应急性对口支援的制度检视与法治进路

姚俊智

(华南理工大学，广东 广州 510006)

风险社会的危机治理和秩序建构是国家治理现代化的重大命题。任何国家在面对突发事件时，都需要根据自身的体制机制采取相应的方式和措施来有效应对紧急状态，化解公共危机。对口支援是一项富有中国特色的政策措施和制度实践，是充分发挥我国集中力量办大事的体制优势、彰显“中国之治”显著成就的互助合作机制。应急性对口支援①是对发生自然灾害、公共卫生事件等突发事件的地区进行的短期性支援，作为应急治理体系的重要部分，其在紧急救援和恢复重建等方面发挥着巨大作用。

应急性对口支援的显著成效得益于举国体制下强大的政治动员和行政命令，但在全面依法治国、全面提高依法防控治理能力要求下，其行政色彩强烈而法治化程度不高、制度稳定性不足等问题也较为突出。就对口支援而言，当前学界研究多聚焦于常规性对口支援，对应急性对口支援及其法治化治理问题关注较少；少数研究虽已关注到应急性对口支援法治化的必要性并为此建言，但仍未能有效构建起应急性对口支援运行的法治框架。究其原因，主要在于这些研究对应急性对口支援的制度逻辑缺乏整体关照与深入剖析，进而难以把握其法治化治理的路径选择。鉴于此，本文从应急性对口支援的演进历程出发，以国家整合理论作为阐释视角，从中深入分析其运行机理并提出法治化方案，以期为应急性对口支援的持久发展注入法治力量。

一、应急性对口支援的演进历程

2020年，19个省份采取“一省包一市”方式对口支援湖北抗击新冠疫情，这场以国家力量为支撑的援助行动充分彰显了中国特色社会主义制度的优势。事实上，无论是在日常生活还是急难情境中，人类社会一直都存在互帮互助的优良传统。在民族国家发展历程中，互助行为也常常出现，各民族互助发展、共同繁荣是中华民族的鲜明特点。对口支援在本质上也是一类互助行为，并且是党和政府积极推动的互助行动，是一种国家力量主导下的全社会互助。对口支援概念的提出始于1960年3月20日《山西日报》刊载的社论《厂厂包社 对口支援》，该社论充分肯定了当时山西经纬纺织机械厂支援张庆曙光公社所采取的“对口支援、一包到底”的协作形式，并认为这是一种工农结合、城乡协作的新形式，有着共同纲领、领导组织、协作内容及具体规划[1](pp.115-119)。整体而言，这一时期的支援行动多源于地方的自主实践并且在不同区域之间已初具规模，城乡之间、工农之间也存在着资源交换关系，但国家力量并未真正介入。

应急领域的区域互助行动在这一阶段也广泛存在。例如，1953年华北地区遭受涝灾，中共中央华北局当即指示动员全党、全区人民积极支援灾区；1960年上海、浙江、江苏等地集聚大批物资支援遭受严重灾荒的山东，江西、福建等地还为此成立支援山东灾区生产救灾的专门机构[2]。尽管该时期的援助行动并不具有明确的“一对一”结对关系，但这些援助和帮扶活动为开展大规模对口支援奠定了实践基础。对口支援在国家层面的正式提出，源自1979年4月25日召开的全国边防工作会议。时任中共中央政治局委员、中央统战部部长乌兰夫在此次大会报告中指出，新中国成立以来的实践经验表明，边疆民族地区的发展必须坚持国家帮助和自力更生相结合的方针，同时宣布国家要组织北京、上海等发达省市对口支援内蒙古、贵州等少数民族地区和边疆地区，促进边疆民族地区建设事业的发展[3](pp.225-233)。随后，党中央肯定并转批了该份报告，对口支援被以国家政策的形式确定下来，国家力量正式介入并推动实施对口支援。

经过长期发展，对口支援的政策体系和制度机制日臻完善，广泛涉及边疆民族地区、原中央苏区、受灾害地区、资源枯竭地区、重大工程等重点地区，囊括民生、智力、产业等重点领域[4]。整体而言，对口支援呈现出由常态领域拓展至非常态领域、从临时性政策行为转化为稳定性制度安排的演进特征，是一种人、财、物、技术的全面支援。在此过程中，对口支援在1998年特大洪灾、2008年汶川特大地震、2009年甲型H1N1流感、2010年青海玉树地震等突发事件中被反复运用，相应的制度措施也不断完善，其中也包括一些法律方案。

