关于潍坊产业发展财政政策的分析与建议

孙红芳 张连学

财政扶持产业发展，主要是通过制定专门政策、安排专项资金、成立产业基金等方式，鼓励支持企业技术创新、转型发展、做大做强，推动经济健康可持续发展。目前，潍坊市产业政策受益范围基本覆盖了主导产业、龙头企业和重点支持领域，形成了门类齐全、方式灵活、部门联动的产业政策体系。

近年来，潍坊市出台了许多扶持产业发展的政策措施，目前仍在执行的市级产业政策超过40项，其中，2021年新出台10多项。这些政策，数量多、范围广、投资大，有效推动了产业转型升级和经济高质量发展，城市综合实力不断增强。在目前全省发展格局中，潍坊可以概括为“4321”，即经济总量全省第4，财政收入、税收收入全省第3，规上工业营业收入全省第2，农业发展水平全省第1。质量效益显著提升，高新技术产业产值、“十强”产业增加值占比均超过50%，2016—2018年两次荣获国家科技进步一等奖。

产业扶持政策总体效果不错，但同时也存在部分政策交叉重叠、实施效果欠佳、财政支出压力较大等问题。

从支持领域看，范围较广。根据扶持对象不同，我市制定了不同的产业政策，既有支持“双招双引”、总部经济、企业上市、工业技术改造等面上的政策，也有对化工领军企业、新能源汽车产业、铝加工产业、光刻胶等单个产业进行方向性、倾向性扶持的政策，还有支持潍柴、歌尔、海化、盛瑞传动等个性化“一事一议”政策，涉及领域较多、范围较广。再加上当前新兴产业跨行业特征越来越突出，不可避免存在政策内容和支持范围交叉重叠的问题。比如，某化工龙头企业，就可以享受“双招双引”、总部经济、企业上市、行业龙头企业、先进制造业、工业技术改造、科技研发、化工领军企业等多项扶持政策。

从资金规模看，增幅较大。2019年、2020年和2021年，市级产业专项资金分别为5.1亿元、6.6亿元、10.8亿元，同比分别增长211%、28%、64%，分别占当年市本级预算支出的3.7%、4.8%、7.9%，在促进产业发展的同时，也带来较大的支出压力。特别是当前形势下，各级政府既要实施减税降费政策减轻企业负担，又要保障民生等重点领域支出，财政收支“紧平衡”已成为新常态。目前，我市产业扶持政策资金，大多由市、县两级按现行财政体制分担。2019年至2021年，兑现市级各类产业政策共支出30.9亿元，市、县两级分别承担64%、36%。这些资金，若全部由市级财政支出，根本无法承担；由市、县两级分担，又导致县级将有限的产业资金主要用于配套落实市级政策，可用于培育发展县域特色经济的资金所剩无几，支持发展的积极性、主动性受到一定影响，基层“三保”也面临不小困难。

从管理主体看，部门较多。财政扶持产业发展政策涉及发改、工信、科技、投促、商务、农业、教育、金融、人才等许多部门，各部门积极作为，充分发挥职能作用，不断推出政策措施，大力支持实体经济发展。这些政策涉及企业发展的方方面面，虽然财政总体投入较大，但由于资金分散使用，最后落实到某个企业或某个项目上，扶持资金就相对较少，政策实施效果打了折扣。根据有关规定，同一项目同时符合其他市级扶持政策的，按“就高不重复”原则执行；但在执行过程中，因为这些政策分属不同部门管理，部门间信息不通畅，导致企业（项目）重复享受优惠政策，进而影响了扶持资金的公平性和效率性。

從支持方式看，无偿为主。财政扶持产业发展主要以贡献奖励、投资奖励、费用补助、贷款贴息等无偿支持为主。2019年以来，兑现市级各类产业政策，全市共支出30.9亿元，其中市级支出19.8亿元，受益企业5700余家。从实施成效看，无偿支持容易造成企业对资金的过度依赖，效果不够精准，也让企业将更多资源和精力用到“包装”项目而不是真正的发展上。与无偿支持方式相比，产业基金和股权投资等主要支持重点产业和重点企业，支持的企业数量相对较少，仅占无偿支持企业户数的不到6%。可喜的是，担保、再担保、应急转贷等扶持手段运用日益增加，受益小微企业越来越多，2021年，市再担保集团累计为6万多家企业、市场主体提供融资支持307亿元，降低企业融资成本3.3亿元，缓解了企业融资难、融资贵的问题。

为规范和加强财政专项资金管理，提高资金使用效益，2019年，省政府制定了《关于深化省级预算管理改革的意见》，明确要求“加大专项资金清理整合力度，集中财力办大事”；潍坊市政府也第一时间印发相关改革方案。对专项资金的设立，强调“部门提议新设专项资金，要同步提出包括政策依据、测算标准、绩效目标、支出计划等的评估报告；建立专项资金定期评估和退出机制，具有阶段性目标的专项资金执行期限一般不超过5年，试点类项目不超过3年”。对专项资金的投向，要求“改变过去财政对企业等市场主体的直接补助方式，相关支持主要通过税费政策优惠、政府引导基金、以奖代补等市场化普惠性方式实现，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用”。对专项资金的管理，提出“实行‘大专项+任务清单’管理模式，深入推进专项资金清理整合工作，归并设立综合性的‘大专项’，一个业务主管部门原则上只管理一个专项”。

广东省分类管理专项资金投入方式。对于分配对象为企业的专项资金，主要按市场化方式，包括：政府投资引导基金设立的产业基金投资及跟投、中小微企业贷款资金池风险补偿、贷前增信、融资风险分担、银行贷款贴息、融资租赁贴息、融资担保费用补贴、贷款保险保费补贴等；对于分配对象为事业单位、社会组织和个人的，主要按无偿资助方式；对于省政府有专门规定的，从其规定。

