民事公告送达期限制度完善探析

刘显鹏，孙心锐

（中南民族大学 法学院，湖北 武汉 430074）

我国民事诉讼中的公告送达是指在民事案件审理过程中，受送达人下落不明或者其他方式无法送达时，法院通过法定形式发布公告，经过法定期间，即推定特定诉讼文书送达的生效要件成就，要求受送达人承担相应法律后果的送达方式。现行《民事诉讼法》第95条规定了三十日的公告送达期限。该规定在保障受送达人权利以及促进公告送达机制有效运行方面发挥了一定的基础性作用。但不可否认的是，现有制度设计尚存在不足，由此在司法实践中产生了一定弊端，此既与民事诉讼形式层面的恒定性规范效力相悖，亦损及民事诉讼实质层面的权益性保障之本义。鉴于此，应首先对我国公告送达现有规则中期限要素的演进和发展进行系统梳理，然后探寻影响公告期限设置的可能因素，进而对公告期限带来的规则困境进行深度剖析，最后尝试给出符合民事诉讼之本旨的回应性对策，从而实现公告送达制度设置的应有之义。

一、我国公告送达期限制度的现有规则梳理

（一）公告送达期限规则的演进

“不同时代、不同国家的诉讼制度为解决不同问题，形成了不同的诉讼机制，其诉讼价值理论体现出不同的主题”[1]。公告送达作为一种法律拟制的送达方式，是民事诉讼公正与效率两种基本价值在送达领域的具体体现。公告期限作为公告送达制度的核心要素，其具体设置亦建立在对公正和效率的平衡考量基础之上。

1982年颁布的《民事诉讼法（试行）》第75条第1款“受送达人下落不明，或者用本章规定的其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过三个月，即视为送达”之规定首次在我国民事诉讼领域确立了公告送达制度，并将公告期限设定为三个月。1991年颁布的《民事诉讼法》第92条第1款（现第95条第1款）“受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过六十日，即视为送达”之规定将公告期限缩减为六十日，且公告期间不得从审理期限中扣除。基于此，案件的送达、开庭、判决等审理期间等于审理期限减去公告送达期限，公告期限和审理期限之间出现了期间上的重叠，从而可能导致审理期限与公告期间同时面临“供不应求”的困局。

为了应对公告期间与审理期间之间产生的兼容性分歧，最高人民法院陆续出台了一系列文件将审理期限与公告期限分置二轨，互不干扰又互相配合地满足诉讼程序的基本需求。最高人民法院1992年颁布的《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》（以下简称《民诉意见》）第169条规定，起诉时被告下落不明的案件不得适用简易程序审理，间接禁止了应诉公告送达在简易程序中的适用；2015年颁布的《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《民诉解释》）第140条则直接明确禁止法院在简易程序中适用公告送达。

为了解决因公告期间占用普通程序六个月的审理期限而导致真正用来审理案件的时间不足的问题，最高人民法院《民诉意见》第164条“审限，是指从立案的次日起至裁判宣告、调解书送达之日止的期间，但公告期间、鉴定期间、审理当事人提出的管辖权异议以及处理人民法院之间的管辖争议期间不应计算在内”之规定将公告期间作为排除情形之一，不计入案件的审理期限。这种将审理期限和公告期限分开计算的做法虽然避免了期限重叠的技术性“梗阻”，但是期限设置的实质性延长却在一定程度与程序的效率相左，进而可能偏离民事诉讼应有的基本价值取向。此后，虽然随着历次司法改革对效率的侧重和关注，民事案件的实际审理期限不断缩减，但由于审理期限的变化与公告期限间的相互影响“脱钩”，在一定程度上导致公告期限进一步优化的动力被忽视了。直至2021年底《民事诉讼法》第四次修正，方将已适用三十年的六十日公告送达期限缩减为三十日。

通过上述规则梳理，可以发现，公告送达的期限是否应当纳入审理期限一并考量，规则的演进中存在不同的态度，出现过“公告期限并入式”和“公告期限排除式”两种做法。期限的长短会实质性地影响诉讼流程的推进效率，递延式的期限计算方法虽然克服了期限重复计算的缺点，但是期限额度的设置过长依然在一定程度上与程序的基本效率性考量相背离，并未完全真正回应司法实践中的现实需要。

