政府投资工程招投标工作的管理提升分析

龙莉

摘 要：近年来，我国社会经济快速发展，城市化进程不断加快，随着城乡一体化深入推进，政府对城乡公共基础设施投入力度不断加大，原来的建筑市场交易规则面临巨大挑战，国家陆续出台招投标相关制度文件，进一步规范建筑市场交易行为，但实际工作中，地方招投标市场仍然存在市场监管职责不清、招投标相关制度与政府采购相关制度不一致、围标串标等突出问题。在激烈的市场竞争中，招投标工作在一定程度上能够促进市场交易竞争的公平性、合理性、有序性。招投标工作即招标人选择交易合作方，按照规范的法律程序而进行的有序性流程。我国相关于招投标的法律体系历经大约三十年的发展，已经初步形成管理体系模式，随着我国市场内招投标企业工作数量以及范围的不断增加扩大，为了进一步发挥政府的调控作用，实现政府的管理服务职能，抵制因市场不规范而带来的不利影响，推进我国现代化制度体系建设，解决目前存在于市场中的招投标矛盾问题，促进我国招投标市场的向前发展，强化政府对工程项目的招投标管理工作势在必行。本文从政府投资工程招投标工作中存在的问题入手，客观分析研究产生问题的原因，进而提出相应的提升策略。

关键词：政府投资;工程招标;围标串标;管理监督

一、招投标概述

（一）招投标的基本概念

招投标，是招标投标的简称。招标和投标是一种商品交易行为，是交易过程的两个方面。招投标工作一般指的是招标以及投标工作，而招投标工作属于城市基础设施建设领域促进建设企业内部竞争的一种经济责任制度。招标工作指的是发包人根据工程项目建设任务、条件、质量、造价、工期等要求，向社会发放招标公告，吸引广泛的投标人进行工程项目的投标，按照招标文件规定的评标办法，最终选取得分最高者为中标单位的行为。投标工作指的是投标人购买招标人发布的招标文件之后，根据招标条件提交投标报价、工程质量和工期以及其他响应文件，多个投标单位竞争择优之后被招标人最终选中的行为。招投标工作属于整个工程建设的关键性环节，对于工程后期的质量、造价以及进度问题都有着直接性的影响。

（二）政府投资工程与招标投标

《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》（2016年7月5日）中提到：政府投资资金只投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护和修复、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主，原则上不支持经营性项目。在具体的实践过程中，政府投资工程又被称之为公共投资项目或国家建设项目，即政府为了实现自己的职能，将资金投入到社会中进行基础设施的建设。而政府投资工程招投标通常有两种形式，即公开招标与邀请招标，根据《招投标法》及其实施条例的规定，只有特殊情况下才可以使用邀请招标方式，本文仅探讨公开招标方式管理提升策略。

二、政府投资工程招投标工作存在的主要问题

（1）违反程序，虚假招标。有的项目先施工后招标，以工期急为由提前已经安排施工单位进场施工，之后发布招标公告;有的建设项目提前确定了图纸设计方案，而后才过程性地进行设计招标，招投标活动流于形式;有的提前内定施工单位，而后委托招标代理与施工单位串通招标投标。

（2）项目应招标未招标。有的项目投资额明明达到法定招标标准而未依法进行公开招标，有的工程将货物、服务以暂估价形式包括在总承包范围内未依法进行招标。

（3）招标文件编制不合规，招标文件存在限制性。有的货物招标指定唯一检测机构，有的样品要求特定标识，存在不合理限制条件。主要表现在招标文件编制存在不公平、有倾向性等情况。倾向性有时表现明显，如在招标文件中细节注明到工程设备型号和品牌等，有时比较隐蔽，如在技术指标方面具有倾向性。如在某项目监控系统招标中，要求监控设备为某种规格型号，但该规格型号只有某一品牌才独有。二是招标文件编制不严谨。如某项目太阳能系统设备采购及安装评标时，发现招标文件中要求投标人有系统设计资质要求，但又不允许联合体投标，审查所有的投标单位都是设备生产及安装企业，均无设计资质，导致最后流标。

（4）项目公告发布媒介不合规。有的项目公告未按规定在地方和省级公共资源交易网站发布，有的网上发布内容不真实，公告中的投标文件递交截止时间、投标有效期、投标保证金金额及递交时间均与实际不符。

