行政区划调整论证专家库的建设现状、问题与优化策略

李华强 胡冬梅 范春梅

摘要：[目的/意义]行政区划调整事关社会风险稳定大局，专家论证是评估行政区划调整是否科学、合理和可行的重要途径，为此各省、自治区、直辖市陆续地建立了专家库，但其建设现状和存在的问题仍未得到深入研究。[方法/过程]本文通过典型的地区行政区划调整论证专家库的组建公告和新闻报道等资料，分析专家库的建设现状及运行存在的问题，并提出对策。[结果/结论]在目标价值方面，对规范专家论证制度和民主化管理这两个目标价值的重视程度不足。在规则体系方面，专家遴选原则缺乏明确规定，选聘流程欠缺公开规范，专家来源单位具有偏差性，不同领域背景的专家存在较大失衡，专家库运行在可靠性、可信度和可及性等方面存在一定的问题。在实施保障方面，专家库的政策保障、组织保障、经费保障、机制保障的规定缺失或不详，有待优化。因此，本文从明确目标价值、健全规则体系、优化运行方式和完善实施保障四个维度提出策略和建议。

关键词：行政区划调整    专家库    专家论证  优化策略

分类号：C932

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2022.01.08

1  引言

在国家新型城镇化战略的背景下，城镇化进程深入推进，我国正迎来新一轮的行政区划调整。行政区划调整涉及行政区划的设立与撤销、隶属关系的变更、行政区域界线的变更以及行政区划名称的变更等内容[1]，牵一发而动全身，容易引发社会稳定风险[2]。追溯其发展历程，在全国范围内发生过多起因行政区划调整而造成的公众群体性事件。例如，2013年浙江省湖州市拟将长兴县改为长兴区，引发长兴县部分基层干部、工商业主和公众的抵制[3];2017年四川省广汉撤市设区议题引致舆论风波，该议题由于造成公众的不满而被搁置[4]。近年来，各省市在制定“行政区划调整社会稳定风险评估制度”的同时，出台了“行政区划调整专家论证制度”，公开选聘行政区划调整论证专家，开展研究论证工作，发挥专家决策建议和咨询作用，以此增强行政区划调整的科学性、规范性和合理性。由于专家库建立时间较短，许多机制尚待优化。那么，当前专家库建设现状如何，存在哪些问题，如何优化改进，现有文献对这些问题未有清晰的解释。因此，本文通过对16个地区的专家库的组建公告和相关新闻报道资料，分析行政区划调整论证专家库的建设现状及存在的问题，并提出对策建议，以期优化专家库的建设和运行管理机制，提高行政区划调整论证专家的决策辅助质量，增强行政区划调整论证的科学性。

2  文献回顾与分析框架

在行政区划调整论证过程中，专家库发挥着重要作用，为党和政府决策提供了有力的智力支持。下文从行政区划调整和专家库建设两个方面进行文献回顾。

2.1  行政区划调整

现有文献对行政区划调整的研究主要包括行政区划调整的发展历程、改革方式、影响效应及存在的问题等方面。

在发展历程方面，相关学者探究了行政区划调整的历程及其特征。如张可云和李晨[5]将新中国70年的行政区划调整分为探索、加速、调整和优化四个时期;吴建民和丁疆辉[6]详细地分析了行政区划调整的数量和时空分布特征。

在改革方式方面，学者们主要研究了撤县设区、撤县设市和区划重组三种方式。如王禹澔和张恩[7]基于对撤县设区研究议题的相关分析提出其未来研究和展望;范逢春和周淼然[8]梳理了撤县设市政策变迁的历程;吴金群和廖超超[9]深入挖掘了区域重组与地域重构及其背后的逻辑。

在影响效应方面，学者探讨了行政区划调整的经济影响、社会影响、文化影响等效应。研究发现，行政区划调整可以提升城市经济发展质量[10]，提高城市基础教育服务水平[11]，推动城市化进程，同时也打破了区域文化分布[12]。

在问题方面，有学者指出行政区划调整存在内卷化风险[13]、制度性风险[14]、网络舆情风险[15]等问题。范今朝等[16]发现，行政区划调整应考虑诸多因素，其中当地公众的意愿尤为重要;黄华和王洁[17]梳理了中国旅游地名称变更的现状和特点，指出名称变更要保持谨慎的态度与科学的方法，名称变更过程应合乎法规和民意，加强本地地名资源的挖掘、保护和使用。学者们提出要谨慎推进行政区划调整[18]，加强行政区划名称变更等方面的管理工作[19]，促进行政区划调整工作的合理性。因此，借助专家力量，对行政区划调整涉及的多方面风险进行论证，具有必要性和重要价值。

