预算偏离的周期性：典型事实、影响因素与空间关联

文/付敏杰 管智超

问题的提出

预算是现代政府获准使用公共资金的法定形式。现代国家通过预算来规范和约束政府收支，影响社会资源配置和经济发展。在“立法至上”的国家制度体系下，全国人民代表大会作为国家最高权力机关，以“人民同意”形式批准政府机关在特定时间、特定范围内，按照法定形式汲取公共资源并用于既定支出，从公共资源视角实现法治国家、法治政府和法治社会一体化运行。在政府预算和财政计划执行过程中，由于经济形势多变对税基的扰动和随时出现的政府相机支出需求，政府预算收支很难按照既定预算计划分毫不差地执行，从而产生预算偏离现象。

2014年修订完成、2015年开始实施的新《中华人民共和国预算法》（简称“新《预算法》”）确认的预算偏离形式包含预备费（本级一般公共预算支出额的1%～3%）、预算周转金、预算稳定调节基金和结转资金等。但中国政府的实际预算偏离度远远超过了新《预算法》的许可范围。例如2011年“四万亿投资”和地方投融资平台迅猛发展，让中国经济率先V型复苏，就产生了巨大的预算偏离。当年全国财政收入预算为89 720亿元，收入决算为10 874亿元，超收14 154亿元，超收资金达到收入预算的15.8%。巨大的超收规模，导致当年的全国决算支出达到109 248亿元，比该年3月份两会预算时多了9 028亿元，超支达9%。在企业税制和当时产能过剩的背景下，超收和超支都是对未来国家财力的透支，也导致实质上的财政顺周期调控，扰乱国民经济正常运行。

国外对预决算偏离的研究从预算预测方法科学性开始，逐步延伸到预算政治领域。国内学者对预算偏离的关注也从预算技术层面切入。高培勇开国内预算偏离研究之先河。此后沿预算收支两侧展开。在征管与政治因素上，《国务院关于编制中央预算和地方预算的通知》中有“财政收入的增幅略高于国内生产总值的增幅”明确原则。分税制改革以来的税收超常规增长很大程度来自高度不可控的税收征管因素，这让中央不得不通过低估收入预测值让财政收入增速处于合理区间。在预算支出偏离研究上，陈志刚和吕冰洋将预算偏离成因总结为预算管理、财政管理、外部监督和偶然因素四个方面。王志刚和杨白冰发现支出分权越低，预算支出偏离度越高。马海涛等重点关注了政治激励和财政缺口对非税收入偏离的影响。

本文强调政治周期因素对预算偏离的影响。五年一次的党政换届深刻影响着地方政府和地方官员的财政行为。政治周期文献在国外形成了在位官员通过操纵财政货币政策、预算和扩大赤字来获取选票、赢得选举的三代理论。但中国的政治制度与国外有本质不同，地方官员往往在任期后半段扩张财政支出以谋取政治晋升的假说遇到数据和事实挑战，中国更多是“新官上升三把火”。国内政治周期研究变量选取分三类，地方官员任期与更替、“两会”召开时点和五年一次的党代会。考虑到预算和预算偏离是年度现象，研究期限必须超过一年，用党代会度量政治周期比较适宜。官员很难预测自己到任和离任时间，但对党代会召开的预期非常明确。在党管干部体制下，党代会对官员换届和任命往往更重要。

本文关注的问题是，预算偏离究竟是一种什么财政现象，表现为趋势性、周期性，还是偶然性？我们首先从预算偏离的典型事实出发，用数据和事实展示预算偏离是一种周期性现象。这是文献尚未涉及的判断。创新之处还包括：第一是通过分年度估计以党代会为中心的政治周期，发现党代会前后的政治周期因素对预算收入偏离度的影响方向完全相反，存在从党代会召开前预算超收的“保守”行为到党代会召开后预算超收“扩张”行为的转化，党代会召开当年反而没有明显的财政操纵行为。实质性形成了以党代会召开时间为中心的“保守—中性—扩张”周期。第二是预算收入偏离度是政治周期影响预算支出偏离度的重要渠道。这意味着不能脱离预算收入偏离单独研究预算支出偏离，也不能脱离预算收入偏离治理来治理预算支出偏离。第三是发现新《预算法》对预算规则的调整显著同时降低了预算收支偏离度。第四是地方政府在预算收支偏离的财政行为中存在竞争性放大效应。

