无权限定价文件的执法困境与破除路径

李子涵，杨兴岳

(北京师范大学 法学院，北京 100875)

一、无权限定价文件的执法理论困境

我国《价格法》第19条规定：“政府指导价、政府定价的定价权限和具体适用范围，以中央的和地方的定价目录为依据。中央定价目录由国务院价格主管部门制定、修订，报国务院批准后公布。地方定价目录由省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门按照中央定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定，经本级人民政府审核同意，报国务院价格主管部门审定后公布。省、自治区、直辖市人民政府以下各级地方人民政府不得制定定价目录”。第20条规定：“国务院价格主管部门和其他有关部门，按照中央定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定政府指导价、政府定价；其中重要的商品和服务价格的政府指导价、政府定价，应当按照规定经国务院批准。省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门和其他有关部门，应当按照地方定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定在本地区执行的政府指导价、政府定价。市、县人民政府可以根据省、自治区、直辖市人民政府的授权，按照地方定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定在本地区执行的政府指导价、政府定价”。政府或政府部门定价活动一旦违反上述法定程序，即构成违法。对此，《价格法》第45条规定：“地方各级人民政府或者各级人民政府有关部门违反本法规定，超越定价权限和范围擅自制定、调整价格或者不执行法定的价格干预措施、紧急措施的，责令改正，并可以通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。”与此配套，国家发改委于2018年颁布了《政府制定价格行为规则》(以下简称“《规则》”)。《规则》第30条规定：“定价机关应当建立严格规范的内部监督制约机制。上级价格主管部门负责对下级价格主管部门制定价格行为的监督和指导。政府其他有关部门的制定价格行为应当接受价格主管部门的监督”。第31条规定：“定价机关制定价格，应当接受社会监督。单位和个人可以对制定价格过程中的违法违规行为进行举报。即价格主管部门制定价格时，实行同类部门上下级之间的纵向监督关系，政府其他有关部门制定价格时，实行价格主管部门与其他有关部门之间的横向监督关系，社会公众可以就政府部门的违法制定价格行为向有关部门举报，但受理及处理举报，走的是行政系统内部的监督制约机制”。第32条规定：“定价机关有违法行为的，由政府价格主管部门依据《价格法》进行查处”。

综上，《价格法》规定了有权定价的主体、定价权限的分配、定价依据，并连同《规则》一道，规定了有权定价主体越权定价的法律后果。不过，对没有定价权限的政府或政府部门实施的定价行为的处理却被遗漏了。例如，根据北京市2018年定价目录的规定，殡葬服务为政府定价项目，定价内容包括基本服务收费和其他服务收费，前者的定价机关为市民政主管部门以及市价格主管部门、市财政部门，后者的定价机关为市民政主管部门。基本服务收费的定价范围包括定价范围包括遗体接运费、存放冷藏费(含医院太平间)、火化费、骨灰存放费(民政部门提供的除墓地外的骨灰存放服务)；其他服务收费的定价范围包括有偿服务公墓墓穴租赁费、管理费，遗体整容、遗体防腐、吊唁设施及设备租赁费。根据这份定价目录，市民政主管部门属于有权定价的主体，但这个主体仅能实施殡葬方面的定价活动。倘若市民政主管部门对医疗项目实施定价活动，其行为就会被定性为超越定价权限。如果市民政主管部门设置的某项定价收费不在定价范围中，其行为就会被定性为超越定价范围。依现有法律规范，这两种情况都可以由同级市场价格监督管理检查部门责令改正，但若实施殡葬项目定价活动的是一个无任何定价权限的政府部门，其实施的定价行为就超越越权定价的范畴了。

由于现有法律规范未能对自始无任何定价权限的政府部门作出的定价活动进行规定，价格执法部门在面对无权限定价文件时常陷入困境。

首先，对如何认定无权限定价文件的效力问题存在疑问。依照越权无效原则，缺乏正当权源和依据的法律文件应属无效，不应当得到执行；但依行政法上的公定力原则，行政行为一经作出，在被撤销前应当被视为合法有效，应当得到执行。那么，无权限定价文件的效力到底应当是有效还是无效？

