百年未有之大变局下的国家海洋安全及其法治应对

主持人：张海文（自然资源部海洋发展战略研究所所长，二级研究员、博士生导师）

国家安全是国家生存发展的基本前提，是安邦定国的重要基石。“坚持总体国家安全观”作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，已写进党的十九大报告和党章中。本专题共三篇文章，其中张海文的《百年未有之大變局下的国家海洋安全及其法治应对》一文，分析了我国海洋安全面临的新挑战，指出我国海洋法治建设存在的短板，提出完善海洋法治体系、加强涉外海洋法治建设能力等建议。马方的《系统构建国家安全法治实施体系》一文，分析了新时代国家安全法治建设的新格局，梳理了当前国家安全法治实施体系存在的主要问题，提出系统构建国家安全法治实施体系的路径。杨郁娟的《总体国家安全观视角下的智慧侦查》一文，运用总体国家安全观的系统思维、底线思维，分析了智慧侦查的功能定位、体系架构及行动逻辑。国家安全是头等大事，涵盖政治、军事、国土、经济、文化、社会、科技、网络、生态、资源、核、海外利益、太空、深海、极地、生物等诸多领域。本专题从总体国家安全观视角，分别对不同领域的相关安全问题进行研究，希望能为科学把握国家安全的全面性和系统性提供学理支撑。

〔摘要〕海洋安全是国家安全的有机组成部分，海洋法治是中国特色社会主义法治的重要组成部分。从总体国家安全观视角看，我国海洋安全面临着复杂的新形势和新挑战，需综合施策予以应对，法治应对是其中必然之选。提升维护国家海洋安全的法治化水平，要以习近平法治思想和总体国家安全观为统领，统筹谋划国家海洋发展战略，进一步完善海洋法律体系，加强涉外法治能力建设。

〔关键词〕总体国家安全观，习近平法治思想，海洋安全，海洋法治

〔中图分类号〕D921 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2022）01-0005-07

一、问题的提出

当前，国际格局正在进行深刻调整，全球治理体系正在发生深刻变革，世界百年未有之大变局进入加速演变期，和平与发展虽然仍然是时代主题，但是不稳定性不确定性更加突出〔1〕45。处在这一重大变局中的全球海洋治理体系也不例外，正处于快速调整过程中。21世纪是海洋世纪，我国与各国一样面临传统海洋安全和非传统海洋安全风险相互影响的挑战。各沿海国之间既有海洋岛屿争端、海域划界争端、海洋军事竞争等传统海洋安全挑战，又共同面临全球气候变化、海平面上升、海洋酸化、海洋污染、海洋生态系统退化和海洋自然灾害等非传统海洋安全挑战。面对快速变化的局势，习近平强调：“大变局带来大挑战，也带来大机遇，我们必须因势而谋、应势而动、顺势而为。”〔1〕46在百年未有之大变局下，如何有效维护我国海洋安全？这是我们必须直面的一个重大问题。

习近平法治思想和总体国家安全观为构建新时代我国海洋安全观和促进海洋法治建设提供了根本遵循。习近平全面阐述了“总体国家安全观”所涉及各个方面之间的关联性，强调“当前我国国家安全内涵和外延比历史上任何时候都要丰富，时空领域比历史上任何时候都要宽广，内外因素比历史上任何时候都要复杂”〔2〕4。总体国家安全体系包括：政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等，具有全面覆盖性，其中各个安全与海洋安全都有着密切关系。习近平明确指出：“二十一世纪，人类进入了大规模开发利用海洋的时期。海洋在国家经济发展格局和对外开放中的作用更加重要，在维护国家主权、安全、发展利益中的地位更加突出，在国家生态文明建设中的角色更加显著，在国际政治、经济、军事、科技竞争中的战略地位也明显上升。”〔2〕41党的十九大报告明确提出要加快建设海洋强国。海洋安全是国家安全的重要组成部分，维护海洋安全和海洋权益是建设海洋强国的核心内容。海洋法治作为应对海洋安全的战略选择，是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。以习近平法治思想和总体国家安全观为指导，加强我国海洋法治建设，应当明确海洋法治涉外性极强的鲜明特征，在全面依法治国的总体布局中“坚持统筹推进国内法治和涉外法治”，将海洋强国建设、实现海洋安全纳入法治轨道。

