多源流理论视阈下高校智库建设政策议程设置研究

张庆晓 周石其 邱鑫 黄炳超

摘要：[目的/意义]高校智库是我国智库体系的重要组成部分。聚焦高校智库建设政策的议程设置问题，可凝练出高校智库建设政策的核心要素，继而为后续高校智库建设政策的动态调整做出预测。[方法/过程]本研究将多源流理论作为研究框架，从问题源流、政策源流和政治源流三方面来分析高校智库建设政策议程设置的动力因素。[结果/结论]研究发现，现有决策模式无法满足政府决策的需求、高校智库影响力较低、高校智库研究人员能力不高是高校智库建设政策的问题源流;地方政府的先试先行、政策网络成员的探讨分析构成了高校智库建设政策的政策源流;执政党的意识形态及新执政理论、国民情绪构成了高校智库建设政策的政治源流。2014年“政策之窗”开启，“三流”汇聚产生耦合效应，高校智库建设政策议程得以设置。同时，外部环境因素同样影响着高校智库建设政策的生产。

关键词：多源流理论    高校智库建设    政策议程

分类号：C93-0

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2022.01.09

1  引言

自《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度”以来，“智库建设”成为学界研究的热点，高等教育学者也对此进行了较多分析，包括高校智库的涵义、建设路径、建设模式等。一般认为，高校智库是指依托高校设立，有明确的发展定位，能够充分利用所在学校的学科优势、人才资源、科研条件等要素，围绕国家和社会的重大现实问题开展研究，最终为国家的战略制定和实施提供政策服务的非营利性研究机构。2014年，教育部印发《中国特色新型高校智库建设推进计划》;2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强中国特色新型智库建设的意见》。在两份政策文件的推动下，高校智库在一定程度上，实现了数量和质量的双飞跃，成为中国特色新型智库体系的重要组成部分。中国智库索引（Chinese Think Tank Index， CTTI）的数据显示，高校智库占该数据库总数的62%[1]。

实际上，自新中国成立以来，高校智库便以研究中心、研究所等“软科学机构”形式存在于高校中，然而“高校智库建设”为何从2014年至今已成为席卷全国的行动？其中经历了怎样的政策过程？又呈现出哪些特征？为了回答这些问题，本研究基于多源流理论，聚焦高校智库建设政策的议程设置，尝试打开高校智库建设政策生产过程的“暗箱”，探究高校智库建设政策生产的影响因素，继而凝练出高校智库建设政策议程设置的特征，以期为高校智库建设的动态调整提供参考和借鉴。

2  理论分析框架：多源流理论及其在本研究中的适用性

2.1  多源流理论的分析框架

政策议程是政策科学的重要研究对象，也是政策制定过程中的重要环节，发挥着“看门人”的作用[2]。政策科学研究發源于美国。1951年，拉斯韦尔（Lasswell）在美国出版《政策科学》一书，为政策分析奠定了基础。按照《政策科学》的发展脉络，决策可以分为两个阶段：理性决策阶段和非理性决策阶段。其中，理性决策是以拉斯韦尔的决策过程七阶段论为代表。但理性决策过于强调逻辑实证过程，导致其无法有效地描述和预测公共政策走向[3]，逐渐陷入发展困境。同时，20世纪70年代的政策学家将注意力放到了“议程由谁设定”的环节，但并未考虑外在因素是如何推动某一项目进入决策议程的。

20世纪80年代后期，强调非理性决策的多源流理论产生，其代表人物为美国公共政策学家约翰·W.金登（John W. kingdon）。1984年，金登在进行了247次深入访谈和23项案例分析后，出版了《议程、备选方案与公共政策》一书，对科恩等组织决策“垃圾桶模型”进行了修正，提出了多源流理论，并将四源流改造为三源流——问题流、政策流和政治流。金登认为在众多项目中，某一项目之所以能进入政府议程是问题流、政策流和政治流中的因素共同作用的结果[4]。该理论清晰地解释了“是什么促使政府内部及其周围的人们对某些问题关注，而对另外一些问题却不予关注”[5]。问题流是指政府对漂浮的公共问题的关注的过程，这些公共问题可以是突发的焦点事件，也可以通过某一重要指标的变化、负面反馈等予以体现;政策流是指政策企业家、学者、政治家等政策共同体围绕某一社会问题提出的政策建议和方案;政治流则是指推动政策形成的政治性因素，包括国家的施政方针、政府变更、国民情绪、利益团体的压力活动等。无论是问题流、政治流还是政策流，都有独自的运行规则，三者不会发生任何交集，而只有当政策共同体将三者汇聚起来才会引起政策制定者的关注，政策之窗（Policy Window）才会打开（见图1）[5]。

