国际碳税实践的比较及借鉴

李万超 罗红光

碳税是碳减排支持措施的重要手段之一，具有直接作用性强、便于实施差异化税率管理以及可实现收入再分配的积极作用。截至2021年5月，全球已有35个碳税计划，各国依据自身国情相应地采取了独立型、融入型和复合型税收方案，不同碳税方案在计税依据、征税环节及税率上存在一定的差异。同时，在具体实施过程中，各国通过政策性减免、签订自愿减排协议、财政性补贴、税收相抵、建立专项发展基金等方式保持税收中性，充分发挥碳税与碳排放权交易市场复合政策在调控范围互补、税负优化及价格支撑方面的功能。

当前，我国实施碳税政策已具有一定可行性，但在具体实施路径上尚面临缺乏专门的立法指导和计税依据、区域能源结构和碳排放量呈现显著差异等挑战。因此，还需要统筹制定碳税法规，明确计税依据和环节;合理制定优惠政策，健全碳税配套措施;加强减排措施协调配合，完善碳减排政策框架，为碳税政策的尽快实施创造条件。

国际碳税实践及比较

碳税是指以保护环境为目的，针对二氧化碳排放所征收的税。从20世纪90年代开始，芬兰、瑞典、丹麦等欧洲国家首先开始实施碳税政策，截至2021年5月，全球已有35个碳税计划，涉及27个国家，覆盖全球温室气体总排放量的21%。

明确碳税政策，健全碳税法规

芬兰是最早实施碳税的国家，1990年起对所有的矿物燃料单独征收碳税，1993年将碳税覆盖到电力行业，1995年开始将碳税纳入能源税形成混合税，但由于混合税标准问题，1997年取消混合税而变为独立型碳税;瑞典于1991年在能源税基础上开展绿色税收改革，引入碳税政策;丹麦于1992年在能源税基础上开征碳税，根据《1995年绿色税收框架》，1996年引入以二氧化碳税、二氧化硫税和能源税三种税收为主体的税收政策;英国于2000年制定《英国气候变化计划》，将气候变化税作为能源税的一种，并于2001年开始征收;日本于2004年正式提出《日本碳税方案》，2007年开始单独征收碳税，并修订《可再生能源标准法》《税收特别措施法》，促进碳税与能源税、环境税的协调应用。随着碳税方案的不断修订，2012年出台《全球气候变暖对策税（碳税）详细方案》，明确将碳税作为石油和煤炭税的附加税进行征收;欧盟于2005年通过《有关减少航空业气候变化影响的意见》，2011年和2012年分别针对航空业、航海业宣布征收碳税，这是欧盟首次实施独立型碳税征管，但受各方意见影响，实施进程较为缓慢;南非于2010年提出开征碳税方案，2019年《碳税法案》正式生效，分两个阶段对矿业、钢铁、电力等部门征收碳税;澳大利亚于2011通过《清洁能源法》，将碳税作为单独税种，对约500个碳排放最严重的企业强制性征收碳排放税（见表1）。

不断优化碳税征收配套措施

计税依据标准多元化。大部分国家采取以化石燃料含碳量或消耗量折算的二氧化碳排放量为计税依据。早期实施碳税的瑞典、挪威、丹麦等欧洲国家主要以化石燃料含碳量为计税依据;随着技术标准的可行性和测算的便捷性，日本、新加坡、南非等大部分国家以化石燃料消耗量折算的二氧化碳排放量为计税标准;也有少部分国家以二氧化碳的实际排放量为计税依据，如波兰、智利、捷克等。

征税环节丰富化。碳税征收环节一部分集中在生产环节。挪威碳税征收主要集中在礦物资源、煤炭、焦炭等，但目前未把天然气纳入其中;美国加利福尼亚州实施的碳税主要针对化石燃料的生产和供应环节;澳大利亚碳税主要集中在矿产、石油、电力、钢铁等领域约500家大型企业;加拿大主要在新布伦瑞克、安大略、曼尼托巴和萨斯喀彻温四省份，对化石燃料的生产商和批发商征收碳税，但一些石油公司通过上调燃料价格将税负转嫁给消费者。

