地方隐性债务规模的统计核算与成因分析

易奔 卢彦瑾 欧阳胜银 马守荣

作者简介： 易 奔（1981—），男，湖南湘乡人，湖南大学审计处助理研究员，研究方向：审计和财务管理;卢彦瑾（1994—），男，湖北蕲春人，湖南大学金融与统计学院博士研究生，研究方向：宏观经济统计分析、城市创新;欧阳胜银（通讯作者）（1986—），男，湖南湘乡人，博士，湖南科技大学商学院教师，硕士生导师，研究方向：地方金融风险。

摘 要：从狭义和广义两个视角界定地方隐性债务的内涵与核算边界，采用核算法分别测度2007—2018年狭义地方隐性债务和广义地方隐性债务的规模，结果发现其量巨大且年增速分别为4.44%和5.66%;在样本期内，狭义地方隐性债务呈现平缓上升的特征，广义地方隐性债务则具有明显的波动性增长趋势。对地方隐性债务规模及成因进行量化分析发现，政策性补贴是狭义地方隐性债务的重点构成部分，PPP和狭义隐性债务是广义地方隐性债务较大的主要内部原因，而公益项目投资力度、财权与事权不匹配则是诱发变相举债的重要外部因素。

关键词： 地方隐性债务;变相举债;统计核算;成因分析

中图分类号：F222 文献标识码： A 文章编号：1003-7217（2022）01-0095-09

一、引言与文献综述

近年来，地方政府举债手段和方式已经发生较大变化，以违法、违规或变相举债等方式出现的地方隐性债务成为各界关注的焦点。国家发改委、财政部和审计署等部委多次聚焦地方隐性债务的调查与审计工作。虽然具体规模尚未得以公布，但业内人士普遍认为其规模庞大，有学者甚至指出我国隐性债务规模要数倍于显性债务。这对地区财政状况、地方政府信用的影响是极为不利的，并很有可能诱发系统性金融风险。因此，2019年12月的中央经济工作会议提出要做到“……金融风险有效防控”“……牢牢守住不发生系统性风险的底线”;同期的全国财政工作会议也强调要“……规范地方政府举债融资行为，防范化解地方政府隐性债务风险”。在此背景下，加强地方隐性债务问题研究，尤其是对我国地方隐性债务规模展开测算，应当成为当前债务识别与管理的新方向。

关于地方隐性债务问题的研究，较早对其予以定位并给出明确分类框架的学者当属波拉科娃·汉娜（Hana Polackova），其于1998年发表的工作报告指出，政府债务并非都是确定的，有些地方政府会将大量财政赤字转为隐性债务，这使得政府公布的债务数据与实际情况存在较大差异，这一问题必须得到解决。基于此，按照债务发生是否需要特定条件和是否属于法定义务，将地方债务划分为直接债务和或有债务、显性债务和隐性债务两种类型，由此可以组建2×2维财政风险矩阵[1]。这种早期较为权威的分类方式得到了学术界的广泛采纳，后续诸多学者多以此为基础展开债务的识别与分类研究。尽管有少部分学者结合我国实践对财政风险矩阵做出了一些改进，但基本大同小异[2，3]。

地方隐性债务规模到底有多大，国内学术界早期主要从社会保障制度出发探讨其测度问题，并重点以养老保险为突破口展开统计研究。随着研究的深入，这一测算模式的基本思路逐步转变为根据在职“中人”和退休“老人”两种类型分别设计精算模型[4-7]。但也有许多学者认为，社会保障只是隐性债务的一个方面，若要对隐性债务展开全面的测度研究，还应当设计一个更为系统性的评估框架。例如，吴盼文等（2013）指出，我国政府隐性债务主要涵盖社会保障缺口、政府隐性担保融资、金融机构救助未归还的政府支出、金融机构不良资产等[8];彭刚（2014）通过重构Hana矩阵认为，我国地方隐性债务的核算口径主要包括地方政府养老金等社会保障款、地方金融机构的不良资产和负债、其他单位的亏损和欠债或者损失挂账[9]。还有研究认为地方隐性债务规模的核算范围应当包括地方国企国有债务总额和城投公司发行的城投债[10-12]。