二、百年未有之大变局下国家海洋安全面临的新挑战

历史经验告诉我们：海安才能国安，海不安则国必难安。在百年未有之大变局下，我们必须坚持底线思维，做好风险预测和防范预案。“海上安全”和“海洋安全”经常被运用于国际关系、外交政策、海洋法律等领域和海洋维权等语境，但迄今既无权威的官方定义，也没有为人们普遍接受的学术定义〔3〕，导致各国的理解和实践不同〔4〕。对于中国而言，需要立足于总体国家安全观，准确研判百年未有之大变局下我们面临的海上安全威胁和安全问题。

（一）从总体国家安全观视角看，我国周边海域面临严峻的海洋安全形势。总体国家安全观主要包含11个方面的安全，其中政治安全、国土安全、军事安全、科技安全、生态安全、资源安全及核安全等在海洋领域的直接体现，构成通常所说的海洋安全问题。

我国周边海域在地理范围上是指从黄海、东海和南海以及往外的西北太平洋和北印度洋，其中西北太平洋方向直到第一岛链和第二岛链之间的海域，最外侧包括太平洋岛国附近海域和印度洋北部海域。总体上看，我国周边海洋局势尚属稳定可控，周边国家都有维护地区和平与稳定的政治意愿。但从总体国家安全观和国家海洋法治建设的要求看，我国海洋安全至少面临以下五方面的挑战。

其一，国土安全面临来自海上方向的威胁和挑战。从明代开始的名为“海禁”实则有海无防，到清朝的西方列强逼迫“开放”沿海城市“门户”，到民国时期的日寇入侵，到新中国成立初期薄弱的海防和收复台湾岛受阻，再到如今仍有不少岛礁被邻国侵占、部分西方国家时常拿台湾问题做文章，无不警示着我们：来自海上方向的威胁和挑战始终是我国领土完整和国家安全的短板。

其二，美国国家安全战略带来的挑战。近年来，美国发布了多个针对我国的国家安全战略。例如，2017年12月美国国会通过并由特朗普签署的《国家安全战略报告》强调“以力量维护和平”;2021年12月，美国国会研究服务局向国会提交的《新一轮大国竞争：国防问题对国会的影响》报告，提出美国要加强在亚太地区的军事力量部署，强调要发展新的作战概念。这些都对我国的海洋安全带来挑战。

其三，海上军事安全面临的现实挑战。一是美国实施新的军事战略，改变以往在南海独自开展军事行动的做法，拉拢日本、澳大利亚、欧洲国家和印度等组建所谓的“五眼联盟”、AUKUS等军事小团伙，唆使这些国家派遣航母、准航母以及其他军舰和军用飞机进入东海和南海，开展联合军事活动。二是美国制定新战略，重新整合“海上三军”力量。2020年12月美国海军、海军陆战队和海岸警卫队联合发布《海上优势：集成化全域海军力量的存在》，首次将我国列为唯一长期战略竞争对手，明确将中美海上关系定义为“对抗”，强调“海上三军”将作为一个整体进行建设和运用，形成从深海到太空、从远洋到陆地、从网络空间到电磁频谱的全域优势。实践中，美国已将海岸警卫队船舶派往南海，配合其海军舰船在南海开展行动。

其四，政治安全面临的政治外交法律战。除了军事手段等“硬实力”之外，美国还出台新战略，综合运用政治外交法律等“软实力”干扰和破坏南海地区的安全。2021年4月美国参议院外交关系委员会通过的《2021年战略竞争法案》，重申美国对印太地区和世界各地盟友及伙伴的承诺，提出要重塑美国在国际组织和其他多边论坛中的领导地位。同时，美国还运用意识形态、多双边外交、发布声明等手段，歪曲和否定我国的南海权利主张，从政治外交和法律层面支持和配合其在南海的军事活动。

其五，我国周边海域还面临复杂的非传统海洋安全问题。随着全球气候变化加速，我国和世界各国共同面临越来越多的非传统海洋安全问题。在周边海域、世界其他海洋和南北极地区，我国与各国共同面临近岸海洋生态系统退化和近海资源枯竭、海洋污染和环境恶化、全球气候变化、南北极冰盖快速融化、海平面上升、海洋酸化、海洋自然灾害、海上意外事故、海上犯罪活动、疫情引发的港口管控以及日本核废水排海等诸多挑战。这些挑战都不是任何一个国家凭一己之力可以解决的，国际社会必须携手合作才有可能妥善应对。

