从《档案法》的修订谈档案开放政策的进步与完善

肖哲

摘  要：《档案法》为档案机构做好档案开放工作提供了法制保障。从档案开放政策首次写入《档案法》至今已有30多年，2020年新《档案法》修订完成后赋予了档案开放全新的内容，充分体现出档案开放政策的先进性，必将推动档案开放工作依法、可持续开展。与此同时，档案开放政策还需在操作层面进行细化，本文对此进行分析并提出了相应的建议。

关键词：档案法;档案开放;档案利用;贯彻落实;实施细则

Abstract： the Archives law provides a legal guarantee for Archives institutions to do a good job in Archives opening. It has been more than thirty years since the archival open policy was first written into the Archives law. After the revision of the new archival law in 2020， it has given the Archives a brand-new content， fully embodies the advanced nature of the archival opening policy， and will promote the open and archival work in accordance with the law according to law and sustainable development. At the same time， there are some operation problems of Archives opening content. This paper analyzes this and puts forward corresponding suggestions.

Keywords： Archives law; Archives opening; Archives utilization; Opening content implement; Enforcement regulation

檔案开放政策于1987年写入我国首部《档案法》，由此开创了档案开放工作的新篇章，保障了社会公众获取档案利用的权利。在此后施行的30多年里，虽然1996年和2016年开展了两次《档案法》的修订，但均未对档案开放的内容做出修订。2020年通过审议修订并于2021年1月1日施行的新《档案法》从档案封闭期限、审核方式、救济途径、罚则等方面对档案开放政策做出了全新的规定，内容全面系统。

1 档案开放政策的进步

1.1 形式的变化体现出的进步性。在1987、1996和2016三个版本的《档案法》中有关档案开放条款的规定和章节分布完全一致，“开放”一词在全文的出现频次均为9次，档案开放的内容全部规定在第四章，该章共五项条款，其中三项涉及档案开放。而2020版《档案法》“开放”一词的使用频次为14次，档案开放的内容分别规定在第四章和第七章，其中第四章共八项条款，有五项涉及档案开放，第七章共四项条款，有一项涉及档案开放。档案开放条款的增加及其章节分布的变化凸显出国家对档案开放立法的重视，有助于将档案开放工作纳入法治轨道，确保依法、可持续开展。

1.2 内容的修订体现出的进步性

1.2.1 首次将利用档案作为人民的权利写入《档案法》总则之中，实现了权利与义务的有机统一，体现了法律公平原则。新《档案法》将依法利用档案的权利写入总则之中，这表明人们不但有保护档案的义务，更享有利用档案的权利，实现了权利和义务的统一，凸显了法律的公平。通过分析，笔者认为在执行中需要正确处理权利和义务的关系，既应保障人们档案利用的权利，也应避免由此可能发生的侵权行为。

1.2.2 缩短了档案封闭期限。新《档案法》将档案封闭期限从三十年缩短为二十五年，减少了档案的封闭期，使得档案能够早日展现在社会公众面前，在实现档案价值的同时更好地满足社会公众对档案的利用需求。

1.2.3 扩大了实施档案开放主体的范围。新法修订后，档案开放的主体不但包括县级以上国家所有的档案馆，还包括集体所有、私营企业、外资企业以及个人出资建设的档案馆。档案开放主体范围的扩大有助于弥补开放档案资源的不足，实现开放档案资源的互补，确保社会公众从不同的开放主体获取更多的档案资源。

1.2.4 明确开放馆藏档案是档案馆的法定职责，档案馆应当主动履行职责，多种措施并举，积极开展档案开放工作。修订后的《档案法》强调在做好开放档案目录基础上，还应从完善利用规则、创新服务形式、强化服务功能和提高服务水平等方面提升档案开放利用服务质量，同时应积极为开放档案的利用创造条件，确保社会公众以便捷的方式获取所需的档案资源。

1.2.5 取消了档案利用主体国籍的限制。修订后的新《档案法》取消了利用主体国籍的限制，扩大了开放档案利用主体的范围，确保不同国家的利用者都能够依法利用我国已开放的档案，这对于我国档案资源在世界范围内发挥广泛作用具有重大意义。

1.2.6 增加了档案开放救济方式和罚则的规定。修订后的新《档案法》增加了投诉的救济方式，但并未禁止越级投诉，这有助于及时化解档案馆与社会公众在档案开放利用过程中产生的各种矛盾。

1.2.7 增加了档案开放的审核主体，共同负责档案开放的审核工作。新《档案法》规定档案的开放审核应由档案馆会同档案形成单位或者移交单位共同负责，这改变了以往由档案馆单一主体审核开放档案的惯常做法，有助于充分发挥档案专业优势，克服了档案馆从自身利益出发审核档案开放而忽视档案形成单位意见这一做法的局限性，有助于尊重档案形成单位并维护他们的合法权益，在档案开放中实现双赢。