（5）项目招标控制价偏高。有的项目招标控制价超出概算，且建設单位未履行概算调整审批程序，有的项目招标控制价偏离市场价格，甚至高于市场价格几倍。

（6）围标串标问题突出。有的项目各投标单位报价呈规律性差异，报价明细表格式、投标单位的工程量清单格式、工程单价分析表格式、技术标格式内容都高度雷同，投标文件连续多页存在相同打印痕迹，而招标代理和评标专家未按规定认定为串通投标。有的投标人提供虚假证明文件，评标委员会应废标未废标，违规确定中标人。

（7）借牌投标挂靠施工、大型企业中标后以包代管较为普遍。目前个体企业（包工头）常以借牌挂靠形式参加工程投标，被借牌的企业越来越多，资质也越来越高，表面看是获得各种奖项的大型建筑施工企业承建，实则为低资质的企业施工。被挂靠企业收取一定管理费后，有的会派出管理技术人员参与项目施工，而大部分是不闻不问。大型企业中标后以包代管的现象也越来越多，把许多技术要求较高的工作转包给不能满足要求的小企业，在工程质量、安全管理、进度等方面埋下了隐患。

三、造成以上问题的原因分析

（一）招投标相关制度配套不完善，评标方法待优化

政府投资工程招投标工作所依据的《政府采购法》还存在着一定的缺陷，新的《政府采购法》今年刚刚发布征求意见稿，与之相配套的招投标管理办法尚不够完善，使得各级政府的财政部门在进行施工、货物、服务采购时监督管理依据不足，对串标造成中标结果束手无策。一是政府投资工程项目中的重要设备、材料、专业服务招标时，报价评分项目往往对评标基准价没有统一规定，有的按各个投标报价的平均数作为评标基准价，得分接近基准价的为满分，有的以次低价作为评标基准价，该项得分为满分，与《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部第87号令）规定的政府采购货物、服务报价“低价优先”制度不一致，最终中标结果可能完全不同，有的项目甚至出现报价最高者中标的情形;二是工程招标不允许采购人代表参加评标，评标过程完全由专家委员会主导，采购人代表仅能监督评标过程，不能表达采购方的真实采购需求和意见，而政府采购货物、服务招标时采购人代表可以参加评标。三是全国对工程招标信用评价没有统一标准，各地评价体系各有不同，对投标企业的信用难以精准评价打分。四是虽然现阶段我国已经开始出台相关的政策规范招投标方面的问题，但是现在的地方招投标评标方法大部分主要采用综合评估法（评标基准价采用平均价）的做法，国家法规规定的其他更适合的方式方法（比如经评审最低投标价法）基本不使用，易造成部分投标人在投标时采用围标、圈标、串标等非法手段谋取中标资格。

（二）监管不到位

一是相关职能部门相关人员法律意识淡薄。有的部门权利过于集中，容易成为施工单位和供应商围猎的对象，甚至暗箱操作，制定具有倾向性的评标方法，造成投标单位围标串标导致中标结果不公平;二是部门监管缺位，对政府投资项目招投标违法违规问题的惩处力度不够，缺乏有效的部门联动监管机制。对招标代理执业质量差、从业人员素质低、评标专家评审质量监管不到位，未定期对代理机构和评标人员工作质量进行考核监督，导致评标结果不公平，不能有效保证工程建设质量。三是建设单位对《招标投标法》和《政府采购法》等法律法规缺乏敬畏之心，不履行政府投资项目招投标程序就先内定中标人，与招标代理机构、投标人串通，提高控制价，编制招标文件设定限制性条款，信息公告发布未在省级公共资源交易中心唯一官方指定网站发布，对中标结果不质疑不分析，为各方不法市场主体围标串标或以其他违法违规手段骗取中标行为提供了可乘之机。四是建设单位缺乏工程管理专业人才，无法实施有效监管。由于不掌握招标投标工作中涉及到的专业法律法规知识，缺乏专业经验，对招标控制价背离市场价格、招标文件存在限制性条款、代理机构暗箱操作等问题无法实施有效监管，最终影响项目招标价格和工程建设质量。

（三）部门之间不衔接，协调不够

由于政府监督管理所涉及到的部门较多，并且各个部门的职能不同，监督管理的方式也存在差异，因此在进行招标工作时对于招标程序是否合理的关注度不同。财政作为政府采购管理部门关注的是最大程度发挥出投入资金的使用效益，对于工程质量的要求往往不高，通常主要考虑项目满足基本使用功能即可;而建设单位和建设主管部门则过分追求高标准高质量，在制定工程标准和技术参数时往往忽略造价影响因素;发改部门关注的则是前期项目审批环节，对批准后的工程范围、建设标准和工程概算关注不够，各个部门关注点不同很容易产生矛盾，从而影响工程的推进。