目前，经过国家力量的持续推动，对口支援民族地区已具有《民族区域自治法》等法律法规的明确依据，其法理基础坚实[5]。但是，应急性对口支援仍缺乏直接的法律依据。在其定位方面，2006年《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》指出，“健全社会捐助和对口支援等社会动员机制，动员社会力量参与重大灾害应急救助和灾后恢复重建”。2007年出台实施的《突发事件应对法》在第3条中划分了突发事件的四种类型，第6条规定“国家建立有效的社会动员机制”。随后，2007年《国务院办公厅关于认真贯彻实施突发事件应对法的通知》明确提出，根据《突发事件应对法》相关规定，由国务院办公厅会同民政部等部门研究提出完善社会动员机制的意见和措施，而这些意见和措施则体现在各类突发事件应急预案中，其中就包括对口支援②。因此，对口支援是国家突发事件应对工作的重要组成部分，具有显著的社会动员特征。

在其组织实施方面，《突发事件应对法》第7条确立了突发事件应对的属地管理原则。同时，根据该法第48条、第52条和第60条的规定，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的政府在突发事件发生后应当根据实际情况组织有关部门，调动应急救援队伍和社会力量，依法采取应急处置措施，必要时可以请求其他地方政府提供人力、物力、财力或者技术支援；在恢复重建工作开展方面需要上一级政府支持的，可以向其提出请求，上一级政府应当根据实际情况提供支持，组织其他地区提供物资、人力等支援。此外，依据《传染病防治法》第45条，根据疫情控制的需要，国务院有权在全国范围或者跨省区范围内、县级以上地方政府有权在本区域内紧急调集人员或者调用储备物资。因此，突发事件发生地政府在必要时可以向上一级政府或其他地方政府请求支持或支援，县级以上各级政府根据实际情况可以在本区域内调集各方力量，组织开展援助，这为对口支援的组织实施提供了基本依据。

纵观对口支援的演进历程可以发现，其实践发展具有三个重要特征。第一，国家是推动对口支援不断深化的关键力量，党和政府通过一系列制度机制和政策措施推进对口支援向纵深发展。在此过程中，对口支援由区域之间的援助实践上升为国家层面确立的一种政策模式，并经由国家推动而不断制度化、规范化。第二，在国家推动下，规范对口支援运行的法治思维和法治方式日益受到重视。国家通过立法逐渐搭建对口支援的法治框架，确立其制度实践的正当性依据和合法性基础，以使其在依法治国的基本方略要求下“师出有名”。第三，规模空前、体系庞大的对口支援工程已呈现出多元力量参与的格局。因此，如何凝聚各方力量和优化资源配置是维系对口支援有效运行的关键问题。

二、应急性对口支援的运行机理

(一)应急性对口支援的国家整合意蕴

在治国理政尤其是应急治理过程中，一个极大的挑战是“治理规模以及由此产生的治理负荷”，其关键出路是寻求有助于减轻国家治理负荷的制度安排，并通过各种整合机制强化民众对国家政权的认同[6]。突发事件所引起的社会风险存在明显的跨界特征，在应急治理内容上也具有高度复杂性，当公共风险扩散危及经济社会的整体稳定而事发地囿于资源有限性无法有效应对时，国家就有必要通过合理的制度机制提高应急治理效能，确保整体存续。对口支援是应急治理的重要部分，也是通过国家整合提高应急治理能力、稳定经济社会整体秩序的有效举措。申言之，应急性对口支援具有丰富生动的国家整合意蕴③。

其一，开展对口支援体现着国家突发事件应对的资源整合诉求和意识。在突发事件应对中，党和政府以不同形式集中表现出通过对口支援实现国家整合以应对公共风险的决策期望。一是通过领导讲话、会议传达、政策宣传等方式表达国家意图。如中央在新冠疫情防控中不断强调要坚持全国一盘棋，增强大局意识，为迅速调动各方资源、举全国之力攻坚克难而建立的对口支援机制正是在党中央统一指挥协调和调度下，坚持全国一盘棋的细化举措[7]。二是通过一系列政策法规将对口支援的决策意志制度化、规范化，如制定《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》等，这些政策法规使得对口支援具备法律约束力，从而有助于落实国家整合的决策意志。

其二，以促进国家整合为核心诉求的对口支援行动具有显著的实践效应。一是推动政治整合，强化政治认同。民心就是最大的政治，对口支援在突发事件应对中能够唤醒公众的集体记忆并与对现行体制机制的认同紧密结合，增强公众的政治认同，激发强烈的民族共同体意识，充分发挥举国体制动员四方的大国治理的优势[8]。二是强化经济整合，平衡利益诉求。资源有限性与配置不均衡问题是地方应急治理的突出问题，即使是资源丰富地区，在遇到力所不及的突发事件时也会捉襟见肘。突发事件发生地具有强烈的急难救助和灾后重建需求，如果没有外来帮助和利益调整，就难以维系经济社会安定。对口支援在一定程度上具有巨灾保险的性质，对应急救援和恢复重建的资源筹措与利益平衡具有重要作用[9]，这种政府间的互助融资安排形式也是对中华民族守望相助、同舟共济精神的生动诠释。

