浅析日本介护保险制度

侯佳仪，范婷婷

（北京林业大学外语学院，北京 100083）

日本于1970年开始进入老龄化社会。进入21世纪，日本老年人口迅速增加。2007年老龄化率达到21.4%，宣布日本正式进入超老龄化社会。同时，日本也是世界上最长寿的国家，除此之外，日本还面临着人口结构的少子化危机，这两种问题耦合直接导致各行各业劳动力持续减少，同时还引起了消费状态的低迷，这种恶性循环对日本的社会结构和经济发展等多方面会造成很多不良影响。

如何做到照顾老年人度过晚年，又可以不让老龄化问题拖垮整个日本社会经济发展，是政府亟须采取措施的问题。1997年随着老龄化加剧，日本政府在老人医疗护理等方面的负担逐渐加大，亟须一套专门的保险制度来为老人的日常护理提供保障，《介护保险法》应运而生。这一制度的诞生将介护、医疗、年金各个环节结合到一起，进而构成了新的介护保险体系。

1 介护保险制度的基本内涵

1997年制定后，日本《介护保险法》于2000年4月开始正式实行。它是由中央、都道府县和市町村各级政府共同运营，委托营利和非营利机构提供服务的强制性社会保险制度。制度的管理主体为被介护者居住地的行政机构，提供服务的则主要是民间企业。国家和地方政府为该服务的运营提供必要的支援。下面从参保对象、申请流程、介护等级、资金组成、服务类型方面展开叙述。

介护保险制度的被保险人分为两类：65岁以上人士（第1号被保险人）和40至64岁的医疗保险用户（第2号被保险人）。第1号被保险人无论出于任何原因，只要被认定为需要介护或需要支援时，即可获得介护服务。第2号被保险人因衰老相关疾病（特定疾病）被认定为需要介护（需要支援）时，即可获得介护服务。居住在日本的外国人，包括已到市政登记的外国人，以及在留期限超过3个月（包含即使在留资格在3个月以下，经核实可逗留超过3个月以上者）的外国人，达到40岁年龄之后均需加入介护保险。

当自己或家人需要介护而使用介护服务时，必须获得需要介护（支援）的认定。首先使用介护服务的人士要到市町村等地方自治单位提交申请。市町村的职员等认定调查员会上门访问，就身心状况向本人和家人进行意见听取等调查。调查内容为全日本共通。另外，市町村可能会直接要求主治医生（家庭医生）从医学角度，就申请人的身心状况填写意见书（由市町村直接委托）。以认定调查结果和主治医生的意见书为依据，由保健、福利、医疗方面的专家组成的“介护认定审查会”进行审查，判断需要接受何种程度的介护。保险护理等级分7级：要支援 1、要支援2、要介护1（轻度）、要介护2（中度）、要介护3（重度）、要介护4（痴呆）、要介护5（最重度）。原则上在申请之日起30天内，会接到由市町村发来的认定结果。在根据护理等级制定好护理计划后就可以开始享受服务。

日本医疗费用通过个人缴纳保险与政府共同承担。参保者的费用标准根据年龄大小、家庭人口数量，以及是否领取了老龄福利年金等情况而有所不同。介护保险服务主要包括两大类型：一是居家服务，二是设施（机构）服务。其中，居家服务主要指，日间照顾、日间看护、日间洗浴、日间康复和居家医疗管理指导等服务；设施服务主要指，福利型设施、保健型设施和疗养医疗型设施。

2 介护保险制度的改革

日本出生率每况愈下，人口老龄化的速度比预期的还要迅速，为了更加适合社会的实际情况，介护保险制度原则上每三年做一次修改，至今已经历了6次修订。下面对制度改革的内容进行总结。

2005年的制度改革将重点放在预防型介护保险制度的建立上，此次改革使得介护服务体系向主动干预和预防模式转变，摆脱了被动治疗的护理模式，是日本应对老龄化社会，构建可持续介护保险体系的重要尝试。