也有一些国家对化石燃料生产和消费环节同时征收碳税。芬兰规定，企业和居民都需要按照一定税率缴纳碳税;瑞典实施碳税初期主要针对化石燃料和航空燃料，1993年后将纳税义务人扩大到普通居民;丹麦将能源用途分为供暖、生产、照明三类，根据工业企业和家庭的能源用途征收碳税;日本在上、下游环节实施碳税，既包括工厂、（电力）企业使用的化石燃料，也包括办公室、家庭和居民使用的天然气。

税率差异化。一方面，税基标准不同。芬兰的碳税结构为碳/能源混合税，对一次能源征收能源税，但对木柴、风能等不征能源税，采用超额累进税制，碳税税率与排放的二氧化碳量成正比;瑞典碳税税基根据不同燃料的平均含碳量和发热量确定; 丹麦采用分行业征收标准，对供暖、照明、生产行业二氧化碳排放分别按100%、90%、25%的比例征收，基准税率为每吨二氧化碳12.1欧元;日本对不同的化石燃料制定不同的税率，在实施碳税的十年间，石油、气态烃、煤炭碳税税率分别达到2800日元/ 千升、1860日元/吨、1370日元/吨，呈现明显差异。

另一方面，税率跨度明显。目前，国际上碳税税率主要以低税率为主，爱沙尼亚、日本、新加坡、智利等国家的碳税税率均不超过5.0美元/tCO2e，英国、葡萄牙、加拿大、冰岛等国家税率集中在19.8～34.8美元/tCO2e，丹麦、荷兰、芬兰等早期实施碳税的欧洲国家税率不超过72.8美元/tCO2e，瑞士、瑞典碳税税率已超过100美元/tCO2e，其中瑞典已达到137.2美元/tCO2e。

保持税收中性，持续优化碳税模式

碳税会提高企业和家庭的生产成本，压缩利润空间，各国在实施碳税的同时都采取积极措施，持续优化碳税模式，降低对经济发展的影响。

通过政策性减免或签订自愿减排协议开展税收优惠措施。英国为应用化石能源密集型企业设置优惠税率，最高可优惠65%， 对签订气候变化协议（CCA）并达到协议规定能源效率的企业实行80%折扣;瑞典实施碳税初期，对高耗能企业实施免税政策，1993年开始实行碳税税收优惠政策，对采矿业、制造业、造纸业等能源密集型产业进行税收减免，对航空航海业仍保持免税措施;日本对高耗能行业使用的煤炭免税，每户家庭每年拥有2000日元免税额度，使用煤油减免50%税收，对企业购买节能减排设备给予30%的碳税专项补贴。

通过财政性补贴或税收相抵等方式减轻税负负担。英国降低雇主承担养老金缴费0.3%的比例，缺口由气候变化税税收补齐，同时对企业发展绿色能源和升级环保设备给予补贴;瑞典碳税实施初期，居民碳税一直处于较高水平，瑞典通过降低个人所得税，减少居民碳税税负压力，使总体税负保持平衡;澳大利亚碳税持续转嫁给消费者，导致居民公共产品价格上涨，为此于2012年开始养老费用碳税补偿和个人所得税减免措施，给予养老人员每月300澳元补助，个人所得税起征点由6000澳元增加至1.8万澳元。

通过碳税收入建立专项发展基金促进企业碳减排。英国成立碳发展基金，对企业和家庭提供能源效率和清洁能源的咨询、规划及现场勘查，为中小企业提供绿色发展低息贷款;澳大利亚利用碳税设立能源安全基金，开展清洁能源发展计划，促进清洁能源发展，对农林牧渔业提供较大程度的资金和低碳技术支持;日本将碳税收入的一部分充实再生能源基金，建立关键性低碳技术信息共享服务平台，投资、研发和推广节能减排项目及清洁技术。