(二)应急性对口支援运行的核心方略

在实施对口支援的过程中，党和政府、企事业单位、社会公众等行动者具有不同的角色功能。而规模如此巨大的援助行动不仅牵涉央地关系、跨区域合作等重大问题，也关乎组织机构、政策制度的详尽安排，因此其实践推进既需要有把握全局的宏观视野，也需要高效有力的具体落实。具体而言，国家整合能力的有效运用就是应急性对口支援运行的核心方略和内在机理，这包括党统合全局、政府间整合、行政吸纳社会三个方面。

其一，党统合全局，即充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，以组织整合、利益整合、价值整合达到力量聚合和资源聚集的目标。首先，以组织整合为开展对口支援提供坚强的政治保障。作为国家各项事业的领导核心，中国共产党以党委会和党组形式嵌入国家政权组织体系之中，并坚持党管干部的组织原则以实现组织领导，在需要进行跨地区、跨部门、跨层级、跨领域的对口支援中牢牢把握大局方向和决策部署[10]，以组织整合建立起从中央到地方的强大的组织动员体系。其次，以利益整合协调对口支援各方的利益关系，提升应急治理效能。对口支援涉及的主体广泛，不同的主体又具有各自的利益诉求。为化解利益冲突，党中央会通过政治动员、专题会议等方式进行高位协调，各地也会通过协商对话等机制进行沟通。最后，以价值整合强化对口支援的制度认同。在政策宣传上，国家不断增强“一方有难、八方支援”的团结互助共识，为开展对口支援凝聚各方力量。同时，中国共产党最大限度地调动各级党组织和党员参与到援助行动中，以积极行动强化价值认同，提高全社会对党领导对口支援实施的信任感。

其二，政府间整合，即在纵向和横向两个维度上整合行政资源。首先，中央整合地方。对口支援是中央政府主导并通过整合各地方政府资源和力量而实施的一项巨大工程，中央政府通过目标任务设定和监督考核机制来组织地方政府实施对口支援。一方面，中央政府结合突发事件应对的整体形势和各地基本情况制定相应的总体要求，明确对口支援的工作安排并向地方政府下达具体任务。在2008年汶川地震灾后恢复重建对口支援中，国务院办公厅印发的《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》对结对支援关系、内容、方式和任务、工作要求等均有具体规定。而在2020年新冠疫情防控中，国家卫生健康委员会办公厅印发《省际对口支援湖北省除武汉以外地市新型冠状病毒肺炎防治工作方案》，统筹安排19个省份对口支援湖北地区并确定具体的对口支援关系。另一方面，中央政府在下达任务后会通过工作会议、实地考察等方式督促地方政府完成援助任务，在绩效考核、人事任免等方面也会设置激励和约束机制，保障对口支援的任务落实和目标实现。其次，上级整合下级。在中央权威和现行行政体制下，上级政府对下级政府具有很强的控制力，各地政府可以把自身所承担的支援任务再次进行分解下达，上级政府通过目标层层设定、任务层层分解的“多层级的控制性竞争”整合下级政府资源，确保对口支援目标的顺利实现[11]。最后，区域间政府协作。在中央统一领导和安排下，支援方和受援方建立起政府间协作机制，协调落实对口支援的各项工作，包括府际沟通机制等。例如，2020年2月10日召开的省际对口支援湖北省除武汉以外地市新型冠状病毒肺炎防治工作视频会议，就19个省份对口支援湖北地区的工作安排进行了沟通协调。

其三，行政吸纳社会，即广泛动员并吸纳市场组织、社会公众等主体力量参与对口支援行动。首先，进行对口支援的政策宣传，营造政治认同的社会环境，增强团结互助的社会凝聚力，以情感塑造激发社会力量加入对口支援行动。尤其在2020年19个省份对口支援湖北地区抗击新冠肺炎疫情中，这种国家和集体认同表现得尤为明显，也激发着公众前赴后继地成为疫情洪流中的“逆行者”。其次，通过政令推动和制度建设吸纳社会力量参与援助工作，广泛动员企事业单位、社会团体、志愿者等一切可以动员的力量，使其积极参与对口支援行动。例如，1998年《民政部关于各地捐赠物资调拨及募集衣被对口支援意见》要求支援方按照对应的支援关系调拨救灾捐赠物资，同时强调在整个募捐活动中必须坚持自愿原则，不能硬性摊派。最后，建立物质奖励和精神表彰等激励机制，鼓励社会力量参与对口支援行动。如2008年《住房和城乡建设部关于对抢险救灾对口支援工作中表现突出的单位和个人进行表彰的通报》对25家单位和32名个人予以通报表彰。

