生态环境保护领域PPP项目招投标中评审指标与方法的创新与优化研究

张波，姚惠，姚敏，袁梦媛

(1.安徽职业技术学院环境与化工学院，安徽 合肥 230011； 2.合肥博大信息咨询有限公司，安徽 合肥 230000；3.兴业证券安徽分公司，安徽 合肥 230031)

0 引言

当前随着地方债新规的出台及土地财政的收缩，地方政府有限的财政收入无力负担投资巨大的市政公用、环保等基建项目。这些项目的建设又是政府必须履行的责任，是建设生态文明城市的根本。因此，2014年以来，在国家发布一系列利好政策的助推下，PPP模式在我国得到了前所未有的重视与迅猛发展，尤其是在生态环境保护领域。

1 PPP项目招投标研究

PPP模式为地方政府借助社会资本进行基础建设、实施生态环境保护等工作提供了资金来源与保障。地方政府通过招投标选择优秀的PPP项目资本合作方是国内外较为通行的做法。围绕PPP项目的招投标，国内外也展开了一系列研究与实践。

Arata等[1]对PPP项目采购程序问题进行了研究，Wibowo等[2]认为PPP项目应该采用竞争性和谈判相结合的招标采购方法。

邓楚[3]、蒋硕[4]深入研究了PPP项目与传统建设项目采购的异同。张玮韬[5]、李东海[6]对当前PPP项目招投标中存在的问题进行了探析与研究。陈廷模[7]、张澄瑶[8]、崔大勇[9]对各自行业、地域的PPP项目招投标问题进行了研究。苑贺辉等[10]、倪政等[11]对PPP项目的采购方式进行了研究分析。

虽然，国内外针对PPP项目的招投标理论与实践的研究较多，但是目前国内针对PPP项目，尤其是生态环境保护类PPP项目招投标中的评审指标体系研究，以及相关实务操作方法的研究较少。

2 生态环境保护领域PPP项目招投标中存在的问题

目前，生态环境保护领域PPP项目普遍存在着生搬硬套、盲目借鉴、套用传统工程招投标经验的现象，未能建立匹配生态环境保护行业特点的PPP项目理论与实务体系，导致了一些严重的后果。

2.1 前期研究不充分，项目设计存在缺陷

生态环境保护PPP项目涉及复杂的专业性强的工程技术、投融资领域知识，同时牵涉的对象广泛。项目建设过程中既要关注前期的工程建设，又要关注后期的运营成效；既要关注环保目标的实现又要关注社会资本的合理投资回报。一些地方政府对项目本身的研究不深入不透彻，盲目借鉴、套用传统工程经验，导致项目的设计存在缺陷。

2.1.1 项目研究不充分，责权利划分不清晰

由于生态环境保护PPP项目的复杂性、长期性，项目立项时往往未能充分识别建立项目各项指标，在一些项目的前期设计中出现了责权利划分不清晰、风险分配不合理的现象。

政府和社会资本对待项目的兴趣和出发点不同，他们对责权利的理解与划分存在分歧，如果利益、风险分配不明确、不合理，往往最终会导致项目失败。

2.1.2 忽视市场需求，项目冷热不均

项目立项设计时未能充分意识到PPP项目不同于传统建设模式，PPP模式下项目的投资主体已转化为社会资本。若未进行充分的市场调研，易缺乏与社会资本的有效沟通。PPP项目的构建、设计多从政府生态环境保护工作及公众的环保诉求考虑，未充分考虑到社会资本的利益诉求，导致项目推出后，市场反应不一，冷热不均，有的项目受到社会资本追捧，有的项目却无人问津。

2.1.3 项目投资回报率低，社会资本参与热情不高

相较于市政交通类等其他行业的PPP项目，生态环境保护类PPP项目通常只有政府付费这一单一投资回报渠道，投资收益率低，社会资本参与热情不高。

2.2 采购方式单一

出于规避腐败风险的考虑，国内PPP项目采购方式以公开招标为主。公开招标对推动工程项目公开、公平、公正地实施有着积极意义。但是，《招标投标法》规定招标文件确定后不可修改，不能对相关内容进行调整。由于生态环境保护类PPP项目的复杂性导致一些项目在招标前难以编制出完善的招标文件。采用公开招标方式，就意味着招标人投标人双方不能就招标文件中可能存在的一些模糊或疏漏的细节进行充分协商、澄清、修订，这些问题往往会为未来PPP项目的顺利实施留下隐患。