其次，不管执法部门执不执行越权定价文件，新的问题都将接踵而至。如果执法部门决定执行无权限定价文件，当无权限定价文件的内容违反《价格法》《价格违法行为行政处罚规定》(以下简称“《处罚规定》”)等法律法规时，执行无权限定价文件就有可能使经营者作出违反《价格法》《处罚规定》等法律法规的价格行为。而针对该价格违法行为，理论上执法部门又必须依据《价格法》《处罚规定》等相应的法律规范对经营者作出处罚。这样的处理结果实际上是把政府或政府部门的违法定价责任不公平地转嫁给经营者。

从另一个角度看，无权限定价文件多属国务院部门的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定和乡镇人民政府的规定，因此在执法部门依照无权限定价文件对经营者作出行政处罚后，经营者可以依照《行政复议法》第9条向上一级执法部门提起行政复议，并依据《行政复议法》第7条请求复议机关审查该无权限定价文件。根据《行政复议法》第27条，复议机关无权处理，应当在七日内按照法定程序转送有权处理的国家机关依法处理。可究竟谁应当是有权处理无权限定价文件的国家机关，该国家机关又应怎样依法处理，均不明确。

当无权限定价文件的内容违反《价格法》《处罚规定》等法律法规时，若经营者自觉执行该无权限定价文件，导致其价格行为构成违法，则执法部门在理论上应当依据《价格法》《处罚规定》对经营者作出处罚，执行官方定价文件的经营者反而连在行政复议或行政诉讼中提起对无权限定价文件的附带性审查的机会都没有了。这依然是把政府或政府部门的违法定价责任不公平地转嫁给经营者。

综上可知，执法部门不论执不执行无权限定价文件，总会陷入执法困境。因此，走出困境的方向不在于选取何种执行手段，在于执法部门在执法之前首先有能力对无权限定价文件作出某种回应。

二、无权限定价文件的执法实践困境

执法部门为摆脱执法困境，有时会在执行或不执行无权限定价文件的两个选项中选择不执行，有时则会针对无权限定价文件作出积极回应，尝试对无权限定价文件作出纠正。但不论是怎样的执法实践，都有一定程度的局限。

(一)执法部门回避无权限定价文件

执法部门在执法活动中发现定价文件涉嫌无权限制定，经判断非属无权限定价文件，则执行定价文件；经判断属于无权限定价文件，则不执行定价文件。若经营者未执行无权限定价文件，执法部门对经营者免予处罚；若经营者执行无权限定价文件，其价格行为若构成违法，执法部门则按照《价格法》《处罚规定》等法律规范对经营者作出处罚。

在执法效果上，执行官方的定价文件的经营者反被官方处罚，有违公平。执行无权限定价文件、作出价格违法行为的经营者被执法部门依据《价格法》《处罚规定》等法律法规作出处罚时，在行政复议或行政诉讼中都无法提起对无权限定价文件的附带性审查请求。

在操作性上，执法部门并不是在任何时候都有自主回避的可能。如果无权限定价文件是由与执法部门同级别的其他政府部门制定的，执法部门尚有自主回避的空间；若无权限定价文件是由执法部门所属人民政府制定的，根据《地方各级人民代表大会和地方各级政府组织法》第67条的规定，地方各级政府工作部门受地方各级人民政府的统一领导，也即执法部门必须执行其所属人民政府制定的无权限定价文件。