20世纪90年代以来，国际学术界普遍认为，多源流理论在阐释公共管理政策变迁上具有强大的解释力。因此，西方发达国家大多数是采用多源流理论来解释相关政策议程的设置，如美国的外交政策[6]、美国打击毒品犯罪政策[7]、阿肯色州推动解决儿童肥胖问题的政策[8]、加拿大的社会公共问题[9]、英法德等国家的公共企业私有化政策[0]、英国工党执政时期气候和能源政策[11]。迄今为止，国外研究者已经运用该理论分析了300多个案例的政策制定过程以及如何进一步完善相关政策。

2.2  多源流理论在本研究中的适切性

多源流理论于20世纪80年代传入我国，随后被学者广泛应用于多领域的公共政策研究。由于中西方政治生态相异，如果不按照我国的国情对多源流理论框架进行一定程度上的修正，那么它就难以满足我国的政策方案的现实需要[12]。因此，我国学者在运用该理论进行政策分析时，对该理论进行了一定程度的修正，使之符合我国的政策实践，具体表现在垃圾分类[13]、延迟退休[14]、住房限购[15]、消费税调整[16]、污染防治[17]、收容遣送[3]等政策演进过程的分析。在教育领域，多源流理论被用来解释新高考改革[18]、异地高考[19]、教育扶贫[20]、高考加分[21]、教育博士学位[22]等政策议题。

多源流理论之所以受到国内外学术界的认可，主要原因是其强调的多元主体协同参与、公共政策公众参与等，与国家治理体系现代化的本质要求相契合[23]。从目前已有文献来看，尚无学者运用多源流理论来进行高校智库建设的政策议程研究，从逻辑上分析，多源流理论适用于分析我国高校智库建设的政策议程。作为国家软实力的重要组成部分，高校智库的受重视程度与日俱增。在传统上，国家和政府是高校智库的主要需求方，但随着社会政治民主化进程的加快，各国参与政府决策过程的主体日趋多元，智库不仅向国家掌舵者传播政策产品，也通过自身的影响力来动员民众、第三方组织等共同推进政策的变革。因此，除政府、高校是高校智库的直接利益相关者外，专家学者、企业、新闻媒体乃至高校学生、普通民众都会间接影响高校智库建设。这些利益相关者正是多源流理论框架下的政策参与者，其通过直接或间接的路径影响着高校智库政策议程设置的时间节点和相关内容。因此，多源流理论能够在复杂、模糊的社会背景下解释政策议程设置的科学性，适用于分析高校智库建设的政策议程。

3  高校智库建设政策的多源流分析

3.1  问题源流

3.1.1  现有决策模式无法满足政府决策的需求    21世纪以来，随着科学技术的进步和经济全球化的发展，跨区域的复杂性的社会问题开始涌现，世界各国也更多借助智库的研究成果进行决策。在美国，智库被视为独立于立法、行政、司法、和媒体外的第五种权力[24]。知名智库专家麦甘（McGann）也曾说[25]：“世界各国领导人都需要智库学者为其提供独立的分析，帮助确定政策议程，构筑知识与行动的桥梁。”在我国，党的十八大提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，这就要求政府在政策的制定、设计和实施能力方面现代化。在此背景下，我国政府的决策面临科学化的要求、民主化的要求、社会发展的要求及国际认同的要求。为了满足这种要求，我国政府开始打造多元化的决策咨询系统，广泛听取社会各行业的相关建议，由全能型政府向有限政府转变。然而，由于历史传统的影响，长期以来政府决策执行的是闭环决策模式，即决策议题的产生、政策议程的制定、政策方案的审定都是在政府内部进行。同时，受我国国情的影响，各级各类智库在参与政府决策时形成独特的圈层结构：中国各级政府的研究部门位于中心;第二圈为中国社会科学院、中国科学院等官方智库;第三圈为高校智库;最后一个圈层为社会智库[26]。由此可以看出，官方智库离政府决策中心的距离更近，且官方智库大多数是政府自身成立的附属机构或内设机构，无论是在决策信息的获取还是决策知识的传播上都有较大的先天优势，外部智库鲜有机会参与政府决策过程。与高校智库相比，官方智库在人事编制、经费来源及考核管理上均依附于政府，不可避免地会受到政府的行政权力以及部门的种种限制和利益纠葛的影响，可能导致官方智库的独立性不够、研究的科学性不够。另外，官方智库与政府形成了一种天然的“伙伴关系”，即政府为官方智库量身布置研究任务，官方智库则为政府提供所需要的研究成果。这种政府“命题”，官方智库“答题”的“对策研究”模式存在很大的偶然性和不确定性，无暇顾及政策研究所需的长期学术素養的积累，而这也是官方智库的权威性屡遭质疑的重要原因。总而言之，由于缺乏长远的制度设计，高校智库始终游离于政府的决策系统之外，难以发挥其应有的作用。