2.2  专家库建设

随着我国决策体制逐渐走向科学化和民主化，专家日益成为政策过程中一种常见的非官方行动者[20]。关于专家库建设的相关研究，已有学者探讨了专家库建设的功能、构成、存在的问题以及解决对策等方面。专家库建设的功能，主要是为了发挥专家的智囊团作用。例如，张忠[21]指出，专家参与行政决策具有决策正当化、风险防御、利益平衡以及民主控权等功能，需要建立重大的决策强制论证制度和错误决策行政问责制，健全专家遴选制度和专家责任追究制度;马捷等[22]指出，可从专业咨询、理论研究和论证评估等方面充分发挥专家的决策咨询作用。关于专家库的构成，学者们认为应该由不同领域背景的专家组成，例如包存宽等[23]提出建立专家库要按照多学科、跨领域的原则，涵盖社会学、政策学、环境学、经济学等多方面的专家。

关于专家库建设存在的问题和对策，曾路遥和许光建[24]指出，目前专家库中的专家水平不高，专家库存在建设分散、共享困难等问题，建议应在全国范围内建立能够共享的专家库;占莉娟等[25]发现，专家库中的专家数量及覆盖的研究方向有限，专家动态信息更新不及时;程立雪等[26]发现了专家库中专家数量分布不均、专家库信息建设不完善的问题，提出应进一步挖掘相关人才、建立专家动态评价机制的建议;也有学者指出，专家库建设滞后，专家参与决策和参谋作用难以发挥，应该进一步优化专家库建设，提升专家库建设效能[27];张晏[28]指出，现有专家库未考虑专家本身的利益問题，并指出要解决专家库本身的合理性问题;此外，有学者从“专家-决策者非协同行动”的视角，指出专家具有低度决策影响力，要不断完善专家参与政策机制[29]。针对专家库建设管理中的问题，学者从不同的视角提出解决对策，包括要运用知识组织理论构建科技专家信息语义模型[30]，建设新型信息化平台[31]，完善政府扶持政策、专家回避制度和监督制度[32]等。

已有研究在行政区划调整与专家库建设方面进行了大量有益的探索，但还存在待改进的空间。首先，已有文献多以科技、环境、期刊审稿等领域的专家库为研究对象，而对行政区划调整论证中专家库的研究非常欠缺，关于该领域专家库的建设和运行机制等方面的研究尚不完善。其次，已有部分学者开始关注行政区划调整论证专家的重要作用，各地政府也纷纷组建了专家库，然而在现实执行中，行政区划调整论证专家存在的问题还未深入探究，未形成系统化的对策思路。因此，本文通过对行政区划调整论证专家库的多方位分析，探究行政区划调整论证专家库的建设现状，梳理目前存在的问题并提出优化策略，推进行政区划调整的科学化、规范化与合理化，助力我国当前的行政区划调整重大改革举措。

2.3  分析框架

道格拉斯·C.诺思提出，制度是为人们的相互关系而人为设定的一些制约[33]。目标价值、规则体系和实施保障是实现制度目标的基本要素[34]。同时，公共政策学初期的学者将公共政策定义为一个计划好的目标价值和行动的方案[35]，后续不同的研究者[36，37]从目标价值、规则体系、实施保障等方面进行了政策制度分析。建设专家库，有利于建立健全决策咨询制度，其作为一种政策制度建设的体现，包含了目标价值、规则体系和实施保障等基本要素。其中，目标价值要求直接规定了专家库制度的运行与发展方向[38]，具有方向性和指导性的重要意义;规则体系分为程序规则和实体规则[39]，包含原则、程序、标准规范、权利义务等要素[40]，细化到行政区划调整论证专家库建设的规则体系方面，则体现为专家遴选原则、专家选聘程序、专家标准规范、专家权利义务等内容;实施保障是智库顺利运行的保障条件，包含组织保障、政策保障、经费保障、机制保障等内容。基于上文，绘制了本文的分析框架，如图1所示。

3  样本来源

我国各省市自治区均在不同范围内进行了行政区划调整，为使得研究样本具有代表性，本文分别从东北、华北、华中、华东、华南、西南、西北各区域，选择具有代表性的地方政府部门官方网站的公开信息，来收集专家库名单。在资料收集过程中，根据以下原则进行筛选：①在区域范围方面，研究样本尽量囊括各个区域，未纳入暂无专家名单的区域;②在城市级别方面，研究样本的政区范围涵盖不同级别，包含省级、市级、县（区）级;③在专家人数方面，研究样本的专家人数至少5人以上（不含5人）;④在所属省份方面，若符合上述三个原则，为丰富样本库，允许出现相同所属省份的地区。最终，本文的研究样本选择了16个地区的专家库名单，总计315名专家。研究样本地区及专家数量如表1所示。