2.3 评审指标套用传统工程招标

2.3.1 评审指标不能体现项目特点

一些项目评审指标的设置不能充分体现生态环境保护类PPP项目的特点，而是套用传统工程招投标方式，片面强调项目的工程建设。评审指标设计时将工程施工作为重点，而对决定项目能否顺利落地的前提(投融资能力指标)，以及对项目实施后能否达到既定的环境保护目标这一决定项目成败的关键指标(后期运营能力指标)缺乏重视，乃至缺失。

2.3.2 评审指标分值分配不合理

虽然一些项目在评审指标设计时考虑了生态环境保护类PPP项目的特点，对反映投标人投融资能力、运营能力的指标进行了设置，但在权重分配上严重不合理。个别项目，价格分占比较高，且将最低价设为满分，而投融资能力、运营能力、指标分值设置较低。这个指标体系实质上还是基于最低价的传统工程评审体系。

2.3.3 评审指标存在限定性、倾向性

由于地方政府对国有资本、本地企业的偏好，一些项目的评审指标中，出现了对投标人的组织形式、所在地域赋予分值这样明显的违规现象。此外，评审指标设定过高的业绩与荣誉要求，显然有利于大型国企，指标设定具有明显倾向性。

2.4 评审方法与过程

2.4.1 咨询与招标代理机构良莠不齐

由于政府的鼓励，PPP项目近些年来得到了大力发展。在巨大的市场需求以及相关准入门槛取消的背景下，大量的咨询与代理公司参与到这一业务中。然而，这些公司良莠不齐，一些公司专业能力缺乏。专业能力不足的公司参与的项目无论是在前期设计还是后期招标代理过程中，失误频频、错漏较多，对PPP项目的顺利实施产生了不利影响。

2.4.2 评标专家不能适应PPP项目的评审

由于PPP项目的招投标被纳入公共资源交易统一管理，其项目评审专家多来源于各地政府部门统一建立的评标专家库。而这些专家虽然对本行业工程项目较为熟悉，但对PPP模式缺乏了解。

专家在评标过程中，对PPP项目特点不能很好把握，仍按传统建设项目进行评审，会导致评审质量较差，直接影响 PPP项目的实施。

2.4.3 技术方案评审形同虚设

各类项目评标中普遍存在着技术方案评审环节形同虚设的现象。评标专家在进行资信、业绩等客观分评定时，一般会花费较多时间小心求证，而在技术方案等主观分评定时却往往在极短时间内走马观花，随意给分。然而，技术方案却恰恰能展现投标方对项目的理解程度、实施手段的合理性、技术的先进性，这些是投标文件中极其重要的部分，在PPP项目中更是如此。

这种不良的评标行为对选择投标人是极其有害的。在招投标实践中，常有投标人质疑，专家在进行资信、业绩等客观部分打分时花了几个小时，在技术方案评审时却只花了十来分钟，专家有没有仔细翻看方案？

究其原因，一方面，现行的法律法规对专家追责较为严格，评标专家为避免承担责任，往往花大量的时间用于客观部分打分，因为一旦打错，专家将承担责任，而主观分由专家个人判断，自由裁量，无论高低投标人无法质疑；另一方面，代理机构为了节约时间及费用，也鼓励甚至催促专家快速评定主观分。

2.4.4 技术方案评分随意性强甚至倾向性明显

由于专家对技术方案的评审时间较短，评审专家凭着资信评审时的印象，随意打分，此外，主观分的自由裁量范围较大，一些专家对某些企业有着或好或坏的印象，往往会影响到评分，甚至打分带有明显的倾向性，这些都严重影响了评审的公正与公平。

2.5 招标结果不理想

由于对前期项目研究不足，对生态环境保护领域PPP项目特点认识不够，招标文件评审指标体系设计欠缺，评标过程与方法不严谨，导致该类项目招投标中频频出现恶意低价中标、建筑类企业主导环保PPP项目、重建设轻运营等乱象，严重阻碍了PPP项目的顺利进行，影响了生态环境保护工作。

3 评审指标与方法的创新与优化研究

评审指标与方法的创新与优化是规范、优化PPP项目招投标，解决当前生态环境保护类PPP项目招投标中的各种问题，遏制各种乱象的根本手段。

本文主要从建立与生态环境保护行业特点相匹配的PPP项目评审指标体系，创新、优化评标程序与方法，建立招标文件论证制度，强化技术方案评审与监督等方面开展了探索与研究。