3.1.2  高校智库的影响力较低    高校是典型的知识生产组织，高校智库作为高校的内部组织理应发挥思想的引领作用，对社会相关领域的复杂问题进行公开讨论。高校智库的思想引领作用主要是通过其影响力予以呈现，而研究成果的质量又决定了影响力的大小。当前，随着学术资本主义的蔓延，高等教育系统面临着商业化、市场化的侵蚀，大学的公共性和非营利性受到挑战。高校智库在介入政府决策的过程中，不可避免地受到金钱和权力的影响。一般而言，高校智库的研究必须基于科学的、有效的证据，但在政策博弈的过程中，高校智库的研究出现了科学政治化的倾向，具体表现是：为了争夺有限的智库资源，纷纷为政府“背书”，解释性、被动式的政策解读较多，而站在公共立场的原创性的政策研究较少，缺乏创新性的研究成果。此外，尽管高校具备基础研究的优势，但由于研究者主要从事理论研究，研究成果以论文、专著为主，且并非政策研究所需要的范式，这就导致研究成果的转化率较低，继而影响其创新性、时效性和影响力，其结果必然是政府的采纳率较低。据统计，2015年国内高校智库的知识产品数量多达4.3万份咨询报告，是2009年（5，679份）的7.57倍;但是2009年高校智库知识供给的咨询报告采纳数为3，347份，采纳比例为59%，而2015年的采纳数为2.2万份，采纳比例仅为51%，出现采纳比例没有增长反而下降的趋势[27]。

我国高校智库的影响力不够还体现在全球智库报告的排名中。从中国智库索引（2018）的数据看，收录的706家智库中，高校智库为441家，可以说，高校智库是智库内容生产的主力军。美国宾夕法尼亚大学发布的《全球智库报告2020》的“全球最佳高校智库排行榜”中，我国只有6家高校智库入选，且仅有北京大学国际战略研究院1家高校智库入选“全球最佳智库排行”的前一百。综上可知，尽管我国高校智库的数量众多，但高校智库的影响力还远远不足。

3.1.3  高校智库研究人员的能力有待提升    人才是高校智库建设的关键所在，高校智库的竞争力归根到底是人才质量。智库是高校的内部机构，人力资源十分丰富，要组建研究队伍是比较容易的，但从现实来看，我国高校智库研究队伍大多数是校内教师，普遍缺乏能够长期从事政策研究的专业人员。这些校内教师主要是从事学理研究、基础研究，虽然研究方法有一定的相通性，但是政策科学毕竟是基于“专业化”准则的“学科细分”。与常规科学研究相比，政策研究既具有较强的实践性，又要讲求政治智慧。优秀的学科建设研究人员或科学家与智库建设所需的政策研究人员并不完全一致。托马斯（Thomas）曾使用深度访谈、人种志观察和档案记录法研究智库政策专家，发现其职业发展的影响因素包括理性自由辩论、理解政治战略、传播思想和募集资金的能力，并使用学者、政策助手、政策企业家和媒体专家去描绘智库专家的角色，兼顾和协调这些职能是政策专家特质的核心[28]。对于高校智库而言，如果没有足够的专业的政策研究人员，尤其是具有强烈责任感、使命感的“政策企业家”，而只是以智库的名义来收割政府资源、投政府所好，那么高校智库就会失去存在的意义。