4  行政区划调整论证专家库的建设现状与问题分析

4.1  行政区划调整论证专家库建设的目标价值分析

通过分析样本地区关于行政区划调整论证专家库的专家征集公告与入库公示的内容发现，不同地区在一定程度上都明确规定了组建专家库的目标价值，主要表现在8个方面，如图2所示。其中，规范化建设和科学化管理是被提及最多的目标价值，其次是发挥专家决策咨询作用，说明样本地区中主要关注的是组建地名专家智库促进规范化建设、进行科学化管理、发挥专家咨询作用的必要性。在这些目标价值中，标准化建设、加强地名文化建设与提升公共服务水平处于受关注的中间位置，而规范专家论证制度和民主化管理则较少地被关注，从侧面反映出存在以下问题：组建专家库对规范专家论证制度和民主化管理这两个目标价值的重视程度不足。

4.2  行政区划调整论证专家库建设的规则体系分析

行政区划调整论证专家库建设的程序规则主要包括专家遴选原则和选聘程序等方面。研究分析发现，在16个样本地区中，仅有甘肃省公开提出应该坚持“自愿、公开、平等、竞争、择优”的原则，大多数地区并未明确呈现专家遴选原则的具体内容。专家选聘程序方面，通常专家选聘程序主要包括申请报名、资格审核、名单公示、颁发聘书几个环节，但部分地区仍未做到充分的信息公开，遴选专家的流程有待优化。

行政区划调整论证专家库建设的实体规则是专家库建设的标准和规范，包括对专家申报条件的规定以及对专家的来源单位、来源领域、权利和义务的规定等。在专家申报条件方面，通过对16个样本地区关于专家库的组建公告进行分析，提炼得到政治觉悟条件、个人能力条件、思想品德条件以及健康、年龄、时间等其他方面的条件，但规定内容比较笼统，无量化标准。在来源单位方面，现有行政区划调整论证专家主要来自政府类、学校类、科研院所、社会组织和企业，来源于政府类和高等院校的专家人数相对较多，而来源于社会组织、企业的专家人数则相对较少，从侧面反映出各地区在专家来源单位选择上具有一定的偏差性。

在专家领域背景方面，由于行政区划调整涉及社会、经济、文化等多方面的因素，需要不同领域背景的专家建言献策。通过分析政府部门官方网站发布的专家库组建公告、公示的专家名单等资料，将专家的领域背景主要划分为城市规划、地名管理、环境保护、历史文化、人文地理、社会经济、乡土民俗、行政管理、语言文字、社会事业发展等十大领域。由图3可见，历史文化领域的专家人数以80人位居第一，其次为行政管理领域、语言文字领域、社会事业发展领域、城市规划领域、人文地理领域，而乡土民俗领域、环境保护领域、地名管理领域、社会经济领域的专家人数较少。由此可看出，现有专家涉及的领域背景较为全面，但专家人数分布较为不均衡，部分领域背景的专家人员偏少。

此外，对于行政区划调整论证专家的权利和义务，通过对16个样本地区的分析发现，部分地區明确规定了对专家的权利与义务或主要职责。例如，湖北省黄冈市于2020年12月31日发布了《关于建立黄冈市行政区划和地名专家库的公告》，明确规定了专家拥有参与行政区划管理工作调查研究和评估论证、独立发表论证意见、调阅评估相关资料、不提供与论证工作无关的资料、获得参加论证活动的劳动报酬等权利和义务，但尚未形成统一的标准规范。

4.3  行政区划调整论证专家库的运作现状和问题分析

本文通过资料分析发现，在运行实践中，行政区划调整论证专家库还存在以下几方面的问题。

（1）在可靠性上，表现为专家专业知识的客观性与社会公众的主观认知存在偏差。在行政区划调整决策中，专家以其专业技术水平和理性分析能力来解决决策的困境。然而，行政区划调整决策涉及广大公众的利益，而公众知识储备、认知水平等与专家之间存在巨大的鸿沟。行政区划调整中专家论证需要实地调研收集数据，然而部分专家可能为了节省时间，采用小样本、少量调研或经验主义就出具决策意见，致使与现实缺乏联系，专家意见难以反映出社会公众群体的观点与利益诉求，从而使得决策过程中观点出现偏差的概率增大，致使公众对专家产生怀疑，专家的可靠性被削弱。