预算偏离的周期性：典型事实

本文用年度决算数据中的预算调整数作为预算数、最终决算数作为决算数，以此来计算预算偏离。从预算周期看，这衡量的是决算报告中经预算调整后的预决算偏离，很大程度上是中国特有的财政现象，主因发生在预算执行过程而不是预算制定过程中。这个判断有助于排除很多潜在因素，因为经过半年的预算执行形成的预算调整，与财政年度开始之前的财政预测能力和经济形势等已没有太大关系。

本文预算偏离分析以《预算法》正式实施的1995年开始。对预算收入偏离度和预算支出偏离度的定义是

图1的预算收支偏离度都显示出较强的周期性趋势。可以看出，1995年以来的预算偏离基本上是一种周期性现象。地方预算偏离呈现如下事实：

图1 预算收入偏离度（上）和预算支出偏离度（下）： 均值和95%置信区间

第一，“超收”和“少支”并存。1995年以来预算收入偏离度均值持续为正，支出偏离度均值持续为负。预算收入偏离的基本方向是决算收入超过预算收入，普遍“超收”；支出偏离方向是决算支出小于预算支出，普遍“少支”。考虑到1995年以来普遍经历年中预算收支调增，意味着至少是预增支出打了折扣。二者并存意味着年度财政收支的实际扩张性（决算支出数-决算收入数）小于计划扩张性（预算支出数-预算收入数），实际财政赤字小于计划财政赤字。

第二，2015年执行新《预算法》后，收支两侧的预算偏离度显著缩小并向零值收敛，但预算偏离的周期性特征依然存在。新《预算法》的实施，同时显著降低了财政收支两侧的预算偏离度。从预算规则变化看，1995年《预算法》规定的“各级预算应当做到收支平衡”的预算平衡观，在地方预算制度上形成了资金从“超收”进入“超支”的顺畅通道。新《预算法》在理论上用跨年度预算平衡制度和新预算规则，借助规范发行的地方债和超收资金使用限制，截断了财政资金从超收向超支传导的旧机制。但新《预算法》很难影响财政收入侧的“超收”现象。观察图1会发现，财政收入偏离度比受新《预算法》影响的财政支出偏离度更快收敛。以新《预算法》实施为界，预算收入偏离度均值从1995—2014年的8.12%下降到2015—2019年的1.06%，降幅高达87%；而支出偏离度均值从1995—2014年的-11.16%下降到2015—2019年的-5.12%，降幅（绝对值）只有54%。预算收支偏离度向零收敛，没有改变预算偏离度周期性波动的典型事实。

实证结论

论文实证分四个部分。第一部分对预算收支偏离及其影响因素的分析表明：（1）不论采用哪种估计方法，政治周期对预算收入偏离度都有显著影响。在党代会召开前的两个年份预算收入偏离度会明显下降低约2百分点（均为1%水平）；召开后的两个年份预算收入偏离度则明显上升（分别为1%和5%水平）约2个百分点。在党代会召开当年，预算收入偏离度反而没有显著变化。这意味着预算收入偏离度呈现周期性：在党代会召开前预算超收程度降低，地方政府采取保守偏向的财政收入行为，倾向于“藏富于市”；在召开后预算收入偏离度上升，地方政府采取扩张偏向的地方财政收入行为，显示出统一思想后“大干快上”的热情；召开当年政治周期对预算收入偏离没有明确影响，财政行为中性。这样在整个党代会周期中地方政府财政收入行为呈现出明显的“保守—中性—扩张”周期。用省份固定效应估计并没有显著提高模型的解释力，意味着地方政府财政收入周期性特征没有显著地区差别。（2）引入控制变量后党代会召开前地方政府存在的财政收入保守行为并没有变化。前两年内地方政府的预算收入偏离度合计会下降约3个百分点，新《预算法》和新预算规则显著（1%水平）降低了预算收入偏离度约6～7个百分点。控制变量分组的单独回归显示，周期变量的解释力明显高于趋势变量。失业率上升会明显提高预算收入偏离度，城镇化率则对预算收入偏离没有影响，地方竞争倾向于降低预算偏离，财政缺口则会提高财政超收，对外开放和人均GDP对财政收入偏离的影响方向都不显著。综合考虑周期、趋势和共同因素时，经济周期变量失业率依然高度显著，长期趋势变量城镇化率依然不显著。固定效应估计结果意味着地方竞争和失业率有地区差别，财政缺口显著放大预算收入偏离。总体而言，政治因素的影响是周期性的，顺周期经济变量倾向于导致预算偏离的同方向变化，新《预算法》重塑的地方预算规则显著降低了地方财政收入偏离。