（二）公告期限设置的考量因素

作为一种法律上的拟制，公告送达的行为一经作出，送达所产生的法律效果就作为附期限的法律结果必然发生，而不受受送达人意思表示的影响。作为送达方式的一种，公告送达的功能既包括一般送达方式的程序环节衔接、预防诉讼迟滞、期日起算依据等共有功能，还包括开放式的信息传播和强制通知等特殊功能[2]。易言之，公告送达具有“兜底+赋能”的双重功能。所谓“兜底”，是指公告送达是公开传播诉讼信息以保障受送达人诉讼知情权和诉讼参与权的最终屏障，这体现着司法公正的价值取向。所谓“赋能”，是指公告送达作为拟制性的送达方式，无论受送达人是否实际接收到公告信息以及是否到庭应诉，受送达的诉讼文书的法律效力必然发生，这体现着诉讼程序顺利推进的基本追求。为实现公告送达的双重功能，公告期限的设置需平衡公正和效率的双重考量，既不能因期待实质送达效果而牺牲过多的诉讼时间，亦不能因过度追求效率导致期限过于仓促而无法发挥信息传播的效果进而对受送达人的诉讼权利造成实质侵害。

在公告送达的功能导向视角下，规则演进对公告期限的缩减并非脱离公告送达制度整体的孤立之举，而是伴随公告送达运行机制的完善发展的应势而为。《民事诉讼法》诞生之初，我国的交通和通信方式均不发达，人口流动性不强，以报纸为主的媒介是最主要的信息传播方式。此种背景下，六十日的公告期限足以满足公告在受送达人原住所地和法院公告栏张贴，以及在报纸刊登的信息传播效果。此后三十年间，随着社会的进步和经济的飞速发展，我国的人口流动性明显变强，主要的信息传播媒介也从传统纸质化向网络化和数字化高速转型。为丰富公告方式，最高人民法院新增了信息网络等媒介方式；为统一公告载体，最高人民法院建立了人民法院公告网；为规范公告版式，最高人民法院细化了公告式样和发布时限；为便利公告发布查询，最高人民法院开发了各类移动互联网查询渠道。随着公告方式的多样化、公告载体的电子化、公告内容的标准化和公告查询的便捷化，一个规范、立体、系统的公告送达运行机制正在不断发展和完善，这极大地增强了公告送达的信息传播效果。与此同时，公告期限这一技术性因素在增强信息传播功能上的作用力明显被削弱。最终，在化解程序迟滞功能的作用下，公告期限得以较大幅度缩减。

二、我国公告送达期限制度现存问题检视

通过对公告送达期限的规则演进及影响因素的梳理，可以看出，规则对公告期限的不断缩减顺应了时代发展的趋势，体现了规则制定者对民事诉讼价值进行选择的动态权衡。然而，不可否认的是，由于对诸多因素的综合考量不足和对法律责任的系统考量缺失，既有规则在运行过程中仍然存在诸多亟待解决的问题。

（一）公告时间较长导致诉讼周期迟延

现有规则下，公告期限虽然不计入案件审理期限内，但其时长会直接影响到整个诉讼周期的时长。“时间与效率是反比关系，有效利用时间当然是提高诉讼效率的途径之一”[3]。现行规则将公告期限缩减至三十日，虽因应了效率提升的基本要求，但对于缩短诉讼周期的整体目标而言仍显冗长。

究其原因，现行规则下，公告送达投入的时间成本仍未得到完全有效的控制，公告送达案件诉讼周期漫长的问题仍未得到实质解决。笔者2022年初在H省X市某基层法院调研的统计结果显示，该院2021年适用公告送达的963件民事案件中，除去仅在判决、上诉阶段适用公告送达的5件外，公告送达诉状和传票后受送达人实际到庭应诉的有12件，未到庭应诉的有946件。即该院2021年公告送达案件的到庭应诉率为1.25%，而缺席审判率高达98.75%。受送达人不到庭应诉导致在后续诉讼程序中继续适用公告送达的几率极大。在受送达人未到庭应诉的946件案件中，仅有80件的公告受送达人在判决公告发布前与法院取得了联系，有866件进行了二次公告乃至多次公告。即该院2021年缺席审判的公告案件进行二次公告送达的比例高达91.54%，经过两轮及两轮以上公告期的案件数占当年适用公告送达案件总数的89.93%。该院情况并非孤例，各地法院适用公告送达的案件中，受送达人到庭应诉的情形亦比较罕见，只有极少数公告案件适用一次公告送达。如有学者统计，2011—2013年山东省滨州市滨城区人民法院公告送达的商事案件中，受送达人参与庭审比例不足2.3%，公告案件通常要经过起诉开庭公告、判决书公告两次公告[4]。还有学者对四川省三个基层法院2021年的调研结果显示，三个基层法院的公告送达到庭率分别为1.03%、0.82%和2.42%，而公告送达判决书的比例一直居高不下[5]。由此观之，司法实践中，绝大多数公告送达案件至少要经过两次公告。而在现行规则下，一个公告送达案件通常消耗两个甚至两个以上的公告生效期，再加上适用公告送达前适用其他方式送达的耗时、公告发布过程的耗时和对其他事项公告的耗时等，案件审理全过程的冗长周期可见一斑。