三、应急性对口支援的法治省思

(一)政治动员与制度程序缺失

政治动员贯穿对口支援的始终，这在突发事件应对中具有重要作用，接获任务的支援方往往会表现出坚决服从大局的态度并保证全力完成工作，全社会也在这种动员体制下激发出情感认同。但这种依靠政治权威而进行的政治动员，在制度程序方面与全面依法治国的要求存在着不少冲突和矛盾。

第一，上位法依据阙如，制度化程度不高。尽管对口支援在我国突发事件应对法律制度中具有一定的合法性依据，但仍然缺乏直接明确的上位法规定。目前，应急性对口支援最为明确的中央立法依据是《汶川地震灾后恢复重建条例》，但其在调整范围和适用对象上十分特定，难以扩展至全部的突发事件应对领域，并且法律位阶仍然较低。同时，一些政策文件与现行法律规定相抵触，难以贯彻依法治理的要求。如《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》要求“各支援省市每年对口支援实物工作量按不低于本省市上年地方财政收入的1%考虑”，这与我国预算法所确立的“全口径预算管理原则”存在严重冲突。在此情况下，支援方在执行过程中难以合乎法治原则。广东省人民政府《关于厉行节约压缩支出支援四川地震灾区重建工作的通知》就要求“从2008年6月起，省级机关及由省财政全额拨款事业单位的公用经费支出控制在年初预算的95%以内，2008年原则上不得申请追加预算”。凡此种种，极大地阻碍着对口支援的制度化进程，亟须在立法上予以解决。

第二，启动标准和程序不明，政策执行的不确定因素众多，与法治秩序的稳定性诉求相背离。一方面，对口支援启动的法定标准阙如。实践中，无论是汶川地震灾后恢复重建对口支援，还是19个省份对口支援湖北地区抗击新冠疫情，都并非基于明确的标准而启动。前者虽然存在由行政法规到具体方案的落实流程，具有一定的法制化特征，但其不仅因紧急立法之局促导致科学性存疑，而且未对启动标准予以明确；后者则是由国家卫生健康委“坚决落实党中央、国务院决策部署”而牵头建立，亦非基于法定标准的决策部署。具体而言，立法亟须明确的是，达到何种级别的突发事件可以启动对口支援，以及确定支援方和受援方的标准和原则。另一方面，对口支援启动的法定程序欠缺。根据《突发事件应对法》的规定，突发事件发生地政府可以依法请求其他地方政府或上一级政府提供支援或支持，但此处“其他地方政府”的范围过于模糊，而且针对事发地政府出于各种因素怠于应对时上一级政府是否可以依职权启动对口支援程序这一问题，该法律也缺乏明确规定。事实上，据公开报道，在19个省份对口支援湖北地区行动的启动和实施过程中，结对关系确定等程序事项也曾出现变更或与要求相悖④等问题，未能确立起一套统一稳定的程序机制。

第三，考评机制不完善，政治色彩浓厚而法治化程度较低。在政治动员环境中，各方往往将对口支援工作视为坚决完成的政治任务和光荣使命，但因时间紧、任务重，组织者对考评机制的构建也会欠缺考虑。一方面，考评内容的设置有失妥当。在中央高位推动和压力型体制下，各方对政治因素的考量会远多于其他，为了达成特定目标，对一些支援项目和内容的设定缺乏合理论证，在执行中甚至出现各地援助竞争过度的现象，各方“前赴后继”进行支援却未建立起科学、有效的考评机制。另一方面，在考评上缺少法治思维和法治方式的运用。为了实现对口支援的政治承诺，组织者在达成目标过程中过度设定高速度和高标准要求，忽视法治规则之遵循。其中，盲目提出追加财政资金投入或不合理地设定援助标准以考核支援情况，使得预算绩效监督落空，有违《预算法》等法律规定。

(二)府际联结与权责配置失范

府际关系是理解政府间整合机制的关键，在全面依法治国尤其是法治政府建设的要求下，需要将府际关系的调整纳入法治轨道，合理配置政府间权责是其核心内容。但是，对口支援的政策性特征和行政化运作明显，也缺少政府间权责的法治化配置机制。

第一，央地权责配置失衡。根据突发事件应对的属地管理原则，县级政府负责本区域内突发事件的应对工作，但当突发事件所引起的社会危机具有显著跨界性尤其是其风险可能蔓延至全国时，中央或上级政府就负有介入应急治理的责任。2016年《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》提出，要加强中央在保障国家安全等方面的财政事权，逐步将全国性重大传染病防治等事项确定或上划为中央的财政事权，中央的财政事权由中央承担支出责任。因此，中央政府对跨区域重大突发事件对口支援负有救助义务，这也是国家保障公民生存权的具体表现。但在实践中，对口支援往往表现为中央政府对地方政府的政治任务分配，是前者通过政治动员以行政命令方式将事权下移的典型做法，实质是国家救助义务的转嫁或者下移[12]。因此，作为支援方的地方政府在对口支援中承担着本应由中央政府履行的部分或者全部责任，包括政府间财政事权和支出责任划分在内的央地权责分配与制度要求相矛盾。