3.1 充分进行前期研究，合理构建、设计项目

3.1.1 明确责权利，建立公平合理的风险共担与利益分配机制

在PPP项目中，政府与社会资本必须是两个平等的合作主体，双方本着契约精神互惠互利才能充分发挥PPP的优势。在项目设计时，一定要充分考虑双方的利益诉求，既要科学、公平、公正地界定、量化双方各自的责权利，建立公平合理的风险共担与利益分配机制，也要预留调整和变更空间，设计动态调节协商机制，以便应对未来可能出现的市场环境和项目的变化，从而保证双方的利益。

3.1.2 充分进行市场调研，将项目进行合理打包

PPP模式成功的关键在于项目能否吸引到社会资本的投资，因此必须进行充分的市场调研，与社会资本充分沟通，了解其投资意愿和需求。针对一些盈利能力弱、市场遇冷的生态环境保护类PPP项目，可进行一些优化设计。

一种是将规模小的同类项目进行打包引资，使其达到一定的体量，实现规模效益。例如，对区域内规模小、分布广的乡镇类环境治理类项目(污水治理、生态整治等)进行打包，降低营运成本，实现规模效益。

一种是将盈利能力不同的项目进行打包引资，以盈利能力较强的项目补贴盈利能力较弱的项目，保证社会资本总体上合理盈利。

3.1.3 建立健全投资回报机制

PPP模式成功的前提是双赢，项目的架构设计除了要满足政府和社会公众的需求外，还必须要满足社会资本的投资回报需求。项目设计时可通过给予投融资优惠政策、政府付费、拓宽收益回报渠道等手段建立健全合理的投资回报机制。

此外，项目设计时还要考虑遏制在招投标环节中可能出现的恶意低价竞标行为，保证项目的顺利实施。实践中可以分类别对生态环境保护类PPP项目制定行业指导价，保证社会资本的合理利润。

3.2 合理选择采购方式

由于PPP项目非常复杂，不宜都采用公开招标的方式进行采购。应依据《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》视项目的具体情况，合理采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商乃至单一来源采购等采购方式。对采购需求难以在采购文件中一次性完整、明确描述的项目，可以考虑采用竞争性磋商这一采购方式，通过谈判、磋商等不断地修改、完善采购需求，优选出投标人。

3.3 建立与优化评审指标体系

充分认识到生态环境保护类PPP项目的复杂性，建立完善的适合该类项目特点的评审指标体系，是保证该类项目招投标工作与项目评审顺利进行的前提。鉴于采购文件中商务标打分较为简单，这里只研究技术标评审指标。

3.3.1 识别、建立PPP项目评审指标体系

生态环境保护类PPP项目的采购范围涉及投融资、工程建设、运营维护、项目移交等多个方面，显然，评审指标不能套用只涉及工程建设的传统工程项目招标方式。该类项目的评审内容应涵盖其涉及的全部内容，并建立相应的评审指标体系。

资信指标：该指标用以考查评价投标人综合实力，主要包括企业资质(设计、建设、运营等)，奖项荣誉(AAA认证、各类与项目相关的奖项、专利)，人员资质(人员的职称、职业资格、奖项)，业绩(包括考查投标企业业绩与项目拟投入主要人员业绩、投标人及项目拟投入主要人员的过往项目相关经验)等。在实践中，要充分考虑投标人设计、建设、运营以及PPP经验等方面的综合实力。

经济指标：该指标用以考查评价投标人财务状况与投融资能力，主要包括财务指标(企业注册资本、固定资产、净利润)，投融资能力(企业净资产、资产负债率、流动资产结构、相关融资证明文件)等。在实践中，一般要求提供由第三方出具的近三年财务数据报表，以判断投标人经营状况与投融资能力。

技术指标：该指标用于评价衡量投标人针对本项目的技术水平，主要通过项目总体规划方案，设计方案，财务方案(包括投融资方案、运营成本分析、财务分析、风险分析)，施工方案，运营维护方案(运营维护范围、项目目标、日常管理与养护、大中修方案、安全管理和突发事件应急预案等)，移交方案等予以体现。

管理指标：该指标用于评价和衡量投标人具备的针对本项目的管理与服务水平，主要包括法律与合同、安全生产、工程与运营质量、风险管理等方面。

环境与社会效益指标：该指标主要评价和衡量投标人实施本项目后所带来的社会与环境效益，主要包括：环境改善目标、群众满意度、附加效益(在达到既定环境目标基础上额外带来的诸如促进生态环境保护与经济发展方面的环境与社会效益)。