(二)价格执法部门干预无权限定价文件

调研时我们注意到，地方上高级别的执法部门会对低级别的无权限定价责任部门作出行政处罚，以期责任部门纠正无权限定价文件。

例如：某镇人民政府为满足该镇居民用水矛盾，经报市人民政府同意，将部分居民小区及部分村划归汉川二水厂供水范围，并制定了收费标准：农户水改按每户600元，小区居民按每户1 000元收取水改费用；小区居民初装的，按每户1 500元收取初装费。同时，某镇人民政府成立了水改指挥部，要求所有工作在7月底前完成，对不缴纳初装费的居民强制停水。这其实是一个政府定价行为，但某镇政府并无相关定价权限。当初开发商在售房时已收取住户5 000元水电安装费并有盖章收据，可现在业主们突然被告知加缴1 500元的自来水初装费，否则将被强制停水。他们觉得接受不了，遂情绪激动地集体到市场监管部门举报。市场监管部门受理了该举报，并对某镇政府下达了责令整改通知书。某镇政府照做，撤销了越权定价文件，该问题遂得到解决。

在对某镇政府作出的《责令改正通知书》中，该市市场监督管理局首先认定某镇政府作出的强制收取自来水初装费的行为，违反了《XX省价格条例》第9条第2款第(一)项“强制、变相强制交易相对人接受交易价格或者有偿服务”的规定，某镇政府据此限期作出整改。同时以《XX省价格条例》第41条的规定为威慑，该条规定：“经营者违反本条例第9条第2款规定的，由价格主管部门责令限期改正，没收违法所得；逾期不改正的，处违法所得三倍以下罚款；没有违法所得的，处5万元以上20万元以下罚款；情节严重的，责令停业整顿，并处20万元以上50万元以下罚款”。在作出处罚的同时，该市市场监督管理局还明确交代：“如对本责令改正决定不服，可以自收到本通知书之日起六十日内向该市人民政府或者该市市场监督管理局申请行政复议；也可以在六个月依法向该市法院提起行政诉讼”。

这则案例虽然及时纠正了无权限定价违法行为，化解了社会矛盾，取得了良好的效果，但其中的执法逻辑有待商榷。上级执法部门对下级越权定价责任部门出行政处罚，实质上是把下级人民政府或人民政府的工作部门视为“经营者”。这样的处理并无《XX省价格条例》《处罚规定》《价格法》上的依据。

我们认为，这可能是因为执法部门对《国家发展改革委办公厅关于对<价格法>中的“经营者”如何认定的复函》(发改办价格〔2003〕884号)存有误会。该复函强调：“依照《价格法》第二条关于‘在中华人民共和国境内发生的价格行为，适用本法’的规定，凡在经营活动中有《价格法》规定的应受处罚的价格违法行为，不论违法者是否依法取得经营资格，都应依法处罚”。执法部门据此认为，人民政府或人民政府的工作部门虽然没有取得经营资格，却实施了价格违法行为，因此应当受到处罚。这就不当地扩张了“违法者”的范围。

不论是从政府与市场的关系角度，还是从政府部门之间的关系角度，执法部门处罚人民政府或者人民政府部门都是不妥当的。

首先，用处罚经营者的法律规范处罚政府，不符合社会主义市场经济的发展逻辑。政府的角色应当是社会主义市场经济的宏观调控主体，其功能是为国民经济发展保驾护航，这与以营利为目的的市场经营者有着本质区别，不可以混淆。

其次，即使政府的定价行为违法，但其性质仍属于行政行为，应当依照《价格法》第45条的精神，以内部行政处分为处理手段。

此外，在法理上，一个行使公权力的责任部门成为另一个行使公权力的执法部门作出行政处罚的相对人，是违背《行政诉讼法》与《行政复议法》之“两造恒定”内核的。

退一步来说，就算人民政府或人民政府部门可以被执法部门处罚，能否真正操作却还要依赖双方法律地位的对比。除非执法部门的级别相对于被处罚者高出甚多，否则执法部门对人民政府或人民政府部门作出处罚几乎是不可能的。