需要明确的是，我国与周边海洋国家积极开展多方面合作，建立了若干政治外交、军事和法律等领域的双边、多边对话机制，其中中国与东盟签署的《南海各方行为宣言》、第50届东盟外长会正式通过的《南海行为准则》框架、《南海行为准则》单一磋商文本草案的正式形成，为维护南海海洋安全、进一步拓宽合作空间发挥了重要作用。但与此同时，在应对非传统海洋安全挑战方面，仍然存在合作意愿不强、未建立有效区域治理机制、未明确合作渠道和路径等问题。

（二）從涉外法治视角看，我国参与全球海洋治理面临复杂的形势。改革开放以来，我国积极参与全球海洋治理，其中非常重要的途径是积极参与制定涉海国际条约和国际新规则的多边谈判。但由于多方面原因，我国海洋法治的历史比较短、海洋法治意识比较薄弱，在国际法治领域仍然处于比较弱势的地位。

其一，加强我国海洋法治建设十分重要和紧迫。二战之后，西方海洋强国除了继续使用舰船枪炮等硬实力之外，还综合运用政治外交手段，主导构建战后国际海洋秩序，夺取现代海洋制度性权利。国际法治成为西方海洋强国“软实力”的重要载体。特别是美国对国际法合则用、不合则弃，通过设计和炒作所谓的南海航行自由等法律议题，进行搅局。西方国家的这些举动，从反面说明加强我国海洋法治建设，扩大我国海洋法治领域的国际影响力，是何等的重要和紧迫。

其二，参与国际海洋法新规则的谈判仍然面临许多困难。近年来，我国积极参与了多个海洋新规则的谈判，主要包括：制定国家管辖海域外生物多样性养护和可持续利用协定（简称BBNJ协定）的谈判、制定国际海底区域矿产资源开发规章的谈判;在《南极条约》体系下，开展南极地区划设更多的海洋保护区的磋商进程;北极治理由政治方式为主逐渐转变为规则治理和法治化，构建北极法律体系的进程已经启动。这些国际海洋新规则的出台，将极大地改变现有国际海洋政治地理格局和国际海洋法律秩序。但总体上看，欧盟和美国等西方势力掌握着谈判议题设置的主动权和新规则制定的主导权。

其三，我国在实施《生物多样性公约》《气候变化框架公约》等国际条约过程中面临的战略挑战。西方国家占有先发优势，借环保名义，以扩大解释国际公约规定为手段，积极推动划设公海保护区，力图运用国际法治维持和巩固其掌控世界海洋秩序的主导地位和影响力。欧美等国通过高层外交、国际会议等多种方式和途径，无视其他一些国家的反对和质疑，力推在《生物多样性公约》和《气候变化框架公约》下设定到2030年保护地球表面积30%陆地和海洋的目标（简称“3030目标”）。此举将极大地压缩包括我国在内的新兴海洋国家未来在公海的战略空间。西方海洋强国以生态环境保护等作为推手，与国际政治和国际法治相互配合，想方设法谋取自身利益。在这样的背下，我国怎样面对全球海洋治理中的生态环保问题和履行条约义务问题，如何认识生物多样性保护和应对气候变化等科学问题背后的战略实质，切实通过深度参与全球海治理，提升全球海洋治理的国际话语权，重塑公平公正的国际海洋法治环境，尚存在能力不足的问题。

综合以上，我国海洋安全所面临的挑战是多方面的，具有长期性和复杂性。既有的海洋安全挑战未解，又叠加百年未有之大变局下的新挑战，这要求我们要以宏大的国际视野和世界眼光，将习近平法治思想和总体国家安全观贯彻落实到海洋法治建设特别是涉外法治中去，在海洋领域展示法治的国家核心竞争力。

三、国家海洋安全存在的法治短板

切实维护我国海洋安全，亟需完备的法治保障。总体上看，经过70余年的发展，我国的海洋法律体系基本形成。但从全面依法治国、加快建设海洋强国高度看，仍然存在诸多薄弱环节和法治短板，海洋法治建设任重而道远。

（一）科学立法层面，缺少《海洋基本法》。维护我国海洋安全，加快建设海洋强国，法治应对、法治保障的首要之义是有法可依。目前，我国海洋法律体系基本建成，但尚不完备，还缺少一部统领海洋法治建设、从根本上为维护我国海洋安全提供法律依据的《海洋基本法》。