3.2  政策源流

当社会问题被一部分群体识别和关注后，相关群体就会围绕问题的解决提出一系列的方案与建议，这些方案与建议的集合就形成了政策源流[29]。这一部分群体便自发地形成了一个政策网络，其由“官员、学者、企业家和智囊团”构成，共同关注同一领域的问题[30]。在深化高校智库建设政策议程设置中的政策源流来源于政府部门的先试先行以及政策网络主体的探讨分析。

3.2.1  政府部门的先试先行    政府部门较早就注意到高校智库可以为国家提供国际关系、金融、民生领域方面的建议，且相关部门出台了一些方案，为高校智库建设做出了探索。

20世纪60年代，中央相关部门颁布了《关于加强研究外国工作的报告》，将文件精神传达到了高校，并要求符合条件的高校均要成立对外国问题的研究机构。北京、上海等地区的部分高校率先响应文件精神号召成立研究机构，如北京大学成立了亚非研究所、中国人民大学成立了苏联东欧研究室、厦门大学成立了南洋研究所、吉林大学成立了日本研究所与朝鲜研究所等。这一阶段的高校智库呈现出极少数高校、个人科研人员重点参与的特点，其目的是为国家处理外交事务、国际关系问题提供对策方案。改革开放以来，为了解决国内经济、政治、文化等方面的具体问题，党和国家十分重视高校智库的建设。1985年，北京大学、清华大学、复旦大学先后建立了国家关系研究所及美国研究中心。20世纪90年代，高校智库进一步迅猛发展。1994年，北京大学成立了以林毅夫为负责人的中国经济研究中心，该中心实行学校和董事会领导下的主任负责制，除政府资助外，还通过各种方式筹集资金来维持机构运行，因此，这是中国第一个真正意义上的高校智库。1998年，教育部发布《面向21世纪教育振兴行动计划》，提出“高等学校实行国家重点实验室和开放实验室访问学者制度”，充分发挥国家重点实验室的作用。1999年，教育部发布《普通高等学校人文社会科学重点研究基地建设计划》，计划通过3年时间，遴选出约100个研究基地进行重点建设。2013年，教育部确立了第一批14家国家级协同创新中心。各省份也根据教育部的规定、省情确立了省级协同创新中心。随着高校智库的发展，国家也开始注重优中选优，建设国家高端智库。截至2021年7月，在全国29家高端智库建设试点单位中有8家为高校智库[31]。从地方政府的行动逻辑看，广东、吉林、辽宁、云南等均积极响应教育部2014年发布的《中国特色新型高校智库建设推进计划》，结合各省的经济情况、高等教育整体发展情况等制定了本省的高校智库建设方案。

3.2.2  政策网络主体的探讨分析    在我国，许多主体已经对如何建设高校智库等进行了较多的探讨，但受不同主体的知识背景、个人偏好的影响，政策网络成员的观点不尽一致，但政策网络主体均希望自身的政策方案能够被核心决策层所关注。以专家学者为例，学者们主要围绕高校智库在人才队伍建设、资金来源、管理体制、评价机制、研究成果转化渠道等问题进行了研究，并就如何推动高校智库建设走向实处提出了政策建议：一是要基于学校的优势和基础，以国家重大战略需求为导向，组建跨学科的、具有政策研究底蕴的研究队伍，也要注重学习美国的“旋转门”机制，引入务实界的具有从政经验的人才[32];二是要形成以政府拨款、基金会投资、校友捐款、民间资本支持为组合的多元经费来源渠道[33];三是推动高校内部管理体制的改革，重点对高校智库人员的聘用制度、职称评定制度、人员流动制度等进行适当的改造[34];四是要改革高校智库研究成果的评价机制，扭转“重论文、轻转化”的现象，重视研究成果的应用情况，而非仅仅是看批示的多少、级别[35];五是要重视高校智库研究成果的转化，搭建高校智库与政府的沟通渠道，包括直接的、制度化的常规渠道，而非靠私人关系的非常规、非正式渠道等[36]。以政治精英（如全国人大代表）为例，周洪宇在《教育研究》中提出要“创新体制机制，建设中国特色新型高校教育智库”;张倩红在2014年两会中提出要“重视学习国外高校智库的经验，了解他们的运作模式、角色定位”。新闻媒体也发表过高校智库建设的评论文章，例如，《光明日报》的文章《积极探索高校智库建设新路径》指出，要处理好多元评价与同行评价的关系，处理好应用研究成果与基础研究成果之间的关系。