2008年的修订案强调加强对护理从业者的监督和管理：①选任遵守法令的负责人，制作法律手册；②当涉嫌有组织地参与不正当行为时，授权业务总部进行现场检查；③制定介护经营者事业废止时的服务保障措施；④规定了可以对非法请求护理报酬强制征收返还金、滞纳金等。

2011年的修订案核心在于推进区域全面医疗服务；构建24小时定期巡视、随时服务和复合型服务体系；延长护理疗养床位的取消时限；推进医疗护理制度化；保护使用者在养老院等机构的预付金返还利益等。

在2014年修订案中，提出了设立地区医疗综合保障基金；完善社区支援事业，构建综合性社区护理体系；构筑多主体的介护支援体系；降低低收入第1号被保险人的保费，提高中等收入以上人群的个人支付费用；将重点放在服务居家生活困难的中重度需护理人员身上等。

2017年护理保险制度修订案主要基于“深化和推进区域全面护理体系”和“确保护理保险制度的可持续性”两大支柱做出调整，进一步完善区域全面护理系统，提出了发挥全市町村保险人功能，致力于将自立支援、防止重度化制度化；开设兼具“日常医疗服务”“送终”等各个功能的护理疗养院等。

在最新的2020年修订案中，提出了支持构建满足当地居民复杂化需求的市町村综合支援体系；推进医疗、护理数据基础设施的建设等。

总体来看，这6次改革内容涉及社会保障综合化、制度的可持续性、区域综合护理体系的建设、相关法律制定的建设及完善等各个方面。

3 介护保险制度的特点

第一，普遍性。参与主体的普遍性是介护保险制度最为突出的表现。社会各个力量进入到介护服务行业，这不仅缓解了政府的压力，还满足了多层次的服务需求。

第二，联动性。老年人照顾需要护理部门、医疗部门、药物部门、保健和康健部门等各个层面，日本介护保险制度实现了社会保险部门、卫生部门和医院以及民政部门等各个机构的联合，各相关部门配合紧密。

第三，预防与护理相结合。市町村行政机关或者其委托人能够根据老年人生活的自理情况，采取不同的护理措施，提前做好预防工作。

4 介护保险制度的意义

（1）减轻了家庭护理者的负担，缓和了社会矛盾。在对介护保险进行政策评估时，保险制度的引入是否减轻了家庭护理者的负担是最重要的指标。这一指标也同样是最初引入介护保险的主要目的，这种家庭护理人员过重的负担感甚至被描述为“介护地狱”，并被认为是造成例如虐待受护者、受护者自杀等社会问题的重要原因。

（2）减轻了政府老年保障财政负担。这种新的费用负担模式，以市场化的服务方式增加了地方政府和个人承担的费用，大大缓解了中央财政的支出比例。

（3）提高了护理企业的质量和效率。护理服务市场和医疗服务市场一样，由于服务供给方和需求方信息不对称，市场机制难以发挥作用。但是，日本政府通过引进竞争模式，提高了护理企业的质量和效率。

（4）有效增加了社会劳动力。通过护理的社会化，使过去主要承担护理工作的女性和老年人能够重返劳动市场。从这样的观点来看，引入介护保险制度可以将家庭成员从护理劳动中解放出来，这对整个社会经济的发展来说意义重大。

总而言之，自介护保险制度实施以来，效果较高，深受被护理者和家属的欢迎，为老年护理事业的展开保驾护航。然而介护保险制度仍存在问题和缺陷。随着日本少子老龄化的加剧，老年人口增长将导致需要护理的人数增加，而全国人口的减少造成护理人手不足。也就是说，财政用于护理保险的预算将不断增加，而能够筹集到的保险费却越来越少。一旦出现这种状况，医疗和护理的费用就会增加，长此以往，介护保险制度本身的存续将会受到威胁。其次，护理人员的低工资导致高离职率，这加剧了人手不足的情况。此外，介护保险制度虽然在全国范围内实施，但是与城市不同，农村地区存在特有的问题。如何在这种情况下提高效率，保持制度的可持续健康发展，将是日本急需考虑的问题，这也为接下来的研究提供了方向。