2 新《档案法》开放政策的实施问题分析

2.1 明确档案开放的范围和期限。新《档案法》规定：“经济、教育、科技、文化类档案，可以少于二十五年向社会开放;涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案，可以多于二十五年向社会开放。”[1]由于“到期不宜开放的档案”这种兜底性条款涉及的范围过于宽泛，而且封闭期限僅仅设定了幅度标准，给予了较大的自由裁量权，需要在实际操作中准确把握。同时，应防止档案机构以此当作档案开放不作为甚至不开放档案的借口，以保证档案开放工作的正常开展。

2.2 明确档案开放鼓励和支持政策。新《档案法》要“鼓励和支持其他档案馆向社会开放档案”，[2]这里的档案馆主要指那些自负盈亏、自主经营的非国有企业、社会组织等单位自建的档案机构。为提高这些档案机构开放档案的积极性，需细化鼓励和支持的政策。

2.3 完善档案开放利用救济方式。新《档案法》没有明确规定投诉处理的期限，也没有明确规定对投诉人不服投诉处理结果的救济办法。因此，应完善投诉处理的规定，切实维护投诉人的合法权益。

2.4 解决档案形成单位不明或者已撤销的档案开放审核问题。新《档案法》规定档案的开放审核由档案馆会同档案形成单位或者移交单位共同负责，需要在执行层面解决例外情况。对形成单位不明或者已撤销情况，其存量档案的开放审核工作需要解决因主体不适格而无法开展的情形。

2.5 完善档案开放的免责条款。《档案法》对档案开放的免责事项没有明确规定，实施中应注意规避档案机构在档案开放利用过程中所产生的法律风险。

3 完善档案开放政策的建议

3.1 坚持“开放为原则，不开放为例外”的立法原则。《政府信息公开条例》就是在“公开为常态、不公开为例外”的立法原则下制定的。在完善档案开放政策法规时要始终坚持“开放为原则，不开放为例外”的立法原则，从档案开放的角度出发，确保制定的政策法规有利于档案开放工作的顺利开展，满足利用者的有效需求。

3.2 注重法规间的衔接与协调。《个人信息保护法》和《政府信息公开条例》与档案开放密切相关，它们与《档案法》共同构成档案开放的重要法律依据，因此，完善档案开放政策时要做好与《档案法》《个人信息保护法》《政府信息公开条例》等法律法规的有效衔接，确保内容的协调一致。

档案馆可以依据《档案法》的规定，将涉及个人信息的档案列入其他到期不宜开放的档案而不开放，或者依据《政府信息公开条例》以公开涉及个人隐私的档案会损害第三方合法权益为由而不开放。但这种做法与《个人信息保护法》的规定不一致。依据《个人信息保护法》的规定，个人信息处理包括信息的提供和公开，一般情况下个人信息处理者处理个人信息要取得个人的同意，但为了履行法定职责或者法定义务所必需，则不需取得个人同意。因此，在完善档案开放政策时，应就不同法律中有关档案开放不一致的内容做出明确规定，确保法律法规间的协调一致，避免给档案开放工作造成不必要的困扰。

3.3 明确档案开放范围和期限的例外情形。需要对“其他到期不宜开放的档案”的具体大类及子类做出细化规定，比如可以设定国防、外交、公安、国家安全、纪检监察等大类，每个大类下再由各自的国家主管部门设定相应的子类目，并对每一子类目档案的封闭期限进行量化的规定，便于这些档案保管到期后依法及时得到开放。对于新《档案法》中少于或多于二十五年封闭期限这种单一幅度标准的规定，应该设定上下限并且分段设计不同的区间范围，方便档案开放鉴定人员判定特殊类别档案的封闭期限，实现原则性和灵活性的有机统一。

3.4 明确非国有企业、社会服务机构等单位对外开放自有馆藏档案的鼓励和支持政策。国家可以通过给予一定的财政支持、税收优惠等措施提高上述单位向社会开放档案的积极性和主动性。同时，档案主管部门可以指导并组织人员帮助这些单位做好档案的管理、开放利用、信息化建设等项工作。

3.5 出台档案开放利用投诉处理办法。目前，国家已出台《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》《旅游投诉处理办法》《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》以及《政府采购供应商投诉处理办法》等多部专门法规，对不同领域的投诉处理做出了具体规定。国家档案主管部门可以参照上述法律法规出台《档案开放利用投诉处理办法》，明确投诉受理的程序、处理时限、告知方式、不服投诉处理结果的救济方式等内容。

3.6 研究制定档案开放审核办法。制定开放审核办法时，要明确双方的职责权限，建立协调机制;对特殊情形存量档案的开放审核应做出明确规定，必要时可建立单独审核制度，保证及时开放;明确开放档案审核的人员组成、工作流程等，确保开放审核工作规范有序开展。

3.7 在开放政策中增设档案开放的免责条款。为了避免档案机构在开放档案中承担不必要的法律责任，应该在档案开放政策中增设档案开放免责条款，对于非因故意或者重大过失开放档案所引发的不利法律后果，档案机构及档案工作者不需承担责任。

本文为2021年度河南省档案科技项目《新〈档案法〉背景下房产档案开放审核流程与方法研究》（项目编号：2021-R-02）的研究成果之一。

参考文献：

[1][2]《中华人民共和国档案法》[M].北京：中国法制出版社，2020：9.

（作者单位：郑州市房产档案馆 来稿日期：2021-10-15）