21世纪是海洋世纪，世界主要沿海国都积极地以法律的形式巩固和维护各自的海洋主张和权益，其中最全面立法就是制定一部综合统筹的海洋基本法。从域外看，加拿大于 1997 年制定《加拿大海洋法》，通过国内立法的形式将《海洋法公约》赋予沿海国的权利具体化，为本国的海洋权益维护提供法律支撑。英国于 2009 年颁布了《英国海洋法》，这是一部长达上百个条款的综合性海洋基本法律。周边海洋邻国日本和越南也先后通过了海洋基本法，为统领其海洋事业发展提供全面的法治保障。其中，日本依据其基本法每5年更新一版海洋行动计划，以确保海洋基本法的各项制度得以实施。

党的十八大、十九大报告均对建设海洋强国作出战略部署。加快建设海洋强国既是全面建成中国特色社会主义现代化强国奋斗目标的重要组成部分，也是中华民族实现伟大复兴中国梦的重要标志。加快建设海洋强国是国家战略，是国家治理体系和治理能力在海洋领域的重要体现。但在海洋法治层面，至今尚未能将此战略转化为法律形式，未能实现海洋国家战略的法治化并制定《海洋基本法》。在海洋战略领域，我国长期以来多以政策性文件代替立法，先后制定实施了《中国海洋 21 世纪议程》《全国海洋开发规划》《全国海洋功能区划》《全国海洋经济发展规划纲要》等规划性文件，但这些政策性文件由于不具有法律效力，无法起到国家战略应有的对国家社会整体运行的指导功能。鉴于此，亟需出台《海洋基本法》，从根本上破解海洋战略实施无法可依的局面。

（二）严格执法层面，部分重要海洋立法缺乏可操作性。通过法治的方式维护国家海洋安全是必然选择，执法必严则是根本要求。1982年签署、1994年生效的《联合国海洋法公约》（简称《公约》）是世界各国经过长达十年谈判的成果，是各方利益统筹协调的结果，对各国在世界海洋里拥有的权利和义务既有明确的规定，是各国海洋立法和海洋执法的国际法重要依据。根据我国法律规定和实践，需将《公约》所规定国际法原则和各项制度通过国内立法方式转化为国内法治。我国《领海及毗连区法》《专属经济区和大陆架法》的主要内容就是将《公约》赋予沿海国的权利和义务转化为国内法。但是，从这两部法律的内容看，主要是将《公约》相关制度及具体条款内容移植过来，原则性强、权利宣示明确，但缺乏保障相关法律制度得以实施的具体措施和办法。

《领海及毗连区法》第六条第2款规定：“外国军用船舶进入中国领海，须经中华人民共和国政府批准。”但自1992年2月25日该法颁布实施至今已30年，從未发布配套实施条例，没有对外国军用船舶进入中国领海报请中国政府批准的程序和手段作出明确规定，导致该条款在实践中无法操作、无法贯彻实施。该条款的立法目的主要是对我国政治立场的重申，旨在加强对外国军用船舶进入我国领海的管理，维护我国领土完整和领海安全。因此，该条款是宣示性条款而不是可操作性的实施条款。

《专属经济区和大陆架法》第八条规定：“中华人民共和国主管机关有权在专属经济区和大陆架的人工岛屿、设施和结构周围设置安全地带，并可以在该地带采取适当措施，确保航行安全以及人工岛屿、设施和结构的安全。”自1998年6月26日该法颁布实施至今已24年，却从未发布配套实施条例，没有明确国务院哪个政府部门是该事项的主管机关，也没有进一步规定设置安全地带的相关程序和具体操作规范要求等。该条款照抄了《公约》的原文，只完成了将国际法转化为国内法的步骤，但之后并未予以细化配套立法，导致该条款不具有可操作性。事实上，这个条款若能得以实施，对于维护我国海上油气勘探平台等设施免受他国非法侵扰，维护我国海洋权益和海洋安全具有十分重要的现实意义。此外，我国海上风电发展迅速，已经有企业提出拟到我国专属经济区建设海上风电机，但由于该条款至今无细化规定，不知该按照什么程序向哪个主管机关提交相关申请材料，不利于海洋可再生能源的开发利用。