有一种观点认为，《价格法》第33条规定的“价格活动”似可成为执法部门作出行政处罚的突破口。《价格法》第33条规定：“县级以上各级人民政府价格主管部门，依法对价格活动进行监督检查，并依照本法的规定对价格违法行为实施行政处罚。”若将政府的定价行为扩张解释为此规定中的“价格活动”，则县级以上各级人民政府价格主管部门就有权对政府的定价行为进行监督检查，并依照《价格法》的规定对政府的定价行为实施行政处罚。我们认为，采用这样的解释不仅无法突破前述障碍，还将使得《价格法》与《规则》确定的行政系统内部监督制约机制遭到颠覆。

三、无权限定价文件执法困境的破除路径

我们认为，对无权限定价文件问题的最佳解决方案是直接由执法部门责令无权限定价责任部门改正违法行为。具体来说：下级执法部门的无权限定价行为、下级执法部门所属人民政府的无权限定价行为由上级执法部门纠正，其他部门的无权限定价行为由同级执法部门纠正。同时，执法部门以《价格法》第45条的后半段为纠正手段，“并可以通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分”。这种方案契合行政系统内部监督制约机制的精神，亦能最大限度地保证执法部门执法的专业性与高效率，从而及时从根源上清除无权限定价文件。但这个最佳方案得以成立的首要前提是对《价格法》进行修改，将“无权定价”扩充进“超越定价权限和范围”的内涵范围，但当下尚不能修改《价格法》，因此我们应当寻找次优方案。

在无法修改《价格法》的前提下，我们建议在修订《处罚规定》的过程中借鉴《行政复议法》中规范性文件合法性附带审查制度的精神，建构对无权限定价文件提请审查机制，使无权限定价文件可以在审查机制的框架内得到纠正，进而让执法部门从执法困境中摆脱出来。

(一)有权提请审查的主体

对无权限定价文件提请审查机制在性质上属于行政系统内部监督机制，这决定了提请审查的主体只能是执法部门。消费者、经营者等市场主体虽无权向有关部门提出审查申请，但可以就涉嫌无权限定价的行为向执法部门进行举报，供执法部门发现无权限定价文件线索。

根据《处罚规定》第2条“县级以上各级人民政府价格主管部门依法对价格活动进行监督检查，并决定对价格违法行为的行政处罚”和第3条“价格违法行为的行政处罚由价格违法行为发生地的地方人民政府价格主管部门决定；国务院价格主管部门规定由其上级价格主管部门决定的，从其规定”，提请审查的主体应当为无权限定价行为发生地的县级以上各级人民政府价格主管部门。

(二)审查管辖主体

审查管辖主体即受理执法部门提请审查的主体。在主体数量上，有观点认为，应当借鉴《行政复议法》的精神，当无权限定价文件系政府部门制定时，规定两个审查管辖主体；而当无权限定价文件系人民政府制定时，规定一个审查管辖主体。我们认为，双选模式可能存在审查管辖主体之间相互推诿、降低效率的可能，因此应当仅规定一个审查管辖主体。

在审查管辖主体的确定环节存有两种观点：一种认为，应当由无权限定价文件责任机关的上一级主管单位担任审查管辖主体；另一种认为，应当由无权限定价文件责任机关自己担任审查管辖主体。

从专业性角度看，执法部门是无权限定价文件的最佳判断者。正是由于《价格法》并未赋予执法部门对无权限定价文件直接处理的权限，在《处罚规定》中建构审查机制才成为次优选择。因此，审查机制应能最大限度确保执法部门提请审查的无权限定价文件得到审查管辖主体的纠正，同时还要兼顾效率。此外，亦应当考虑到现实中的执法部门与其所属人民政府之间的领导与被领导关系，以及执法部门与同级其他部门之间的协作关系。