以上第一项、第二项指标属于客观分，在投标人提供的相应证明材料中体现。第三、四、五项指标属于主观分，一般体现在投标文件的服务(技术)方案中，通过考查投标人针对本项目提出的技术方案予以判断。实践中，要提醒投标人注意所提供技术方案的全面性与可操作性；同时在指标设计和赋分时要明确、细化、优化评审细则，以方便评标专家打分，保证技术方案评分合理可靠。

3.3.2 合理设置分配评审指标权重

PPP项目评审指标设计时既要考虑项目全生命周期的各个方面，实现分值分配的全面覆盖，又要根据项目特点对特别关注点的权重予以倾斜分配。与传统招投标项目不同，PPP项目评标中除了要关注工程、运营相关指标，还应对财务(包括投资融资方案)和法律相关内容予以充分关注，兼顾到融资、建设、运营等各个方面。

3.4 创新与优化评审方法与程序

生态环境保护类PPP项目必须采用综合评估法进行评审，对各个评审指标予以评审打分，再结合投标报价优选中标人。为使评审过程更加科学、公平、公正、公开，应对评审方法与程序进行创新与优化。

3.4.1 优选咨询与招标代理机构

监管部门要加强咨询与招标代理机构的门槛设置与管理。地方政府前期选择PPP咨询机构时，要加强鉴别，优先选择那些参与过财政部或省级政府示范项目的咨询机构参与到项目的前期构建与设计中去。招标代理机构要选择PPP代理经验丰富的公司，尤其是那些既能从事PPP咨询又可从事招标代理的公司。

3.4.2 加强专家队伍建设，规范组建评标委员会

专家的评标质量与结果是决定中标人实力强弱与中标方案优劣的关键。加强专家队伍建设，规范组建评标委员会是保证评审质量的前提。

加强专家队伍建设。行业技术与业态的发展日新月异，PPP等新模式出现，但多数现有专家库成立时间较长，专家原有的的知识储备不能适应新的形势，形成了一些知识盲区，从而影响了评标结果的科学性。因此，必须对原有专家队伍进行业务培训，并定期考核，淘汰不合格人员，同时提高新进专家准入门槛，加强专家队伍建设。如有必要，可以在现有专家库基础上，专门组建PPP项目评标专家库。

规范组建评标委员会。通常PPP项目涉及的专业领域较多，技术专家个人很难全面把握，因此评标委员会人数可以7人为起点，统筹考虑不同的专业领域，有针对性地匹配专家队伍，避免出现专业不全或不对口现象。

此外，不同于普通工程项目，PPP项目除了大量技术问题外，还涉及复杂的经济与法律问题，因此除了技术专家外，评标委员会至少还应有经济、法律方面的专家各1名。

为保证评审小组的专业性、规范性，可以特邀部分行业知名专家与随机抽取专家结合的形式组建评标委员会。

3.4.3 创新、优化评标程序与方法

改进现行的评标办法，优化评标机制，结合相关法律法规、专家管理条例的修订，创新、优化评标程序。修订严厉却流于形式的专家追责制度，加强技术方案评审与监督，切实建立真正能激发专家责任心，保障评标质量的评标程序与管理制度。从而从根本上避免出现专家基于规避责任、节约时间的考虑，对资信等客观分长时间小心求证，而对技术方案的主观评分则短时随意完成的不良评标行为。

建立客观分公示反馈制度。一般来说对资信、业绩等客观分，投标人自行计算得分与专家打分是一致的。但是会存在由于某些荣誉、奖项、业绩不被评标委员会认可，甚至投标文件漏印，评标委员会漏看、错看等现象，导致两者分值不一致。

为避免出现不必要的错误与纠纷，提高评审效率，在评标环节中，应增加客观分公示反馈环节。客观分评定结束后及时公示给投标人，如与投标人心理预期分值不一致可及时反馈给评标委员会，双方就分歧意见充分沟通后进行澄清、修订，再进入后续评标环节。这种设计既使评标过程更加透明、公平、公开，又节约了因专家担心追责而反复审查资信、业绩等客观部分所浪费的时间，专家可将更多的时间、精力投入到技术方案的审阅上。该制度的设计，提高了项目招投标效率，保障和保护了招标人、投标人、评标专家三方的利益。