（三）公正司法层面，缺乏运用国际法治手段积极维护我国海洋权益的能力。和平解决国际争端是处理当代国际关系的国际法基本原则。在《联合国宪章》《公约》以及各国海洋立法中，各国均承诺应通过政治外交和法律等和平手段解决国家间海洋争端。从国际实践看，积极司法，通过各种法律途径解决海洋权益纠纷，是许多沿海国家（包括西方海洋强国、许多发展中小国以及我国周边海洋邻国）常用的做法。积极司法也应成为我国海洋法治的重要内涵之一。对于我国与外国之间的海上纠纷，如对渔船渔民的抓扣等，要学会积极利用法律方式，依据《公约》和我国相关海洋法律所规定的各类争端解决方式（包括国内诉讼和国际诉讼，国内仲裁和国际仲裁，以及调解等手段）进行处理和解决。对于我国与邻国之间岛屿及海洋权益争端，则应依据现实情况，通过采取加强民事活动、行政管理与执法、司法管辖与审判、军事存在与威慑等综合手段，强化我国在海洋争议区域的主权和管辖权，为未来争端的解决不断积累对于我国有利的态势和证据。对于严重侵害我国海洋权益的国内外个人、企业和组织，除了依法给予行政处罚之外，还要引入诉讼机制，在海洋权益法律保护领域中增加公益诉讼，追究损害国家海洋权益的单位和个人的法律责任。

从目前看，我国处理海洋纠纷和海洋权益争端的途径和手段还比较单一，侧重在传统的政治外交和海上执法等方面，积极司法、涉外法治的意识和能力均严重不足。

（四）全民守法层面，国民海洋意识仍显薄弱。提高全民特别是“关键少数”领导干部和主管机关的海洋意识是倡导和实现全民守法、加快建设海洋强国的必备条件。当前，中国经济已发展成为高度依赖海洋的开放型经济，对海洋资源、空间的依赖程度大幅提高，在管辖海域外的海洋权益也需要不断加以维护和拓展。这些都需要通过海洋法治来规范和协调。但我国国民海洋意识仍较薄弱，很多人只有“陆地国土”概念而没有“海洋国土”概念，只有“岛屿争端”概念而对海洋权益和海洋重要性的认识并不全面;对海洋法治的认知就更为有限。在统筹中华民族伟大复兴战略全局和百年来有之大变局的重要历史关头，迫切需要全民族树立海洋战略意识，从战略高度统筹推动海洋事业的全面发展，最终实现建设海洋强国的战略目标。

四、提升我国海洋安全法治水平的路径

全球海洋治理进入一个新的历史时期，大趋势是对话与合作。从周边海洋看，主旋律仍将是斗争与合作并存的变奏曲。从国内需求看，我国正处于实现中华民族伟大复兴历史进程关键期，也是加快建设海洋强国关键期，亟需采取必要措施，快速提升维护国家海洋安全能力、推动海洋法治建设、提升维护国家海洋安全的法治化水平。

（一）统筹谋划国家海洋法治发展战略。历史是最好的教科书，也是最好的清醒剂。回顾中国近代有海无防、海洋弱致国弱、遭受西方列强践踏主权和司法权的历史，面对百年未有之大变局，着眼于中华民族伟大复兴的光明前景，我们更深切地感受到维护国家海洋安全、加强海洋法治，可为加快建设海洋强国提供强有力的法治保障。百年未有之大变局是整个人类社会正在经历的一场深刻的变革，在这一变革中，中国的发展深刻地影响着世界，同时中国的发展也离不开世界。毫无疑问，海洋作为连接全球的血脉，作为国与国之间、地区与地区之间的连接体，将始终贯穿贯通这一变革。“放眼现代世界，除了极少数例外，绝大多数国家之间都存在领土、领海方面的争议。有争议是常态，解决争议不可能一劳永逸，更不可能一揽子式全部解决。”〔5〕而海洋法治作为一种法治形态，是国际法治和“法治中国”建设的重要组成部分，是解决各种海洋纠纷、实现海洋持久和平的根本之道。习近平法治思想作为中国特色社会主义法治建设和中国特色社会主义法治体系的思想结晶，以宽广的世界眼光和国际视野，以对人类总体命运的深切关怀，统筹国际法治和国内法治谋划全面依法治国，为处于百年未有之大变局战略前沿的海洋法治建设提供了根本遵循。深入贯彻习近平法治思想特别是关于海洋法治建设的思想，谋划和推动海洋法治建设才能行稳致远。