实施碳税与碳排放权交易市场的复合体系

碳税与碳排放权交易市场在碳排主体调控范围上相互补充， 优化税负模式。欧盟排放交易体系（EUETS）覆盖主体为电力和大型工业企业，约占欧盟碳排放总量的55%;冰岛、瑞典、丹麦等国家主要对非欧盟排放交易体系（EUETS）部门征收碳税，扩大对碳排主体的调控范围，免除碳交易市场覆盖的纳税义务;挪威规定，热电、道路交通、渔业等部门只需缴纳碳税，免于进入EUETS;瑞士在实施碳税时对已经参加国家碳排放交易体系的企业采取免税政策;日本针对碳交易体系TCTP（总量限制交易体系）未覆盖的企业实施碳税，扩大碳减排调控范围;法国、葡萄牙等欧盟国家的碳税主要针对中小企业、家庭以及汽车等排放部门，适用于非EUETS部门。

碳税与碳交易市场价格相互支撑。2013年，英国实施“排放价格支持机制”（也称“最低碳价机制”），对电力部门投入环节的能源使用征税，碳交易市场的碳价低于政府规定的最低碳价（2016～2020年，英国设置碳交易市场最低碳价为18英镑/ 吨），通过控制碳税税率弥补差额，采用碳税与碳交易市场复合政策保持对低碳领域的双重价格调控;墨西哥开征碳税时允许企业用国内CDM项目（清洁发展技术计划）产生的碳信用冲抵其碳交易配额。

两种政策的协调应用与差异性实施。加拿大2008年启动首个碳交易市场——蒙特利尔气候交易所，而后又在不列颠哥伦比亚省、阿尔伯塔省建立了碳交易体系。2019年加拿大开征碳税，但明确对不同省份采用不同政策，对已经开展碳交易机制且GDP表现较好的省份免征碳税，实施有地域差别协调发展的碳税和碳交易体系。

我国实施碳税政策面临的挑战

缺乏专门立法指导和计税依据

缺乏碳税总体性政策文件。我国早在2006年就颁布《可再生能源法》并于2009年进行修订，2011年起相继颁布《清洁发展机制项目运行管理办法》《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》《中华人民共和国气候变化应对法（征求意见稿）》，旨在控制和减少温室气体排放，促进可持续发展。但上述政策法规大多集中在可再生能源的开发和利用，未提及碳税具体内容。

缺乏碳税计税制度性法律法规。我国在环境税收微观方面主要包括2018年起实施的《环境保护税法》和2020年9月起实施的《资源税法》，但两部法律主要针对大气污染物、水污染物、噪声及矿产等领域征税，且在大气污染物中未明确提及对二氧化碳排放征税。目前，我国碳税计税方式缺乏明确法规依据，对构建复合型碳减排机制产生明显滞后效应。

缺少碳税政策配套保障措施

盲目对化石能源征收碳税会影响行业发展和就业市场。根据彭博行业研究显示，我国仍严重依赖化石能源，即使在化石燃料消费年均增速2.5%的情况下，预计到2025年，煤炭在能源中占比下降到57%，但仍为全球平均水平（27%）的两倍多。实施碳税政策意味着化石能源相关企业将接受“双重调控”，从供给端和利润端进一步提高生产经营成本、压缩利润率。目前，仅煤炭开采和洗选行业就业人数就高达350万人，随着化石能源企业产能和效益的下降，将会对就业市场产生一定冲击。

我国能源结构呈现复杂多样性，影响碳税政策征收制定和范围划分。例如，油气资源主要集中在松辽、渤海湾（含海域）、鄂爾多斯等主要盆地，占全国石油产量80%以上，呈现北多南少的特点。高碳排行业已从传统的化石能源开发和使用过渡到石油制造业、运输服务业等行业，华北和华东地区的碳排放量占全国碳排放总量的50%以上。能源结构和行业的巨大差异会影响碳税相关政策的制定和征收范围的标准划分。