第二，上下级政府间权责分配的标准模糊，存在援助竞争失序问题。一方面，通过目标层层设定和任务层层分解，上级政府将对口支援义务再次下移，但此种权责分配大多基于行政命令运作而成，缺乏成熟稳定的制度规范约束。为了追求政绩、获取政治晋升机会，下级政府不仅在主客观上都倾向于选择放弃与上级政府协商权责分配事宜，而且可能会主动为自身的义务加码，即为本级设定比上级要求更高的标准，这导致上下级政府间权责分配不合理。另一方面，由于支援方的数量较多，尽管大家所援助的对象并不相同，但要想在上级政府的监督考评中脱颖而出、赢取政绩，就必须全力参加援助竞争，但这不仅可能导致援助项目和方案脱离受援方的实际需求，也可能会产生影响不良的意外后果，甚至给受援方造成利益损失。在汶川地震灾后恢复重建对口支援中，支援方就争相抢购高标号建材，结果导致高标号建材在四川建材市场的价格直线上升[13](p.264)。

第三，支援方与受援方之间的权责配置失调，沟通协调机制不健全。在府际关系上，支援方和受援方之间并无行政隶属关系，欲有效实施对口支援则需要明确双方的权利义务关系，并建立起沟通协调机制以保证援助事项的供需匹配，但实际并非如此。一是目前支援方与受援方的权利和义务并无法定划分，大多是通过行政手段解决，即使在少数政策文件中有所体现，也因其明显的一事一议特点而难以推广适用，何况缺失法律依据的权责配置本就与法治精神不符。二是支援方和受援方之间的沟通协调机制仍有欠缺，支援方之间无序竞争从而忽视受援方的实际需求就是其表现之一。在行政发包制下，支援方往往依照行政命令组织实施对口支援，加之应急处置时间紧迫，双方缺乏必要的沟通交流。在“多对一”的支援结构中，双方缺乏沟通协调还会导致援助秩序混乱，引发救援失误、重复建设、资金浪费等问题。

(三)行政主导与社会参与乏力

社会参与是开展对口支援的重要力量。鼓励社会参与既符合对口支援所具有的社会动员特征，也契合应急治理的实际要求。但在实践中，“行政吸纳社会”存在走向“行政取代社会”的风险，政府与市场组织、社会公众等主体力量未能形成合力，这样不仅使得政府治理成本越来越高，也不利于对口支援的资源整合。

一方面，社会参与的激励措施不足。无论是从配合行政主体开展应急治理还是从应急治理的多元参与角度看，在强制型手段之外采取激励型措施显得十分重要，法律治理也需要采取必要的激励型措施。政府在突发事件中负有保障经济社会稳定和公民基本生存权利的义务，而在应对突发事件的过程中，必要的激励措施能有效地促进多方合作。但是，由于缺乏科学合理的论证，行政机关制定的一些激励措施未能发挥积极作用，其法律化程度也不高，甚至在执行过程中出现扭曲现象。如在19个省份对口支援湖北地区抗击新冠疫情中，一些地方就出现了克扣参与援助医护人员的抗疫补助金、要求一线医护人员退还发放的抗疫补助金等不良现象[14](p.120)。

另一方面，社会监督缺失。对口支援涉及巨大的资金和物资投入，这些资金和物资除了来源于政府财政支出外，还有一部分来自社会募集和捐赠，两者的妥善处理对保障支援工作顺利开展具有重要意义。反之，如果处理不当，不仅会降低政府公信力，也无益于团结社会力量共同应对突发事件。目前，对资金管理等援助事项的监督存在社会参与有限的问题。针对财政资金的投入，虽然国家已运用纪检监察、政治监督等手段进行约束，但公众监督仍有不足，如预算绩效监督的公众参与渠道不畅。而在社会募集资金管理方面，更是少有社会监督的存在，在政令如山、大局为重的环境下，媒体平台、非营利组织等社会力量也难以对援助工作的落实情况形成有效监督。

四、应急性对口支援优化的法治进路

在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化是全面依法治国的题中应有之义，应急治理也必须被纳入法治轨道。对口支援在突发事件应对中具有重要作用，但也存在与依法治国理念径向背离的问题，因而只有依循国家整合的制度逻辑并运用法治思维和法治方式进行优化，才能维系其长久生命力。

(一)制度建构：从政治动员到法律治理

国家对口支援政策实施已有四十余年，在紧急救援和恢复重建领域也多次被运用，具有较为成熟的实践经验和政策积累，但应急性对口支援的法律制度至今仍未成形。在全面依法治国的要求下，构建对口支援长效机制不能仅依靠中央高位推动下的政治动员，还需要以法律治理的方式巩固对口支援的经验做法。