（二）期限要素考量单一诱发分配失准

民事诉讼制度设置的应然状态，是在保障公正的前提下，尽可能减少各项成本的投入。投入过多时间成本造成的浪费对诉讼机制优化的折损显而易见。现行规则对公告期限时间资源配置上的考量因素尚显单一，未对公告的内容、顺位或类型加以区分。

笔者的调研统计结果显示，绝大多数公告案件适用公告送达的次数为两次或三次（起诉状传票公告、裁判文书公告以及上诉状公告等），多则没有上限；适用多次公告送达的案件诉讼周期普遍非常漫长，远超普通程序六个月的审理期限。在首次公告送达后未应诉的受送达人，如果其是客观未能接收到诉讼信息，后续的二次乃至多次公告亦很难实现向其传递信息的效果；如果其是主观上故意拒不应诉，继续向其公告显然徒劳无功。此外，公告送达对受送达人实质性权利并无直接影响的程序性文书时，仍需等待三十日的公告期限届满。这类公告适用与其他重要事项公告同等的公告期限，非但不能有效保护受送达人的实际权利，反而会造成程序的空转和诉讼的迟滞。

降低时间成本，不仅要降低绝对时间成本（减少消耗时间总量），亦要降低相对时间成本（合理分配各环节投入时长）。在公告送达制度中，提高公告送达的整体效益可以尝试以优化时间资源配置的方式进行。有学者认为，对同一案件应根据是首次公告还是再次公告，区分配置适用不同的公告期限[4]。亦有学者提出，应以公告送达文书的类型为区分标准，对首次应诉公告和判决书公告适用不同的公告期限；对起诉时间在一年内的针对同一债务人的案件，简化公告送达手续并缩短公告期限[6]。现行规则对公告期限进行缩减时仍以“一刀切”的方式对不同环节、不同类型的公告设置相同期限，考量的因素略显单一。

（三）对恶意受送达人的罚惩机制乏力

公告送达是法院适用其他送达方式失败后采取的兜底性送达方式。以“主观上对其他送达方式的失败结果是否存在故意”为区分标准，可将受送达人分为恶意受送达人和善意受送达人。前者是指在法院采用其他送达方式时拒不配合法院送达、恶意规避送达的诉讼参与人；后者是指由于其他送达方式的送达效果不佳、原告错填送达联系方式、法院工作人员送达技巧单薄、工作态度消极怠于送达或法院特快专递投递人员的送达失误等[7]非自身原因而被公告送达的诉讼参与人。“没有责任就没有完整的法律，更没有对法律的敬畏；没有对法律的敬畏，法律就没有尊严，更不会有对法律的自觉遵守”[8]。在送达中，法律责任的存在可以促进受送达人履行接收送达的义务，有助于诉讼效率的提高；反之，法律责任的缺失也将纵容规避送达行为的发生，并影响诉讼程序的有效进行。现行规则对公告送达的恶意受送达人规避送达、拒绝履行接收送达义务应当承担的法律责任有待加强，导致实践中恶意受送达人利用漫长的公告期限拖延诉讼的情形屡见不鲜。在相当数量的民事案件中，当法院初次向受送达人电话通知领取特定诉讼文书时，该受送达人获悉情况后口头假意承诺到法院领取，实则拒不配合，旋即消失，导致法院最终不得不以公告送达的形式完成送达任务，并无奈地熬过三十日的公告期。更有甚者，一个案件中的多名被告私下商议轮流“下落不明”，拖延数个三十日公告期，从而形成一种恶性拖延审判正常推进的所谓诉讼“策略”。另有当事人在诉讼前端程序中未填写或未亲自填写法定送达地址确认书，或故意填写虚假、错误的送达地址和联系方式，且在后续程序中故意“失联”，致使法院不得不向其公告送达并等待三十日公告期的届满，从而导致诉讼周期的显著拖沓。这些情形进一步加剧了“送达难”，更对有限的司法资源造成了极大的浪费。