第二部分对预算支出偏离影响因素的分析中引入了预算收入偏离度。1995年《预算法》的年度收支平衡机制，使财政支出面一定受到财政收入面影响。这一点是已有研究忽视的。我们发现：（1）预算收入偏离度每提高1个百分点，会导致预算支出偏离度显著提高0.2个百分点。这意味着1995—2019年平均近7个百分点的预算收入偏离度，大约解释了1.4个百分点的预算支出偏离度，占全部支出偏离度的14%。预算收入偏离度“保守—中性—扩张”的完整周期，通过预算收入偏离向支出偏离传导。（2）控制预算收入偏离度及其暗含的政治周期特征之后，预算支出偏离并没有显示出额外的周期特性，预算支出偏离也没有很强的地区差别。从而政治周期对预算支出偏离度的影响，基本是通过周期性影响预算收入偏离度来实现，预算收入偏离度是政治周期影响预算支出偏离度的渠道。和预算收入偏离度的政治周期特征一样，党代会当年是高度不显著的。（3）增加控制变量后，党代会变量在控制省份固定效应后显著提高预算支出偏离度0.6～0.8个百分点，新预算规则依然显著（1%水平）降低了地方预算支出偏离4～5个百分点，略低于新《预算法》对预算收入偏离度的影响。预算收入偏离度对支出偏离度的正向影响，在控制地区异质性和增加控制变量之后显著性明显下降。控制变量中的经济周期变量依然显著，长期趋势变量城镇化率开始显著（1%水平），表明预算支出偏离与预算收入偏离的影响因素不同，可能意味着预算支出偏离具有很强的持续性、内在制度刚性和省份异质性。

第三部分实证分析了预算偏离的空间关联。用GDP作为经济权重，空间杜宾模型和空间自回归模型有更高的解释力。结果显示：（1）空间效应（ρ或λ）在1%水平上为正，表明预算收支偏离度有显著正向空间关联。预算收支偏离度存在空间上的同方向扩张效应，地方竞争性“超收”和竞争性“少支”同时存在，地方财政体制在纵向和横向都有“放大器”功能。（2）党代会前两年的预算收入偏离的保守偏向和党代会后两年预算支出偏离的扩张偏向特征依然高度显著（1%水平），在控制空间关联后系数变小。（3）2015预算规则显著降低了预算收入偏离和预算支出偏离约3～5个百分点，预算收入偏离度依然是政治周期影响预算支出偏离度的重要渠道。（4）控制变量中周期变量失业率对预算收入偏离度的影响比对预算支出偏离度更明确，预算支出偏离度更显著地受到城镇化率等长期趋势性因素的影响，共同变量总体上变得显著。（5）空间关联对预算收入偏离和预算支出偏离的方向相同（符号相反）。空间加权矩阵W与失业率、对外开放和城镇化率乘积对预算收入偏离度的显著正向影响，空间加权矩阵W与政府竞争乘积的显著负向影响。这些因素在影响本省预算收入偏离的同时，也显著影响临近省份的预算收入偏离。预算支出偏离度的空间特征则相反，W与对外开放和政府竞争乘积带来显著负向影响。

第四部分发现预算支出的持续性、内生性高于预算收入偏离度。地方政府无法控制的经济因素和制度因素，如财政分权、地方官员竞争和中央政府的积极财政政策等，往往会让预算偏离持续。通过偏离度的AR（1）过程可以判断偏离度随时间不断衰减的过程和偏离所带来的长期社会福利意义。参数接近或者大于1的偏离度是持续偏离，更有可能来自内部结构性因素。对30个省份的预算收入偏离度和预算支出偏离度的AR（1）回归结果显示：（1）1995—2019年的预算收入偏离度会在第二年显著衰减一半左右，两年后剩余不到30%；预算支出偏离度则只会每年显著衰减不到10%，两年后依然保持在80%以上水平，显示出较强预算偏离刚性。这也是城镇化率等长期趋势变量对预算支出偏离度的解释力，比对预算收入偏离度解释力强的重要原因。（2）控制省份异质性后，预算收入偏离度和预算支出偏离度的衰减速度提高了10%左右，新《预算法》实施之前（1995—2014）的衰减速度提高到20%。（3）2015年新《预算法》实施后与实施前对比，预算支出偏离度AR（1）有小幅显著下降，控制省份异质性的固定效应估计则降幅更大。