我们认为应当将前述两种观点融合，形成兼备二者优势的第三种观点：执法部门发现无权限定价文件后应当及时向制定无权限定价文件的责任机关提请审查。如果责任机关能够及时自我纠正，则效率可以得到保证；如果责任机关审查结论指向不作出自我纠正，则执法部门应当将责任机关的审查结论报上一级执法部门备案，由上一级执法部门在法定期限内决定是否提请责任部门所属人民政府复议。提出这样观点的理由在于：首先，若没有复议程序的客观约束，审查管辖机关就可能不会在既当运动员又当裁判的情况下轻易否定自己制定的定价文件。一旦审查管辖机关审查后决定维持定价文件效力，执法部门除了执行外将无他法。其次，将责任部门所属人民政府作为复议机关，是考虑到该人民政府的管辖地域与无权限定价文件的效力范围往往重合，这有利于该人民政府更好地了解情况，权衡法治效果与社会效果。再者，该人民政府还是执法部门与责任部门的共同上级，这样的制度设计便于该人民政府从中斡旋。当然，如果无权限定价的责任部门即为执法部门所属人民政府的话，复议机关只能是该人民政府的上一级人民政府。需说明，即使审查管辖机关作出维持定价文件效力的决定，但执法部门对定价文件性质的初次判断更具有专业性，更接近客观事实，因此在上一级执法部门的决定复议期及复议期间内，执法部门应当不予执行定价文件。

另外，考虑到执法部门自身已具备基本的专业性，《处罚规定》不必参照《行政复议法》第18条另设转送机制。

(三)审查内容

审查内容应当聚焦于责任部门是否有定价权限。为此，执法部门在书面提请审查的同时应当说明无权限定价文件的越权之处，并给出执法部门对无权限定价文件的处理建议。

(四)程序设计

其一，执法部门提出申请。执法部门在执法活动中发现涉嫌无权限定价文件后应当在五日内向该定价文件的制定机关书面提出审查申请，文书中应当列明执法活动基本事实、定价文件违法理由、法律规范依据、处理建议以及应当列明的其他事项。

其二，审查。审查管辖机关自接到审查申请之日即为受理，并在五日内进行审查，由该机关负责法制工作的机构具体承担审查职责。

其三，决定。审查管辖机关应当在十五日内完成审查并作出撤销定价文件或维持定价文件效力的书面决定。

其四，反馈。审查管辖机关应当在作出决定后的三日内将书面决定送交执法部门。执法部门接到审查管辖机关维持定价文件效力的书面决定后，应当将提请审查的文书连同审查管辖机关作出的书面决定三日内报上一级执法部门备案。上一级执法部门认为有必要的，应当在七日内决定向审查管辖机关所属人民政府或上一级人民政府申请复议，决定期及复议期间执法部门不予执行定价文件。复议程序同前述审查程序。复议机关审查后应当作出维持定价文件效力或撤销定价文件的决定，并在决定作出后的三日内送交提出复议的上一级执法部门。如果是撤销决定，还应一并送交定价文件的制定机关。

其五，行政责任。如发生接收审查申请的部门机关无正当理由拒不受理，或者在法定期限内不作出审查决定或复议决定，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分。

(五)对经营者的处理

当经营者执行无权限定价文件，进而导致其价格活动构成违反《价格法》《处罚规定》等法律规范时，有必要探究执法部门如何处理经营者。如果经营者执行了无权限定价文件，其实施的价格行为获得了本不应得的利益，即为违法所得。有观点认为，从法理角度出发，基于行政法上公定力的要求，未经依法撤销的文件被推定为有效，经营者即便执行了事实上不存在正当权源的文件，也不具有可责性，基于信赖利益保护原则，亦应保留其“违法所得”。但是考虑到特定的政策背景，在执法实践中直接作出无责处理往往是有难度的。还有观点从实质正义的立场出发，认为经营者执行无权限定价文件而实施的价格活动在本质上是无权限定价行为的违法性在经营者活动中的延续，应当依法处罚经营者的活动，以表示对违法行为进行威慑的态度。同时，对违法所得部分应有所处理，但经营者应收部分及价格活动支出的合理成本可以保留。

从依法行政原则和信赖利益保护原则出发，即便是无权限定价文件在提请审查机制运行后被撤销，经营者执行无权限定价文件而获得的“违法收益”仍然应当予以保留。