除此之外，还有其他主体对高校智库建设提出了一些政策建议，这些政策建议对高校智库建设起到了较大的推动作用，但这些观点并非全部可行，部分观点因社会发展现状制约、技术不可行、资源欠缺等原因而消失不见，而经过调研论证，符合社会发展规律和智库发展规律的政策建议则成为高校智库建设政策的重要内容。

3.3  政治源流

在金登的框架中，执政党的意识形态、政治领袖的理念、国民情绪、利益集团间的竞争、选举结果等是政治源流的主要因素[5]。然而，由于中西方政治体制的不同，我国不存在西方政治体制中的利益集团，政策企业家也是专家学者、政治精英及新闻媒体等。中国共产党是我国的唯一执政党，不存在党派之间的选举因素。因此，金登对政治源流的主要因素的解释并非全部适用于我国国情。在我国，问题源流、政策源流都不同程度地受到政治源流的影响，执政党的意识形态、新的执政理念对政策的生产影响较大。因此，结合我国政治体制实际情况，在高校智库建设政策的议程设置中，其政治源流主要表现为执政党的意识形态与执政理念和国民情绪。

3.3.1  执政党的意识形态及新的执政理念    在我国，执政党的意识形态处于政治源流的核心位置。从我国国情看，中国共产党是执政党，代表最广大人民群众的利益，可以借助不同渠道了解民意，其执政理念影响着公共政策的制定。黨的十六大提出，要“充分反映民意、广泛集中民智”“推进决策科学化和民主化”，这种政策导向促使智库如春笋般发展起来。在党的十七大报告中，中央提出“推进决策科学化和民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度”等重要指导意见。党的十八大召开，新一届中央领导班子成立，是高校智库建设政治源流过程中的重要事件。党的十八大提出，要“发挥思想库的作用”。中共十八届三中全会提出，要“加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度”。2016年，教育部在其工作要点中明确提出，要“启动高校专业化智库建设”。党的十九大报告指出，要“深化马克思主义理论研究和建设，加快构建中国特色哲学社会科学，加强中国特色新型智库建设”。在此背景下，《关于加强中国特色新型智库建设的意见》《中国特色新型高校智库建设推进计划》《关于深入推进国家高端智库建设试点工作的意见》《关于社会智库健康发展的若干意见》等一系列政策文件相继颁布，这体现出政府对“高校智库”的顶层设计和深度探索。

执政理念的发展还体现在党的领导人和相关部门负责人的大力推动方面。在党的十八大提出要“发挥思想库的作用”后，习近平总书记曾多次就智库建设发表意见，指出智库是国家软实力的组成部分，提出要重点建设一批有较大影响和国际影响的高端智库，这为智库的发展提供了广阔的空间。刘延东副总理在教育系统座谈会上提出“要充分发挥高校人才、智力和学科优势，激发创新创造活力，建设中国特色新型智库”。因此，高校智库建设成为核心领导层的优先选项，顶层设计下的相关行动也呼之欲出。

3.3.2  国民情绪    国民情绪是指一个国家或地区民众的普遍性利益诉求和关注，集中体现在对某一议题的关注和反馈，这时民众的情绪发生显著变化，可以是消极情绪或积极情绪，并通过大众媒介让议题产生公共舆论效应[37]。国民围绕高校智库建设的情绪表达大多数是积极情绪，主要是民众的关注、新闻媒体的宣传及政治精英的大力推动。

首先，民众的关注体现在高校研究人员普遍认为当前的高校智库未发挥应有作用。其本质是高校研究人员对高校智库质量的质疑，通过新闻媒体的报道后，逐渐演变为社会对高校智库存在必要性的质疑，理由是高校的二级学院或跨学科研究团队集中学科优势、人才优势同样可以完成高校智库的一些研究，没有必要设置高校智库。核心领导层和教育主管部门面对高校内部和社会舆论的质疑，必须对高校智库建设进行系统性、整体性的设计，这也在一定程度上推动着以解决高校智库质量问题、提升高校智库竞争力为导向的高校智库建设政策的生产。