第一，在法律层面对应急性对口支援进行明确规定，将政治义务转化为法律义务。经过不断发展，对口支援民族地区已不存在合法性障碍，具有直接明确的法律依据。长期以来，由中央高位推动的政治动员构成应急性对口支援的正当性话语，但在法律制度上却难以“自圆其说”，这与法治精神明显不符。换言之，通过立法明确对口支援义务具有必要性。一方面，国家负有保障经济社会稳定和公民基本生存权利的义务，当突发事件所产生的危害超出事发地政府应急治理能力时，上级政府或中央政府应当予以支持和帮助；另一方面，跨区域重大突发事件关系到“唇齿相依”的整体延续，其明显的跨界特征、高度复杂性以及资源有限性决定着地区之间互相支援的现实必要性[15]，这也与中华民族的团结互助精神相契合。同时，以法律形式明确对口支援事项具备可行性。一是已有的实践经验具有正、反两方面的参照，现有的政策文件也可提供规范借鉴。二是在操作上，可在近期拟修改或制定的《突发事件应对法》《传染病防治法》《突发公共卫生事件应对法》等法律中明确规定对口支援事项。具体而言，最佳方案是将对口支援在突发事件应对的法律制度中予以落实，即在《突发事件应对法》中明确规定：中央政府或上级政府在必要时应当组织其他地区通过提供资金、物资、人力等多种方式开展对口支援。鉴于重大突发公共卫生事件所引起的公共风险极易跨界蔓延，在制定《突发公共卫生事件应对法》等法律时也可以对前述规定予以明确。同时，参照《民族区域自治法》的相关规定，可在相关行政法规中对应急性对口支援的具体形式和参与主体等事项予以细化，亦可针对应急性对口支援制定专门的行政法规。总而言之，在法律层面需要赋予对口支援直接明确的依据，以解决其紧迫的形式法治命题。此外，要提高立法体系的协调性，因对口支援涉及大量的财政投入，有关立法尤其需要注意与《预算法》的衔接，所牵涉的每一笔财政资金都应受到全口径预算管理法律原则的约束。

第二，将应急性对口支援的启动标准和启动程序事项制度化，降低其执行的不确定性。一方面，根据风险外溢性原则确定对口支援的启动标准。突发事件的系统性风险外溢性越大，越不在可控范围，就越有必要启动对口支援。在新冠疫情防控中，国家卫生健康委员会依据《传染病防治法》将新冠肺炎纳入乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施，在紧要关头组织19个省份对口支援湖北地区抗击疫情。在此可供参考的是，中央在乙类传染病疫情所引起的风险外溢性过大时就有可能介入并组织开展对口支援，《传染病防治法》第45条也赋予国务院根据疫情控制需要在全国范围或跨省紧急调集人员或调用储备物资的权力。同时，《突发事件应对法》将突发事件分为特别重大、重大、较大和一般四级，并规定突发事件的分级标准由国务院或其确定的部门制定。根据《国务院办公厅关于印发国家气象灾害应急预案的通知》，发生特别重大灾害，国家支持超出自我恢复重建能力的事发地进行恢复与重建，并建立地区之间对口支援机制，而《国家地震应急预案》对组织开展对口支援的条件要求是“必要时”。虽然气象灾害和地震只是突发事件的部分类型，但可资借鉴的是，“必要时”也即风险外溢达到临界时，尤其是发生特别重大突发事件后，可以依据实际情况组织实施对口支援。在此基础上，需要明确支援方的选择标准。首先，当一些地区存在跨区域政府间应急管理类协议时，基于政府的诚实信用原则，如协议中约定各方负有紧急时互相支援的义务，则先依据协议确定支援方。其次，当类似协议不存在或支援力量仍不足时，出于应急救援的急迫性，应当按照就近原则确认支援方以便直接有效地应对突发事件。最后，涉及灾后恢复重建等时间较长事项的，依据各地财力、援助历史等因素综合考虑确定支援方。另一方面，明确对口支援的启动程序。2009年《卫生部办公厅关于加强甲型H1N1流感医疗救治工作的通知》指出，根据国务院要求和当前医疗救治工作需要，决定建立甲型H1N1流感医疗救治省际对口支援机制，即对口支援启动由中央决策，而“支援汶川地震灾区时某些地方领导人主动请缨，赢得中央赏识，也收获社会各界的好评”[16]。因此，对口支援的启动是依职权还是依申请，这是将其纳入法治轨道需要回答的问题。首先，受时空所限，事发地政府往往比中央或上级政府更了解突发事件的实际情况，因而对其风险外溢性大小的认知更为清晰，此时应赋予地方政府请求获得外界支援的权利，这也为《突发事件应对法》第52条规定所确认。其次，中央或上级高位推动和对口关系明确是对口支援与一般性援助的重要区别，如在事发地政府发出请求后其他地区受道义责任或者协议约定驱动进行援助，当然属于前述规定的外界支援，但这与对口支援的组织形式存在区别。因此，欲启动规模更大、见效更快的对口支援，中央或者上级政府责无旁贷，即必要时事发地政府应向中央或上级政府提出组织开展对口支援的请求，由后者进行综合研判并作出决策。最后，为避免事发地政府因各种利弊权衡“铤而走险”而贻误应急治理最佳时机，中央或上级政府在必要时有权决定启动对口支援机制，这也是对国家和人民负责的必然要求。