（2）在可及性上，体现为专家的专业知识与决策知识多样化之间的矛盾。专家大多数聚焦于某一领域的深耕细作，在经过长时间的沉淀后，成为该领域的权威代表。而行政区划调整作为一种决策事项，涉及社会经济的多个方面，对知识的需求是多元与多样化的。专家通常会存在路径依赖的问题，可能出现专家知识与行政区划调整所需知识不匹配的情况，导致决策结果的片面与狭隘。

（3）专家的可信性，是指在行政区划调整过程中专家意见的中立性。一方面，专家与决策主体之间往往存在利益关联，容易成为扮演“论证政府所欲求决策方案”的工具角色，违背自身专业伦理原则;另一方面，专家作为理性的知识“经济人”，自身也存在利益动机与诉求，存在部分专家由于行政区划调整实施主体的利益而有保留地参与决策过程的情况，致使专家可信度降低。

（4）专家论证的形式化方面，表现為决策过程中专家不受重视，致使专家论证过程成为一种应对政策的形式化过程。行政区划调整作为一项行政决策，其中专家的论证是必不可少的环节。然而现实中，政府作为决策主体，为了减少决策的阻力与不确定性、尽快推动决策，可能有选择地孤立和忽视专家意见，甚至对专家论证过程采取“走形式”的策略，致使专家意见难以在实践中被贯彻落实。

4.4  行政区划调整论证专家库的保障情况分析

行政区划调整论证专家库运行的必要保障主要包括政策保障、组织保障、经费保障、机制保障等。在政策保障方面，样本中的大部分地区是根据《行政区划管理条例》及其实施办法规定组建专家库的，缺乏更具体的政策保障。在组织保障方面，各地区民政局是推动行政区划调整论证专家库建设的主要组织主体之一，负责进行专家遴选和名单公示等，而其他主体的参与度显得不足。在经费保障方面，大多数地区建设专家库时，提出“三不”内容：一是不设专项工作经费;二是不收取会员费;三是不与专家形成劳动关系，只在邀请专家时按照政府采购评审劳动报酬的有关标准执行发放报酬。在机制保障方面，集中表现为运行机制、退出机制和评价机制不完善。样本地区在组建专家库时，各地区均采用专家聘任制，聘期集中在1～5年期间，仅有少部分地区建立了专家库成员的退出机制，明确其退出情形，以规范专家库成员进出库管理。此外，鲜有地区对专家库成员的评价机制加以规定，对专家的奖惩与考核方式等具体内容尚无提及。

5  行政区划调整论证专家库建设的优化策略

本文从目标价值、规则体系与实施保障方面，通过对行政区划调整专家库建设的现状与问题的深入分析，提出如下优化策略。

5.1  进一步明确专家库建设的目标价值

建设行政区划调整论证专家库，有利于充分发挥专家在行政区划调整事项论证评估等方面的作用，有利于更加稳妥、有序地实施行政区划调整事项，提高行政区划管理工作的科学化、规范化水平。在今后专家库的建设过程中，各地区应该结合本地实际情况，坚持问题导向，将中央层面的指导思想、原则、要求等与本地区具体需求相结合，根据本地区行政区划调整的工作重点和阶段任务，进一步明确专家库建设的目标价值，细化标准化建设、规范化建设、科学化管理、民主化管理，明确加强地名文化建设、提升公共服务水平、发挥专家决策咨询作用、规范专家论证制度等方面的目标价值，为行政区划调整论证专家库的建设提供指引。

5.2  建立健全专家库建设的规则体系

规则体系是行政区划调整论证专家库的重要内容，要从遴选原则、选聘程序、标准规范、权利义务等方面健全专家库建设的规则体系。在遴选原则方面，应根据行政区划调整工作的性质与特点，合理确定并明确提出相关原则，如自愿、公开、公正、公平、择优、竞争等遴选原则。在专家选聘程序方面，应增强信息公开规范性。通过政务网站、微信公众号等途径进行官方公告，杜绝形式主义和官僚主义。在专家选聘标准方面，需量化相关遴选标准，建立量化指标衡量专家是否符合入库条件，且尽量公开专家得以入选的条件。在权利义务方面，明确入库专家的权利和义务，规定专家可以行使的权力以及应该履行的义务，建立健全对专家的行为约束、监督和事后追责体制机制、黑名单制度等的建设，增强专家的责任意识与纪律意识，确保专家的利益中立角色。