其次，金登认为，国民情绪中的积极情绪也有可能从政治精英获得[4]。在科层制社会中，政府官员对政策制定和议程设置具有较强的影响力。在我国，人大代表、政协委员等精英人物，通过向人大会议、政协会议提交关于高校智库建设的政策议案等来间接地支持高校智库发展，这也可以引起核心领导层对高校智库建设的重视。同时，高校智库精英的社会影响力本身就是对高校智库建设的最大说服力。以中国人民大学重阳金融研究院为例，以其执行院长王文为代表的研究团队，在大国关系、“一带一路”、绿色金融、宏观经济方面发表了高质量的研究成果，并多次受到国家领导人的批示，产生了较大的社会影响力。

3.4  三源汇流与政策之窗的开启

依据金登的多源流理论，政策之窗打开的前提是问题源流、政策源流及政治源流的相互作用、共同影响，并汇聚到一起[2]。一方面，问题源流使得高校智库建设议题引起相关部门的重视;另一方面，政策源流使得问题具有了解决的方案和可能性。但是，高校智库建设的政策之窗属于政治源流。高校智库建设中的问题，如人才问题、影响力问题、资源问题、评价问题等都是较为顽固的问题，这些问题已成为学界、高校甚至是政府的基本认知，因此，不足以打开政策之窗。政治源流的执政党意识形态和执政理念、国民情绪才是政策之窗开启的重要原因。同时，高校智库建设政策议程的重要性和紧迫性又受到问题源流和政治源流的双重影响，而政策建议的有效性又受到政治源流的影响。与西方国家不同，我国的“政策之窗”开启的时间并非是“短暂”“难以预测”的，而是可以通过重要政治会议召开的时间、党和政府领导人的讲话、数据指标的变化来对“政策之窗”开启的时间进行预测。2014年，教育部发布的《中国特色新型高校智库建设推进计划》可以视为高校智库建设政策中的“政策之窗”开启的标志。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于加强中国特色新型智库建设的意见》，将高校智库作为智库体系的类别专门加以阐述。随后各省均积极推进高校智库建设，但在具体实践中，又出现了众多具体的新问题，继而影响着高校智库建设的走向。

对于高校智库建设政策之窗的开启而言，自全面深化改革以来，我国面临着更为严峻的国内形势，全面深化改革触及更深层次的利益格局，人民群众关心的教育、医疗和住房等问题依然悬而未决。同时，从国际上看，全球性问题日益复杂、棘手，西方国家对我国进行高科技封锁、舆论攻击的态势未减。在此背景下，政府决策的难度越来越大，传统的决策咨询制度已然不能充分解决各行业的、全球性的问题，寻找除官方决策咨询系统之外的决策支持成为一项紧迫任务。相较于其他组织，高校智库作为由公共知识精英聚集形成的学术研究组织，其研究人员具有强烈的责任心和使命感，具有较强的社会公信力。高校智库能够汇集不同学科的研究人员，围绕国家、社会和政府发展所需，产出高质量的研究成果，提出解决社会重大问题的办法，继而为政府提供前瞻性的预测和指导方案，满足政府决策需求。在习近平等领导人的批示和推动下，高校智库成为健全决策咨询制度的重要参与者，并上升为执政党的意识形态。《中国特色新型高校智库建设推进计划》对高校智库建设的目标、方向、资源、人才、成果应用渠道、管理方式、组织领导等进行了顶层设计，为高等学校进行智库建设提供了制度保障，高校智库建设由此成为一场国家行动。

4  高校智库建设政策议程设置的特征与优化

4.1  高校智库建设政策议程设置的特征

根据多源流理論的分析，本研究发现，高校智库建设政策议程设置有如下三个典型特征。

第一，高校智库建设政策之窗的开启是问题源流、政策源流与政治源流共同作用的结果，三源汇聚后上升为国家行动。虽然早在改革开放后，智库就以研究中心、研究基地等形式存在于高校中，并承担着咨询服务等工作，但并未成功演化为国家行动，其原因是在重要的时间节点，三源中的一源或二源缺失、不成熟，导致政策之窗无法开启。