四、政府投资工程招投标工作的管理提升策略

（一）完善招投标管理制度，优化评标定标方法

首先，地方主管部门要修订完善地方投资项目招投标监管办法及细则，确保公开、公平和公正，重点统一政府投资工程重要设备、材料、服务等招标评分基准价设置，使其与《政府采购法》及其配套文件“低价优先”的规定一致;其次为保证评标质量，工程招标应该允许采购人代表参加评标过程，表达采购人真实需求和合法意愿;再次随着我国信用评价体系建设的不断完善，应不断强化企业的信用评价，政府投资工程在进行招投标时需要将投标企业的信用等级以及拖欠农民工工资、质量安全事故、串通投标等问题作为重要评审因素，严格审查投标单位是否存在不良行为记录。最后，要完善优化评标定标方法。根据以往招标投标存在的普遍性问题，不断地优化调整价格交易的规则，完善综合评估法评分细则，推动优质招标，中标结果达到优质优价，避免围标串标的发生;为防止部分单位恶意压低投标报价，应积极推行工程低价担保制度，在满足基本使用功能的情况下，逐步规范“经评审最低投标价法”的使用范围。

（二）创新招投标工作监管方式

一是应加强工程招投标全过程管理工作，严格工程招标程序管理，规范招标信息发布、评标办法采用、合同签订等关键环节的管控，对全部建设工程的招投标情况进行认真梳理、及时整改，制订、完善工程招投标内控制度，落实岗位责任制，强化招投标管理的主体责任，解决工程先施工后招标、应招标未招标、招采方式不合规、合同签订背离招采文件实质内容等问题。二是进一步加强对代理机构执业质量和评标专家履职情况的考核监督，重点解决招标文件编制不合规、违规发布招标信息、招标控制价超概算、废标程序不合规等问题，政府工程应择优选择招标代理机构，激活公平竞争机制，进一步规范政府购买服务行为，规范中介机构执业行为。三是要进一步健全完善招投标监管部门联动工作机制，全力推进全流程电子招投标评标工作，实现平台共建、资源共享，提升政府投资项目管理效能。四是加强对评标活动的监管，建立标后评估审查制度，在工程招投标活动结束后对专家评标情况进行考核评价，量化评议记录在案，加强对工程评标专家库的管理，严格审查评标专家从业资格，保证其专业特长能够胜任评标项目的专业需要。

（三）实行严格的责任追究制度

加大招投标市场整治力度，对违法违规行为依法依规严肃处理。建设主管部门应加强工程监管，完善行业监管机制，规范工程招投标程序，严格落实责任追究制度。对出现的未经批准擅自开工，先施工后招标、应招标未招标、串通投标等违法违规问题以及因部门违规审批监管不到位造成违反基本建设程序、招标采购方式不合规等问题，依法进行处理并追究相关单位人员的行政责任。坚决查办违纪违法案件，严厉打击虚假投标、围标串标等违法犯罪行为，对严重扰乱招投标市场的招标代理纳入黑名单或剔除出市场，实行一票否决制。对于在评标过程中未能及时发现投标单位串通投标、应废标未废标等问题，不能客观公正履行职责的专家，按照《评标专家和评标专家库管理暂行办法》（国家计委第29号令）的有关规定，移交主管部门进行严肃处理，营造良好的招投标环境。

（四）建设主管部门要多途径加大对招投标法律法规的宣传力度

增强招投标双方、代理机构、评标专家等人员的法律意识，使其学法守法。各有关部门要切实履行监督职责，加强对招投标过程的监督。执法部门加大执法力度，依法规范交易行为，查处和惩治一批工程招投标领域有违法乱纪的行为，以具体案例警示相关部门和人员，使其建立思想防线。对于发现投标企业的围标行为，除了中标无效、罚款等制裁外，还要采取降低资质、限制参与招投标等措施，让其预期风险大于预期效益，从而产生敬畏心理。

五、结论

政府投资工程的招投标工作事关政府的公信度，政府部门要发挥联动作用，完善招投标采购办法，优化招标采购流程，强化监管主体责任，加强事中事后监管，公开全流程信息，进一步规范政府投资工程招投标管理。严格审查投标单位的资质和从业人员的资格，加强对中介代理机构的监管，严厉打击围标圈标串标行为，财政部门应加强对政府工程的项目招标、采购活动的监督管理，對工程招标方式，开标、评标、定标、废标过程，合同签订以及验收等各环节严格审核评价，提高采购质量;审计机关要加强对政府重点工程进行全过程跟踪审计，保证政府投资工程项目资金使用安全，从源头上治理政府投资工程招投标领域突出问题，维护公平竞争的市场环境，提高政府资金的投资效益。

参考文献：

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