实施资格预审。对PPP项目，一般应设置资格预审，只有资格预审通过的投标人才能参与后期投标。参与资格预审的专家原则上不再参与该项目的后续评标。通常，如设置资格预审，项目评标时不应再进行资格审查。如未设置资格预审或评标时仍需资格审查，为避免评标专家在技术方案打分前对投标人形成主观印象，可以将资格审查后置到技术方案评审结束后再进行。

详细评审采取两段制，将技术方案评审前置。评标程序上，详细评审采取两段制，先进行技术方案评审完成主观分打分，然后进行资信、业绩等客观分评审。以避免专家因资信、业绩的得分，带来主观上对技术方案打分的偏差。目前，项目评审中，虽未规定两者的评审次序，但是代理机构、专家都倾向于先打客观分，然后打主观分，这种做法的后果就是实质上导致专家根据资信、业绩的得分，对技术方案进行随意评分。

设置陈述答辩环节。在评标环节中，设置服务(技术)方案陈述答辩环节，并给予足够的时间(15～30分钟，具体时长根据项目复杂程度来定)，以便投标人详述方案、直观形象地展现其服务(技术)方案优势与特色，评标委员会可在其方案陈述基础上针对性提出相关问题，投标人予以解答。评标委员会结合陈述答辩情况与技术方案文本，可以更加科学、高效地给定技术方案分值。

实施暗标制，进行技术方案盲审。暗标制一般规定投标人提交的技术文件的纸张、格式、装订等要满足统一的要求，并且其技术文件中不能出现任何明示或暗示投标单位信息的内容。暗标评审时，评审专家对评审对象完全未知从而不带有任何倾向性，只能严格依据采购需求，通过认真仔细地阅读、比较各个技术方案，按照评审细则公正地评定分数。这种制度有利于杜绝腐败，使得技术方案的评审结果更加客观、公平、公正。

3.5 建立招标文件论证制度

生态环境保护类PPP项目投资大、周期长、涉及领域广、内容复杂，为使招标文件更加科学、严谨、可操作性强，在发布招标公告前或正式开标前，需要对招标文件本身进行评审，建立针对招标文件的论证制度。

任何一个PPP项目开标前都要进行论证，确保其科学、公平。为了兼顾效率，可将论证分为两种模式：一种为简易模式，由业主、招标代理、评审专家组成论证委员会，主要针对招标文件的合理性、可行性、可操作性进行论证；一种为通用模式，由业主、咨询机构、代理公司、评审专家、监管部门、公众代表组成论证委员会，对招标文件进行全面论证。其中，简易模式一般用于项目前期研究充分、指标识别准确，且时间安排上较急的项目。

3.6 强化技术方案评审与监督

加强对技术方案评审过程的监督。加强对技术方案评审过程的现场监督，监督人员要对技术方案正常评审时长有所了解，确保评审用时不少于对技术方案有大致了解与认识所需的时间。对以技术方案页码定分的不当评审行为要予以监督。

加强对技术方案评审结果的监督。为了避免评标过程中可能出现的倾向性打分，进而影响中标结果的公正性。可以将专家对技术方案的评审结果进行去极值后取平均值处理，即某投标人的技术得分是将所有专家评分结果中的最大值与最小值去掉后，对剩下的得分取平均值。

此外，对个别有明显异常的评审结果，要求专家本人对照相应的评审细则列出评分理由。实践中，可以与去极值后的平均值进行比较，出入超过50%，认定为异常，以避免和限制专家在技术评分中出现倾向性打分。

4 结论

生态环境保护类PPP项目由于投资大、周期长、涉及领域广、内容复杂，相应的招投标工作也极为复杂，不能简单套用传统工程项目的招投标。

首先，要对项目进行充分研究，建立公平合理的风险共担与利益分配机制，科学构建、设计项目。

其次，深入剖析识别项目的特点，建立适应项目特点的评审指标体系。并在此基础上，建立并规范PPP项目招标文件的论证制度，确保招标文件科学、严谨、全面并具有较强可操作性强。

再次，创新、优化评标程序与方法，修订专家追责制度，规范评标环节与方法，切实建立真正能激发专家责任心，保障评标质量的评标程序与管理制度。

最后，规范专家评标行为，加强对项目评审过程与结果的监督，尤其要规范和加强技术方案的评审与监督。确保项目招投标工作公平公正地进行，保障项目未来顺利实施。