现行规则下，不考虑主观恶性，对所有受送达人无差别地适用三十日的公告期限，必会导致善意受送达人和恶意受送达人举证、上诉等程序权利的实质性准备期失衡。这一期限利益的失衡无形中给予了恶意受送达人更多期限的优待，在一定程度上与程序公正与公平的基本价值取向相悖，亦与当事人“武器平等”原则的基本要求相左。

三、我国公告送达期限制度改进探寻

如前所述，现行规则下公告时间的冗长、期限要素的单一、受送达人主观状态的混同以及法律责任的缺失等诸多问题的存在，使得我国公告送达制度的应有功能难以得到充分发挥，进而与民事诉讼之基本价值考量相距颇远。鉴于此，应从期限缩减、送达客体分层以及受送达人主观状态区分等方面对公告送达的期限予以完善。

（一）进一步缩减公告期限至十五日

公告期限作为公告送达制度的核心技术性构成要素，具体时长的设置需立足公告送达的传播诉讼信息功能和消除程序迟滞功能。通过综合考量，可将我国公告送达的期限在现有的三十日基础上进一步缩减至十五日。

为解决长期困扰诉讼实践的“送达难”问题，近年来，各方对各种送达方式的改进颇为着力，尤其是电子送达的出现和日益普及，极大地提高了公告送达以外的其他送达方式的适用成功率。此种背景下，作为“兜底”之举的公告送达适用几率逐渐压缩，且经过其他层层严密送达后仍无果而须适用公告送达的案件，其受送达人实际参与相关诉讼过程的可能性微乎其微，故无须给予过长的公告期。同时，随着新型传播技术在公告送达中的日益嵌入，期限作为“传播工具”的特质被极大削弱，公告送达的信息传播力度更倚重于形式载体、查询渠道等媒介因素。易言之，新形势下，公告期限扩大公告信息传播的助益功能日渐衰微，设置较长公告期限所实现的成效比明显降低。此外，较之三十日的现有公告期限，以十五日公告期限计算，即便在一个案件中经过两轮甚至三轮公告，公告的总体耗时亦可以得到较为有效的控制，从而大大提升诉讼效率。

（二）公告期限分级配置

立足公告送达“兜底+赋能”的双重功能，不同顺位、不同类型以及不同内容的公告送达结果对于推动程序进行、传播诉讼信息以及保障受送达人权利的贡献不可等量齐观，故对所有情况均配置相同的公告期限似乎有失偏颇。笔者认为，可以尝试以“公告所处程序顺位结合公告内容涉及权利类型”为分级标准，对公告送达的诉讼文书从重要性上加以分级，对重要性高的诉讼文书适用较长的公告期，对重要性较低的诉讼文书适用较短的公告期甚至自发布次日即视为送达（即特定的诉讼文书发生法律效力）。

从起诉公告、开庭公告、程序性事项公告、判决结案公告到上诉公告，每阶段公告的送达结果对整体诉讼程序推进产生的效果自然不同。顺位在前公告的送达结果决定后续是否继续适用公告送达并为后续公告送达提供正当化前提，因此顺位在前的公告的重要性显然大于顺位在后的公告。若顺位在前的公告经过法定期间后，法院未得到受送达人的有效反馈，基于信息传播客观效果不力或受送达人主观故意忽视等原因，该受送达人在后续公告送达中反馈的可能性也极低，因而不必苛求后续公告的送达结果。同时，立足受送达人权利保障的视角，每个阶段公告内容所涉及的权利类型有明显区别，对受送达人权利可能产生的影响亦有所不同，则受送达人对各类公告知悉的必要性和紧迫性程度自然不可视同一律。可见，在对公告送达客体的重要性程度进行分级时，需将该次公告置于诉讼程序整体顺位推进和受送达人权利保障的双重功能体系中，对其在公正和效率两条坐标轴上的实际度量叠加后能实现的收益进行综合判断。