第三，提升应急性对口支援考评机制的科学性，并强化法治思维和法治方式的运用。一方面，合理设置对口支援的考评内容。突发事件应对体系复杂，应急治理也需要遵循科学原理并恰当运用技术手段。例如，在辽宁对口支援湖北襄阳抗击新冠疫情过程中，远程医疗技术就起到了十分重要的作用[17]。因此，应围绕科学有效原则设置对口支援的考评内容，契合应急治理要求，在此过程中要加强专家论证，以淡化政治因素对具体支援内容的影响。另一方面，强化考评机制中的法治因素。一是在意识上积极转变，在考评中自觉进行合法性审视，禁止设定明显违背法律规定的考评要求。二是在考评中尽量降低支援成效与地方政绩之间的关联性，并以规则约束减少长官意志对援助事项的干扰。

(二)关系重塑：从指令配置到法治调适

厘清府际关系、以法治思维和法治方法界分政府间权责配置是构建对口支援长效机制的重要内容。

第一，合理配置央地权责。启动对口支援意味着突发事件已经超出事发地政府应急治理能力的控制范围，此时中央政府介入应急治理具有现实必要性，而这也是中央政府应当履行的基本责任。从实践来看，无论是资金支持还是人力、物力支援，最终都与财政资金的投入密切相关。因此，财政事权与支出责任的划分是厘清央地权责配置的关键。根据2020年《应急救援领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，国家启动应急响应的特别重大灾害事故应急救援救灾属于中央与地方共同财政事权，由中央与地方共同承担支出责任，跨区域调动救援队伍则按照“谁调动，谁补偿”的原则承担相应支出责任，但这些规定仍无法囊括突发事件的全部类型。并且，目前我国的财政体系庞杂，“考虑到应急财政权责划分涉及问题复杂，诸多环节有待规范，应当加快制定具体财政领域的专门法……构成系统的应急财政法律体系”[18]。因此，尽管对口支援领域的财政事权和支出责任划分难以一步到位，但可以达成共识的是，其划分方法应当由指令塑造转向法律调适，以避免地方政府因居于弱势而“失语”；其划分依据应当是突发事件的级别，而一般有必要启动对口支援的突发事件的级别都很高，参照前述改革方案，对口支援应属于央地共同财政事权。考虑到此时往往已超出事发地政府的财力范围，因而在支出责任上应减轻其负担。同时，支援方在对口支援中要投入巨额财政资金，事实上也具有相当的利益流失，中央政府应当给予其一定的奖励或补助，以补偿支援方的援助成本。

第二，对上下级政府间权责分配的标准模糊问题，目前亟须制定相应的法律制度予以明确，以转变行政指令主导上下级政府间关系的局面，具体宜由省级地方立法对此进行制度安排。考虑到地方各级政府可能会主动或被动对支援任务进行层层加码，而其核心指涉是财政资金投入问题，因此应严格执行《预算法》之规定，由各级人大落实预算监督权以避免长官意志对财政支出的不良影响。同时，要想解决援助竞争失序问题，关键在于以制度规范构建科学合理的监督考核机制，将对口支援纳入法治轨道，防止上级政府对下级政府的“任性考核”。

第三，进一步厘清横向府际关系。对不存在行政隶属关系的支援方和受援方而言，关键是要通过立法明确各方的权利义务关系。可对《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》等政策规范进行提炼和总结，结合实践经验，构建基本的权利义务规范，如支援方有权知悉受援方的基本情况和实际需求，受援方有义务配合与协助支援方开展援助工作等。同时，通过契约化治理的方式对援助事宜予以细化，即依法充分贯彻意思自治原则，支援方和受援方通过协议在职权范围内自行约定援助事项，落细落实立法所确定的基本权利与义务规范。在双方的沟通协调机制方面，一是由中央或上级政府通过组织召开对口支援工作会议、座谈会等方式协调各方，加强各方的沟通交流，尤其是在紧急救援如传染病疫情救治中，对事发地的基本情况要进行及时、充分的信息共享。二是在支援方和受援方之间畅通沟通协调渠道，如高层互访、组团考察等，尤其是要就灾后恢复重建的援助事项进行详细沟通并交换意见，以达成援助共识。