其一，牢固树立海洋法治意识。站在百年未有之大变局和中华民族伟大复兴战略全局的高度看，海洋法治建设作为全面依法治国和“法治中国”建设的有机组成部分，不仅对法治建设本身具有直接影响，而且对国家总体安全具有直接影响。法治意识是法治建设深层的思想基础，但回到现实中，在立法、司法、守法、执法和普法的各个层面，在各级各部门的法治思维和法治方式中，都不同程度存在着海洋法治意识不强的问题。海洋法治要切实肩负起应对百年未有之大变局、凝聚中国智慧和中国价值、维护国际法治秩序、保障国家总体安全、引领和推动全球治理变革的时代使命，必须深刻把握习近平法治思想和总体国家安全观内含的海洋法治思想，站在法治战略高度认真对待和统筹规划海洋法治建设，在立法、司法、执法、守法和法治思维与法治方式的各个环节，全面系统地植入海洋法治意识，为补齐全面依法治国海洋法治的短板奠定思想基础。

其二，加快海洋法治建设的战略布局。习近平强调要“坚持统筹推进国内法治和涉外法治”。涉外海洋法治作为我国涉外法治建设的重要内容，既涉及涉外海洋立法，也涉及国内适用国际条约;既面临被他国提起海洋争端国际诉讼和仲裁的风险，也有我国起诉他国的机遇和可能;涉外海洋法治既是一个国际法律问题，更是国际政治的重要内容。为此，要在全面依法治国的战略布局中谋划海洋法治建设，在“法治中国”建设总体规划中统筹国内法治与涉外法治，在法治国家、法治政府、法治社会、法治军队的各个领域，系统地而不是零碎地、全面地而不是局部地植入海洋法治的内容。要着力加强海洋法治能力建设，把海洋法治能力建设作为国家治理体系和治理能力建设现代化的重要内容，在国家层面要有海洋法治能力建设的规划，在沿海地区各级各部门，要建立健全针对涉及海洋法治的党政机关、工作部门、专业机构的考核评价机制。在普法规划上，一方面要发挥宪法的统领作用，强化海洋法治在宪法教育中的权重。另一方面，要把海洋法治置于同生态法、民商法、经济法等高度来对待，在全体国民心中树立海洋法治极端重要性这一意识。

（二）进一步完善海洋法律体系。科学完善的海洋法律体系是海洋法治建设的前提和基础。目前我国海洋法律体系虽然已基本形成，但离科学立法的要求尚有距离，与海洋强国的战略要求也不相称。具体来说，我国的海洋法律体系至少还有以下三个方面需要完善：

其一，不断完善法律体系，填补涉海法律的空白。建议加快立法进度，特别是尽快出台那些早已纳入相关立法计划却迟迟未能出台的涉海法律，包括《海洋基本法》《海岸带保护与管理法》《南极活动管理法》等，并考虑启动《海洋经济与科技促进法》的立法调研。在党的十八大、十九大报告已确立加快建设海洋强国战略的背景下，须举全国之力予以贯彻落实。而只有以法治为依托，尽快制定和实施《海洋基本法》，建立健全相关法律体系，才能为加快建设海洋强国提供有力的法治保障。当前我国社会经济发展进入高质量发展的新阶段，沿海地区将继续发挥重要引领作用，也将承载更大的环境与资源压力，制定“海岸帶保护与管理法”和“海洋经济与科技促进法”等将为实施陆海统筹战略、落实新理念、构建新格局保驾护航。此外，尽快出台有关南极立法，既是履行《南极条约》的国际义务，也是对我国越来越多的赴南极活动进行依法管理。

其二，尽快修订已不适应经济社会发展的相关法律法规。例如，修订《海洋环境保护法》，将其名称修改为《海洋生态与环境保护法》，内容上作大幅度的增加和修订。党的十八大以来关于生态文明建设的许多战略部署和新理念，以及2017年机构改革相关部门职责调整等都应及时在新修订的法律中得到体现。国务院于1996年发布的《涉外海洋科学研究管理规定》只对外国人来我国管辖海域开展海洋科学研究活动进行管理，但未对我国船舶和人员赴外国管辖海域从事海洋科学研究活动作任何规定。近年来，我国涉海科研机构和高校越来越多需赴外国管辖海域进行海洋科学研究调查，因无相关法律规定和管理，易发生外交事件。同时，随着海洋科技快速发展，智能化的海洋科学调查设备和装备也越来越多地投入海试和应用，易引发新的纠纷，因此需尽快修订该规定。

