。

首先，对于民主议事要体现制度化和规范化，就需要将协商定期化。例如，四川省彭州市规定，“各社区每月召开一次协商议事会议，临时有重大事项需要协商时可及时召开，协商充分采取分组协商、集中讨论、会前酝酿与会中发言等方式，力求议题得到充分协商，形成广泛共识”。[8]并且，给予议事实践一定的时间是保证协商质量的一个基本条件。[9]社区协商过程不是匆匆了事的走过场，而是协商参与者真实提出不同意见、不同问题的过程，通过充分的讨论，协商参与者对于某一议题的最初偏好和态度有时会发生变化。

其次，规范的协商形式。通过民主提事阶段收集的社情民意，对牵涉面广的重大事项，采取协商会议的方法，以确定的会议形式，达成共识方案。城市基层社会问题的纷繁复杂表现为各类社会矛盾的频发，而城市社区作为最贴近社区群众的基层单位，其所面对的社区事务的复杂性也越来越突出。对于不同类型社区事务采取不同的方法处理，将不同协商内容针对的不同协商主体进行分开协商，也是当前诸多社区所采取的协商形式。例如，一些社区根据协商议题的范围、协商主体和协商内容等方面将协商事务进行分类处理，主要包括专题协商、恳谈协商、评议会、征询会等等。这些类型的协商会议形式在各地结合实际情况的需要下，会交替发生和使用，这也使得社区各类协商形式之间的界限相对模糊，但其本质仍是对基层协商民主实践的创新。

3.民主执事

所谓民主执事，就是指对在民主议事阶段达成的协商成果进行切实、公开的实施，实现协商成果的规范化。社区协商成果不仅需要公开实施，也需要有质量的实施。由于我国社区承担着各类繁杂事务，因而对于协商成果的实施应当做好规划，需要精细分工和明确责任承担主体。协商成果应经社区归纳后上报，作为街道党工委、政府的决策参考，并将协商的相关内容在社区宣传栏或网上信息发布平台公开，提高社区协商民主的权威性和透明度。尤其需要明确的是，对于那些涉及面广、反响较大的重点意见和建议，应及时向上级反映与报告，督促相关政府职能部门的解决、落实和反馈。

尽管社区协商民主所产生的成果不具备法定约束力，但是它体现了社区协商参与者达成的共识和对社区事务的强烈关注。协商民主理应成为社区基层公共政策制定的一个前置环节。所以，就社区建设而言，要想提高基层政权的合理性和基层公共决策的质量，就必须积极参考、推动协商成果的实现。负责协商成果落实的单位，需要公开地响应社区协商民主过程产生的成果，明确告知是否采纳协商成果，或是如何具体实行协商民主提出的政策建议。只有社区协商成果得到切实贯彻和落实，才能赢得民众的信任和支持，才能调动基层群众参与社区公共事务与社区公益事业的积极性和主动性。唯有如此，才能使社区协商民主制度形成良好的运行氛围。

4.民主监事

所谓民主监事，就是指在社区协商议事过程中，做好事前、事中与事后的监督、整改和执行效果的公开，实现社区协商议事监督的规范化。各社区对于民主监事的方法有所不同，例如，有“议事监督小组轮换机制”（如安徽芜湖市三潭社区）、“居民监督委员会”（如四川成都龙泉驿区）、“督办组”（如山东济宁市任城区）等。虽然各社区民主监事方法各异，但是都体现了社区协商民主制度的运行需要完善的监督机制的支撑，需要接受社会的监督，以保障群众的知情权和监督权。因而，完善社区民主监事可以考虑：一是建立专门监督小组或委员会，由专人对协商运行的全过程进行跟进与监督，并及时公开、反馈;二是利用信息网络评议，将民主监事主体范围扩大，扩展至社区所有居民，尤其是对涉及社区重大资金预算使用、拆迁、整改等争议较大的事项，可以进行有效监督、评议和整改;三是建立健全检查、考评机制和责任追究机制，将社区协商民主纳入社区工作考评，制定综合考评方案，确保协商成果的顺利转化;四是对于社区协商成果落实中出现的问题，或因某些客观原因不能继续实施的情况，应及时做好解释和后续继续开展协商的动议工作。

制度化的规范和程序是社区协商民主运行机制不断完善和发展的保证，其目的也是为了服务于各地方基层协商民主制度化水平的提升。从我国各地城市社区的具体实践来看，社区协商民主运行应构建上述四个阶段，形成协商循环流程机制。就其运行机制来说，社区协商民主可以很好地实现整合社区现有的多种资源和各社区已有治理的方式和技术。社区协商机制需要在与社区民众协商水平相适应的情况下，进行不断完善。通过社区协商民主运行四个阶段的联动，可以形成社区民众对社区的“分权”“限权”与“问权”，真正意义上做到“民事民议”，使社区协商民主成为基层“全过程人民民主”实现的重要制度保障。

说明：本文系中共天津市委党校（天津行政学院、中共天津市委党史研究室）青年马克思主义者培育项目委托课题“当代中国城市社区协商民主研究——基于典型城市社区的调查”（编号：20QMWT09）的阶段性成果。

参考文献：

[1]黄俊尧.“嵌入式”抑或“体系化”：基层协商民主的推进路径分析[J].中共浙江省委党校学报，2016（6）：107-113.

[2]郎友兴，张品.中国协商民主的新进展及對西方经验的超越——北京市朝阳区协商民主实践之分析[J].浙江大学学报（人文社会科学版），2017（6）：17-28.

[3]习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话[N].人民日报，2014-09-22（0）.

[4]曹沛霖.“中国式民主”就是“中国民主”[J].探索与争鸣，2014（12）：42-43.

[5]于小英.协商民主与国家治理研究[M].北京：中央编译出版社，2015.

[6]中宣部编写组.基层协商民主典型案例选编[M].北京：人民出版社，2015.

[7]陈家刚.基层协商民主的实践路径与前景[J].河南社会科学，2017（8）：2-8.

[8]于小英.协商民主与国家治理研究[M].北京：中央编译出版社，2015.

[9]何包钢，霍伟岸，谈火生.协商民主的技术[M].北京：社会科学文献出版社，2014.