(三)增效赋能：从行政运作到多元协同

突发事件应对体系庞大，需要政府、企业和社会各界共同努力、团结一致应对危机。换言之，多元协同是应急治理的重要内容，促进社会参与是优化行政吸纳社会机制的关键。

一方面，要完善对社会参与的激励措施。一是完善激励政策体系，明确社会力量参与援助的物资保障、待遇优惠等事项，如国家卫生健康委办公厅、财政部办公厅制定实施《关于做好中央派遣支援湖北省新冠肺炎疫情防控工作医务人员生活保障的通知》等。二是健全行政奖励制度，即行政机关对在对口支援中具有突出贡献的社会公众、企事业单位等参与主体给予物质或精神方面的激励。行政奖励制度适用于对口支援中投入救治、提供物质帮助和技术支持等情形，主要包括提供就业方便、晋升职级、给予优惠政策、授予荣誉称号、供给实物以及支付金钱等内容[19]。例如，黄冈市政府授予湖南支援黄冈医疗队队员和随队新闻工作者“黄冈市荣誉市民”称号，贵州省给予2020年新冠肺炎疫情防控援鄂医疗队员记功奖励。

另一方面，加强对口支援的社会监督。一是落实政务公开，推进政府工作公开透明。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求全面推进政务公开，并重点推进财政预算、重大建设项目批准和实施等领域的政府信息公开。社会监督建立在政务公开的基础之上，倘若对口支援实施的情况和信息不予公开，社会监督便难以落实。因此，要依法及时最大化公开对口支援的项目管理、资金使用、考核监督、审计结果等信息，以便社会监督。二是畅通社会监督渠道，营造公众参与的良好环境。对灾后恢复重建等重大援助项目，应建立听证参与机制，定期举行听证会，邀请媒体机构、非营利组织、专家学者等进行公开交流，听取公众意见并及时予以答复。对社会反映的真切意见和建议，要认真分析并核查事实，而不是滥用行政权力对其进行打压，如此才能切实形成社会监督的法治环境，营造全社会共同支持对口支援的良好氛围。

注释：

①根据不同的标准可以将对口支援划分为不同类型，本文从时效性角度将其大体划分为常规性对口支援和应急性对口支援两大类型。前者主要是针对“老少边穷”和重大工程实施地区的常态化支援，后者则是针对自然灾害、公共卫生事件等重大突发事件发生地的相对短期性的援助。参见杨龙、郑春勇：《地方合作对政府间关系的拓展》，载《探索与争鸣》2011年第1期；李曦辉：《对口支援的分类治理与核心目标》，载《区域经济评论》2019年第2期。

②如《国家自然灾害救助应急预案》(2016年3月10日修订)指出，民政部通过开展对口支援等方式解决受灾群众的过冬衣被等问题(冬春救助)，完善非灾区支援灾区、轻灾区支援重灾区的救助对口支援机制(社会动员保障)。

③整合是指“通过一定的方式和手段，使各个不同部分在保持各自性质特点的前提下，共同集合成一个有机的、完整的整体”。参见王长江：《政党现代化论》，江苏人民出版社2004年版第175页。国家整合即通过国家的经济、政治、文化等力量将国家内部的各个部分和要素结合为一个有机的整体，其主体是控制国家资源的国家治理者，而由国家整合意识和能力构成的国家整合模式决定着国家各个部分的分化情况。参见徐勇：《国家整合与社会主义新农村建设》，载《社会主义研究》2006年第1期。

④2020年2月6日，国务院总理李克强主持召开中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组会议，会议指出：“组织16个省份对口支援，增加医护力量”。2月7日，在国务院联防联控机制新闻发布会上，国家卫生健康委表示现在“建立了16个省支援武汉以外地市的一一对口支援关系，以一省包一市的方式，全力支持湖北省加强病人的救治工作”。2月9日，湖南方面表示：“按照中央最新部署，全国建立16个省份支援湖北武汉以外地市的一一对口支援关系，以一省包一市的方式，全力支持湖北加强病人的救治工作。其中，湖南对口支援湖北荆州市……”。2月10日，省际对口支援湖北省除武汉以外地市新型冠状病毒肺炎防治工作视频会议召开，湖北省委常委王贺胜在湖北分会场出席会议时指出：“与武汉相比，我省其他市州基础设施相对薄弱，医疗卫生人员更加缺乏。恳请各兄弟省份进一步加大对口支援力度……”。而此时国家卫生健康委已根据党中央、国务院决策部署统筹安排19个省份对口支援湖北省除武汉市16个市州及县级市，并确定了具体的对口支援关系。据此，至少可以说明两个问题：一是具体结对关系确定事项前后发生了变更；二是湖北何时及向何处、以何种方式提出支援请求并不明确，这与《突发事件应对法》的规定之间存在出入。参见国家卫生健康委员会官网和《湖南日报》《湖北日报》等媒体的公开报道。