其三，尽快出台相关法律的实施细则或实施条例，为严格执法提供保证。例如，《领海及毗连区法》中关于外国军舰无害通过领海问题，为运输危化品或有毒有害物质的船舶制定分道航行制度;《专属经济区和大陆架法》关于人工岛屿、设施和构筑物设置安全区问题等。

（三）加强涉外海洋法治能力建设。从百年未有之大变局的视角看，国与国之间竞争的主要内容之一是规则之争。谁能在国际新制度、新规则的制定中占据有利位置，谁就能赢得更多的制度性权利和未来发展的主动权。当前，全球海洋治理进入一个新的历史时期，大趋势是依靠越来越多的国际规则来协调各方利益，规范各方行为。从周边海洋看，主旋律仍将是斗争与合作并存的变奏曲，“法律战”仍将是主要斗争方式之一。党的十九届四中全会强调要“加强国际法研究和运用”，十九届五中全会强调要“加强国际法运用”。加强涉外法治人才队伍建设，增强涉外海洋法治能力，是贯彻落实习近平法治思想的重要举措，也是建设现代化治理体系的重要任务。具体来说，至少在以下四个方面亟需加强：

其一，高度重视涉海“法律战”对我国的影响。在国际话语权方面，我国目前还处于比较弱势的地位。2010年美国以“航行自由”为由挑起所谓的南海问题以来，不断抛出诸如南海防空识别区等多个伪命题，特别是借助其鼓动菲律宾挑起的南海仲裁案，利用其操控的各类国际舆论平台，掀起了一波又一波针对我国南海权利主张的“法律战”和“舆论战”，恶意歪曲我国在南海的权利主张，污蔑攻击我国在南海行动的合法性。近年来，美国政府和国会每年都发布针对南海和东海的“声明”“报告”，并煽动南海周边国家采取各种行动，企图逐渐做实裁决结果，对我国国家形象和南海权益造成了一定损害。建议设立高层级的涉外海洋法治建设领导小组，领导和统筹协调涉外法治和南海“舆论战”“法律战”应对等工作，以及组织编制涉外法治人才培养规划等。

其二，亟需培养一大批涉外法治人才队伍。从底线思维出发，我国面临周边海洋争端再次被提起国际诉讼或仲裁的可能。从长计议，我国亟需大批既有可靠的政治素质又有深厚专业知识，还有丰富临场经验、具有实战能力的专业人才队伍。从专业领域的要求看，涉及国际法、海洋法、南海和东海历史、国际政治以及翻译等多个学科。为了能在短时期内有效应对我国参加国际海洋诉讼实战经验不足的“卡脖子”问题，应设立国家应对海洋国际诉讼专项，开展应急式、补救式的“国家队”建设，针对周边海域争端，加紧逐一开展实战演练和研究，并提出应对预案。

其三，进一步创新政策助推涉外海洋法治交流与合作。一是修改相关政策和管理措施，为促进涉外海洋法治的交流与合作提供良好的政策环境。二是出台创新政策，为鼓励和支持引进“外脑”（国外知名海洋法专家）提供良好的政策环境和可操作性制度，充分发挥外国专家的国际影响力，快速补齐我国在海洋法领域严重欠缺的国际影响力“短板”，打破目前基本上由美国掌控的针对我国的涉海“舆论战”“法律战”局面。三是出台政策，支持相关部门开展指定性国际捐赠，使我国年轻专业人员可短平快获得国外实践机会。例如，原国家海洋局以指定捐赠方式，派年轻人去国际涉海组织和机构工作和实习，这是一举多得、合作共赢的实践经验，既帮助相关国际组织解决人员和经费不足的困难，又使我国年轻人得到学习国际经验、积累国际人脉的机会。这也是日本等国的成功经验，可以快速地培养国际型人才。

其四，加强相关部门外派工作人员的国际法和海洋法培训。在外交和军事等涉海部门外派干部行前培训内容里普遍增设国际法和海洋法课程，培養外派人员宣介中国海洋立场。

参考文献：

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责任编辑 杨在平