5.3  不断优化专家库建设的运行机制

为优化专家库建设的运行方式，增强专家的可靠性、可信度和可及性，本文建议采取以下措施：①鼓励专家加强与其他社会群体的联系，如建立专家联系制度，通过定期的走访、调研、深入群众，了解公众对行政区划调整的态度与观点，使专家的咨询意见能够反映更多人群的意见和利益;②拓展专家论证的工具箱，综合运用多种方法来辅助论证工作。专家论证调研不能仅仅局限于问卷、座谈会等常规方法，也可扩大采用范围，利用大数据方法来精准分析和识别利益相关人群的诉求，增强信息收集的准确性与全面性，提高论证过程的科学性;③严格执行政策条例对专家论证的规定，转变决策主体对专家论证的态度，避免形式化，增强决策主体支持专家论证工作开展的主动性、积极性与自觉性。

5.3  加强完善专家库建设的实施保障

在行政区划调整论证库建设过程中，要进一步完善政策保障、组织保障、经费保障、机制保障等实施保障内容。在政策保障方面，建议在《行政区划管理条例》等基础上，专门制定行政区划调整论证专家库的管理文件和条例。在组织保障方面，政府部门要高度重视行政区划调整工作，做好行政区划调整论证专家库的统筹谋划工作，注重专家库建设的实效。在经费保障方面，注意经费来源和经费发放问题，按照合理标准发放劳动报酬，充分体现专家的价值。在机制保障方面，要持续完善评价、退出机制等。例如，对于退出机制，明确专家因工作繁忙投入不足、健康条件不佳影响论证等可能退出的情形。对于评价机制，根据专家工作表现和工作成果开展绩效评估，定期对專家资质进行复核考核，实行专家库动态管理，促使专家不断推出更有影响、高质量的论证意见，提升行政区划调整决策的科学性和合理性，促进行政区划调整工作的平稳推进。

6  结语

加快建设行政区划调整论证专家库，是使行政区划调整更为科学、合理的重要途径。本文分析了行政区划调整论证专家库建设的目标价值、规则体系，指出专家库运作中存在的可靠性、可及性、可信性、形式化方面的问题，从明确目标价值、健全规则体系、优化运行机制、加强实施保障等角度提出优化策略。本文的研究局限在于，因目前地方政府公布的专家库名单有限，选取的样本虽有较好的区域代表性，但未来还可以考虑将更多地区的样本名单纳入研究范围。此外，未来可采集更多来源的数据，包括典型案例调研数据、网络文本数据等，深入探究行政区划调整论证专家决策过程的问题，改进专家库运行机制，为行政区划调整工作的平稳运行提供更高水平的智力服务。

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作者贡献说明：

李华强：研究设计，框架搭建;

胡冬梅：样本搜集，内容撰写;

范春梅：理论指导，论文优化。

The Current Situation， Problems and Optimization Strategies of the Construction of Argumentation Expert Database for Administrative Division Adjustment

Li Huaqiang1  Hu Dongmei1  Fan Chunmei2

1 School of Public Administration， Southwest Jiaotong University， Chengdu  610031

2 School of Economics and Management， Southwest Jiaotong University， Chengdu  610031

Abstract： [Purpose/significance] Administrative division adjustment is related to the overall situation of social risk and stability. Expert argumentation is an important way to assess whether administrative division adjustment is scientific， reasonable， and feasible. For this reason， various provinces， cities， and autonomous regions have successively established expert databases， but the construction status and existing problems have not been studied in depth. [Method/process] This paper analyzes the construction status and problems in the operation of the expert database through the announcements and news reports of the establishment of the expert database for the adjustment of administrative divisions in typical regions and puts forward countermeasures. [Result/conclusion] In terms of the target value， the two target values of the standardizing expert argument system and democratizing management were not paid enough attention. In the aspect of rules system， the principle of expert selection is not clearly defined， the selection process is not open and standardized， the source units of experts are biased， experts from different fields are out of balance， and the operation of the expert database has some problems of reliability， credibility and accessibility. In the aspect of implementation guarantee， the provisions of policy guarantee， organization guarantee， fund guarantee and mechanism guarantee of the expert database are missing or unknown， and need to be optimized. Therefore， this paper puts forward strategic suggestions from four dimensions： clarifying the target value， perfecting the rule system， optimizing the operation mode， and perfecting the implementation guarantee.

Keywords： administrative division adjustment    expert database    expert argumentation optimization strategy

收稿日期：2021-09-10      修回日期：2021-10-22

3006501908257