第二，高校智库建设政策的发展呈现出“自上而下”和“自下而上”相结合的特征。一方面，政策之窗开启的关键在于中国共产党对健全决策咨询制度的决心、对解决国内外复杂问题的期盼以及国家领导人所表现出的坚强意志力，这些对高校智库建设政策的生产具有重要的推动作用;另一方面，学者、高校等政策企业家对高校智库建设的分析、提议，外加国民情绪的发酵等，进一步推动了高校智库建设政策的进程。

第三，高校智库建设政策的演进是决策科学化、民主化的要求与高校智库相关问题不断“耦合”的过程。一方面，决策的科学化、民主化需要更多的外部智力支持，高校智库具有思想库的属性，能够支持决策;另一方面，高校智库相關的问题促使政府必须重新审视其发展逻辑，重视其组织建设和制度设计。这表明高校智库建设政策生产本身就是新的政策理念的生产过程。

4.2  高校智库建设政策议程设置的优化

根据多源流理论，高校智库建设政策的议程设置是问题源流、政策源流和政治源流的综合过程。本研究认为，除问题因素、政策因素、政治因素以外，高校智库建设政策还有其他因素的制约，这是由于任何政策都是社会发展到一定阶段的产物，任何时候社会内部的其他关系都明显受制于工业化进程[38]。换言之，政策的形成和演变与宏观社会环境存在紧密的耦合关系。因此，外部环境因素不可避免地成为高校智库建设政策的影响因素，主要包括经济、文化、科技、教育、人口等，这些均是高校智库建设的间接因素，并通过影响问题的呈现方式、政策的合理程度及政治的稳定性等对高校智库建设施加压力。例如，基于移动互联网技术的新媒体使得突发事件的传播速度更为迅速，对政府界定问题和处理问题起到了催化作用（见图2）。

5  结论

高校智库建设离不开政策的支持。只有科学分析高校智库建设政策产生的背景，才能从根本上把握高校智库建设的发展方向。高校智库建设政策议程的设置与多源流理论中的问题源流、政策源流和政治源流密切相关。高校智库建设政策的问题源流主要表现为现有决策模式无法满足政府决策的需求、高校智库影响力较低、高校智库研究人员能力不高。高校智库建设政策的政策源流主要包括地方政府的先试先行和政策网络主体的探讨分析。执政党的意识形态、新执政理论、国民情绪则构成了高校智库建设政策的政治源流。同时，本研究发现社会的外部环境，如经济形势、教育水平、科技、文化、人口变化等，也会影响高校智库建设的政策。

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作者贡献说明：

张庆晓：选题与框架设计，内容撰写;

周石其：参与设计，参与文章撰写;

邱  鑫：资料收集，内容优化;

黄炳超：框架内部逻辑关系梳理、资料收集及终稿修订。

Research on Policy Agenda Setting of University Think Tank Construction from the Perspective of Multiple-Streams Theory

Zhang Qingxiao1  Zhou Shiqi2  Qiu Xin3  Huang Bingchao1

1 College of Education， Guangzhou University， Guangzhou  510006

2 College of Science， Jiangxi University of Science and Technology， Ganzhou  341000

3 College of Innovation and Entrepreneurship， Jiangxi University of Science and Technology， Ganzhou  341000

Abstract： [Purpose/significance] University think tank is an important part of China's think tank system， focusing on the construction of university think tank’s problems setting up in the policy agenda will refine the university think tank construction policy of core elements， and the construction of university think tank for subsequent policy dynamic adjustment to make predictions. [Method/process] This paper takes the multi-streams theory as the research framework， analyzes the dynamic factors of the policy agenda setting in the construction of university think tank from the sources of problems， policies and politics. [Result/conclusion] It is found that the existing decision-making model can not meet the needs of government decision-making， the influence of university think tank is low， and the ability of university think tank researchers is not high，which are the source of problems in the policy of university think tank’s construction. The members of the policy network’s research and local government’s action on think tank， which constitute the policy sources of the university think tank construction policy. The ideology， new ruling theory and national sentiment of the ruling party constitute the political sources of the policy of university think tank construction. In 2014， the “policy window” opened， and the convergence of “three streams” produced a coupling effect， and the policy agenda of university think tank construction could be set. At the same time， this paper finds that external environmental factors also affect the production of university think tank construction policies.

Keywords： multi-source theory    university think tank construction    policy agenda

收稿日期：2021-10-20     修回日期：2021-11-09

3204501908253