对于起诉开庭公告、首次开庭公告以及判决公告，应适用十五日的完整公告期。“就受送达人的程序利益和司法行为的正当性乃至裁判的有效性基础而言，起诉通知和开庭通知较之其他的送达更具重要性”[9]。诉讼实践中，首次公告送达普遍是将起诉状和开庭传票一并进行公告。起诉开庭公告成功与否直接决定后续程序是否需要继续适用公告送达。同时，开庭意味着案件进入实质性审理，其结果对案件裁判结果有直接影响，开庭公告的内容是向受送达人告知实际“交战”时间。当起诉开庭公告通知的首次开庭时间因各种原因失效后，为使程序能够继续推进，首次开庭公告则是法院的唯一选择。可见，起诉开庭公告和首次开庭公告送达在程序推进上的重要性最为显著，有必要用足十五日的公告期。就判决公告而言，虽然其位于程序最末端，但其内容是对案涉民事实体法律关系的实质性评价，会对受送达人的实体权利义务产生实质性影响，亦会对在整体诉讼程序的完整度、最终审理结果的既判力以及受送达人救济权的行使等诸多方面同时产生影响，其重要性不言而喻，故亦有必要对其适用十五日的完整公告期。

对于上诉公告和其他公告，公告发布次日即视为送达。上诉公告位于一审诉讼程序结束之后，对于一审程序的进程已无任何影响；而二审开庭前将再次经历十五日的开庭公告，故上诉公告对二审的开启亦无实质影响。同时，上诉状是不服一审裁判结果的一方针对一审裁判文书确定的法律关系提出的异议，在进入二审程序前也无法对受送达人产生不利影响。就其他公告而言，散见于程序全过程，但对程序衔接推进的作用极小，且几乎不会对受送达人的实质性权利产生影响，如管辖异议申请书及裁定书公告、鉴定程序公告、驳回起诉裁定公告以及补正裁定公告等。此外，有一些公告的内容即便可能对受送达人产生不利影响，也很快能被受送达人知晓（如保全申请书及裁定书），对于这些公告自公告发布次日即视为送达，实质上是以规则的形式为程序的推进加一个“催化剂”，公告内容本身的价值微乎其微。

（三）限制恶意受送达人的期限利益

保障诉讼程序的有序推进是法院、当事人及其他诉讼参与人共同的义务[10]。作为民事诉讼程序推进的纽带，送达对民事审判的有效开展起着至关重要的作用，故受送达人负有接收送达的义务。对善意受送达人公告送达时，侧重于尽可能有效地传播诉讼信息，力争向其告知诉讼的存在，保障其诉讼知情权和诉讼参与权，因此赋予其充足的公告期限使其足以获悉涉诉事实和相关诉讼行为洵属必要。对于主观上明知诉讼存在却不履行接收送达义务的诉讼参与人，应认定为恶意受送达人。恶意受送达人主观上已流露出对审判程序的抵抗，并罔顾缺席审判可能导致的风险，极有可能利用过长的公告期间转移财产逃避执行，致使裁判结果落入执行不能的困境。对于恶意受送达人，在公告送达之前，其实际上已经知晓诉讼存在的事实，故其实质上并无通过公告送达获取涉诉信息的现实需求。同时，因恶意受送达人已经以其拒不参与或退出诉讼的行为作出放弃相关诉讼权利的意思表示，故公告送达的权利保障功能对其而言亦已落空。可见，向恶意受送达人公告送达时仅发布公告尽到基本的通知义务即可，无须再给予公告期，故向恶意受送达人公告送达诉讼文书时，公告发布次日即视为送达。

结语

现行《民事诉讼法》所规定的三十日公告期限在保障受送达人权利和民事公告送达制度的有效运行方面发挥了一定的基础性作用。但不可否认的是，由于对诸多因素的综合考量不足和对法律责任的系统考量缺失，既有规则在运行过程中暴露出诸多亟待解决的问题和短板。就规则完善而言，首先，将公告送达的期限在现有的三十日基础上进一步缩减至十五日；其次，对公告送达的客体从重要性上加以分级，对起诉开庭公告、首次开庭公告以及判决公告适用十五日公告期，对于上诉公告和其他公告，公告发布次日即视为送达；最后，限制恶意受送达人的期限利益，向其公告送达诉讼文书时，公告发布次日即视为送达。从此三方面综合着力，期冀公告送达的应有功能能够得以充分发挥，进而促使公告送达制度的良性运行。