财政收入与化石能源产业高度相关，开征碳税可能会冲击现有的财政税收体系。化石能源开采越严重的地区，当地财政收入越依赖化石能源，例如山西省煤炭开采和洗选业税金占山西公共财政收入比重从2014年的10%左右跃升到2019年年末的25%，占当年山西企业主营业务税金比重超80%，开征碳税可能对当地的财政税收体系造成一定冲击。

关于我国实施碳税政策的几点思考

统筹制定碳税法规，明确计税依据和环节。一是明确碳税改革方向，统筹制定碳税法规。将碳税改革纳入碳减排支持工具系统中，采用融合型碳税方案，在《环境保护税法》《资源税法》等现行税种中引入“二氧化碳”税目，将碳税设为其子项税目， 减少碳税前期征管阻碍。二是明确碳税计税方式。在碳税实施初期，应根据国际普遍的化石燃料消耗量和排放量作为应纳碳税额依据，在相关政策不断完善的条件下，可进一步实施分行业细分征税依据。三是合理选择税收环节。为弱化碳税征管对经济的负面影响，可优先考虑在企业化石能源开采和生产环节的成本端征收碳税，随着碳税征管的逐步稳定和覆盖范围的提高，再将碳税逐渐延伸至以消费者为主的消费端，有效发挥碳税对家庭和中小企业的碳减排作用。

合理制定优惠政策，健全碳税配套措施。一是明确征管范围和征管对象。碳税征管的主体仍集中在中小碳排企业，对于已经参与碳排放交易市场的企业，要排除在碳税征管范围之外，避免对同一排放源或企业造成双重负担。二是实行碳税优惠补贴政策，完善碳减排激励措施。在对企业征收碳税的同时，签订企业减排目标清单，对在规定时间内完成减排任务的企业实施碳税减免、返还等激励措施，对二氧化碳年排放量在一定范围内的企业给予适当的自主选择碳税或碳交易市场的权利，形成完善的减排激励机制，增强企业碳减排意愿。三是兼顾地区和行业差异，实行具有针对性的差异化碳税政策。兼顾我国地区能源发展和依赖程度的不同，开展地方性碳税试点工作，针对化石能源占比较高的地区，可优先设置较低的税率;对于绿色产业发展较好，低碳转型压力小的地区，可适当提高税率，根据地区实施情况，形成碳税税率动态调节机制。四是保持税收中性原则，充分发挥碳税的促进作用。设立碳税减排专项基金，专门用于环境治理、可再生能源应用以及低碳技术研发公共投入等活动，支持中小企业清洁技术应用，最大程度发挥碳税促进绿色低碳发展的作用。

加强减排措施协调配合，完善碳减排政策框架。一是建立碳税与碳市场调控范围协调机制。兼顾地区二氧化碳排放结构和规模差异，对于碳排放结构中化石能源占比较高的地区，优先选择碳排放权交易，以限额配置方式提高大中型企业减排效率，设置低碳税税率以限制小微型末端碳源，对于已经参与碳交易市场的企业，可给予免收碳税的政策。二是建立碳税与碳市场价格协调机制。设置碳交易市场“地板碳价”，在碳市场价格失灵的极端情形下，发挥碳税的价格支撑作用，设立碳税定期审查和动态调节机制，形成碳减排机制的良性循环，加强碳减排的可持续性。三是建立碳税与绿色金融合作机制。探索建立绿色发展银行，为企业低碳转型提供前期资金支持和低息贷款，充分发挥绿色金融的资源配置功能，引导社会资本投向绿色低碳领域，加速资金在碳减排领域循环周转。

（作者单位：中国人民银行沈阳分行，

中国人民银行朝阳市中心支行）

责任编辑：刘 彪