深圳市严格专项资金设立程序。首先，资金主管部门组织专家论证，编写可行性研究报告，严格按照有关规定进行公平竞争审查，并通过政府网站或新闻媒体向社会公开征求意见，以正式文件（含公平竞争书面审查结论）向财政部门提出申请；然后，财政部门对专项资金设立申请进行前置性审核，对专项资金设立依据、规模、期限、具体用途、支持对象、支持范围和绩效目标提出审核意见；最后，经审核符合设立条件的，报市政府审议，市政府审议批准后纳入专项资金目录清单。

江苏省以信息化手段加强专项资金监管。通过构建覆盖涉企专项资金全流程的信息管理系统，设立监管预警规则，实现跨部门、跨行业涉企信息共享，获取多部门信用数据和验证数据，对涉企专项资金开展查重比对，进行智能化决策和精细化管理，杜绝多头申报、虚假申报和重复申报等现象，切实提高财政涉企资金投向的规范性、公平性和绩效性。

企业发展，技术和管理创新是关键，各类扶持政策应更加注重发挥“催化剂”作用。为更好引领市场主体和全市经济高质量发展，现就进一步优化整合我市财政扶持产业发展政策，提出以下意见建议：

突出“整体性”，不断完善财政扶持产业发展政策体系。按照“全面整合、高度聚焦”原则，围绕市委、市政府重大战略、重大项目、重大工程，对市级财政扶持产业发展的各项政策资金，进行深度梳理。不符合当前发展导向和需求的无效、低效政策，一律退出；重复支持的政策，实行跨部门、跨领域整合；确需保留的政策，一类政策明确一个牵头部门，由牵头部门统一受理，市财政统一组织评审、履行报批程序，将有限的资金用在刀刃上、关键处，实现集中财力办大事。

突出“灵动性”，建立財政产业政策动态调整机制。政策调整要把握好以下三个原则：一是因势而动。根据中央和省经济发展新形势、新任务、新要求，每年一次对财政产业政策实施细则、具体条款等，进行修订完善，做到政策精准灵活、富有时效。二是因效而动。一方面，严把“入口”，大力开展事前绩效评估，充分论证政策资金立项依据是否充分，是否符合党委、政府重大决策部署，是否符合国民经济和社会发展规划，是否符合“集中财力办大事”要求，是否与其他政策重复交叉，是否有明显的经济、社会、生态效益或可持续影响。另一方面，畅通“出口”，建立定期评估和退出机制，任务已经完成、专项资金设立背景发生变化，项目使用和管理存在问题，以及绩效达不到预期目标的应予以撤销。三是因需而动，政策修订前，积极借鉴先发地区经验做法，深入开展“问计于企”调研，全面了解我市企业实际困难，针对性进行调整完善，确保政策务实管用、真正满足企业需求。

突出“撬动性”，加快创新财政资金扶持方式。处理好政府与市场的关系，更好运用市场机制，发挥财政资金引导撬动作用，积极引导金融和社会资本投入实体经济，放大扶持效益。对市场主体面上扶持，主要通过税费减免等普惠性方式实现；点上的扶持，主要通过项目股权直接投资、参股各类具有引导意义的社会投资基金以及做大做强风险创业投资公司、“天使”投资公司、担保公司、融资租赁公司等市场化方式实现；引导性扶持，主要通过以奖代补、先干后补等激励性方式实现。通过转变财政扶持方式，实现“拨款变投资、资金变基金”，改变过去“资金用完就没有”的现象，放大财政资金杠杆效应，从供给侧实现资源高效集聚，带动产业高质量发展。

突出“便捷性”，实行财政政策透明化管理。探索建立涉企政策资金统一申报平台，将市级涉企产业政策资金全部纳入，以“互联网+政务服务”为支撑，统一申报平台、统一申报窗口、统一审批流程，切实方便企业办事，提高行政效能，确保资金申报公开透明。创新“互联网+监管”新模式，发挥大数据作用，对涉企专项资金进行比对分析，合理区分各类资金界限，避免资金交叉设置、企业重复享受，提升政策资金分配公平性，提高财政资金使用绩效。

算好“长远账”，精准测算重大项目财政支持额度。建立扶持政策与企业贡献挂钩机制，对政策扶持年限长、资金兑现规模大、拉动经济能力强的产业政策，合理评估项目未来贡献，分年度进行“目标考核”，根据对地方财政贡献大小兑现不同的政策奖励资金。另外，要严格落实涉企政策资金分级负担机制，按照事权与支出责任相匹配原则，属于市级事权的，专项资金原则上在市级列支和管理；属于县市区事权的，市级一般不安排专项资金；属于市和县市区共同事权的，实行分级负担、配比投入，发挥产业扶持政策整体推进效应，市县齐心协力，推动全市经济高质量发展、持续健康发展。（文中图片除署名作者外由潍坊市财政局提供）

Finance implements its support for industrial development mainly by formulating special policies， arranging special funds， and establishing industrial funds to encourage and support enterprises’technological innovation， transformation， and better development so as to promote the healthy sustainable development of economy. At present， Weifang’s industrial policies have provided benefits for nearly all leading industries， leading enterprises， and key support fields， forming an industrial policy system with complete categories， flexible methods， and collaborative linkage of various departments.

In recent years， Weifang has introduced many policies and measures to support industrial development. More than 40 municipal-level in- dustrial policies， including 10 policies newly introduced in 2021， are still being implemented. These policies， great in number， wide in scope and large in investment， have effectively promoted the upgrading and transformation of industries and the high-quality development of economy， leading to the continuous enhancement of Weifang’s comprehensive strength.