国外学者对社会保障缺口是否应当纳入地方隐性债务口径持开放观点，但也从不同层面提出地方隐性债务的核算边界。如卡门·莱因哈特和肯尼斯·罗戈夫（Carmen M. Rdeinhart 和 Kenneth S. Rogoff，2011）认为，地方隐性债务至少應当包括四个方面，即明确担保、隐性担保、中央银行债务以及金融交易的表外债务[13]。其中，隐性担保是地方政府利用其信用背书为相关企业提供融资便利，并直接或间接承诺偿还融资贷款的合同安排，在地方隐性债务中扮演着至关重要的角色。这一观点也得到了瓦纳·托阿德尔（Oana Toader，2015）[14]的支持。

上述学者从地方隐性债务的构成视角展开分块估算研究，但由于核算口径不一，导致测算结果存在较大的差异。依据Hana的债务风险结构矩阵可知，地方隐性债务不仅包括直接债务，还包括一些或有债务。直接隐性债务是必然发生的，但或有隐性债务则存在一定的概率。为了更合理地对地方隐性债务进行估算，吉富星（2018）通过审计署2013年《全国政府性债务审计结果》和发债融资平台财政补贴率分别设定或有债务概率下限和上限，对隐性或有债务进行概率估计，从而得到一个较为合理的隐性债务规模区间[15]。此外，欧阳胜银和蔡美玲（2020）基于MIMIC模型度量了我国地方隐性债务规模的增长趋势，并借助一些权威机构和学者的成果测算了地方隐性债务的规模[16]。这些依据或有概率以及内显变量和外显变量测算地方隐性债务的方法，给出了一种新的研究思路，但其测度结果并不统一，测度结果的精度也有待验证。

综合国内外已有研究成果来看，学者们在地方隐性债务规模测度与分析领域展开了较为丰富的探索。但这些研究仍存在不足：一方面，他们主要从理论层面探讨地方隐性债务的核算边界，虽然对地方隐性债务展开了一些测算，但总体来说比较零散和粗略，也没有详细的测算步骤，测算结果也受到众多怀疑;另一方面，地方隐性债务的规模特征及其成因，尚未得到实证层面的验证。为此，本文尝试基于组成要素的不同层面测算地方隐性债务规模，并分析其特征与成因，为监管与防范地方隐性债务危机与系统性风险提供参考。

二、地方隐性债务的内涵界定与核算边界

（一）地方隐性债务的内涵界定

从债务风险的角度来看，地方政府债务可以分解为地方显性债务和地方隐性债务。两者的主要区别在于：地方政府对于显性债务具有法定偿还义务，因而会在政府财政预算中得到体现;而对于隐性债务，地方政府只具有偿还的道义压力，我国一些重要的债务约束法规也均没有强制规定地方政府必须偿还，因而其偿债规模在财政预算当中并未体现出来。基于此，本文认为地方隐性债务是一种未在地方政府一般公共预算、决算收支等表中显性表达出来的债务，具有较强的隐蔽性。

不同于显性债务具有法定偿还义务的弱弹性，地方隐性债务的偿还弹性相对较大，其根本原因在于，地方政府对于债务的偿还游离于法律或者合同的强制约束之外。正因如此，准确核算地方隐性债务，首先需要界定地方隐性债务的测度边界，即探寻那些不属于政府的法定偿还义务，但同时又受到社会道义约束而应当偿还的债务，这是准确定义和识别地方隐性债务的基础。

我国地方隐性债务长期存在，并在一定情景下是合理的。之所以到21世纪初期尤其是2008年金融危机以后才引起理论界和实务界的高度重视，是因为这一时期地方政府违规和变相举债现象日益严重，诸多不合法的债券发行速度过快，引发了较为严峻的偿债压力。因而对地方隐性债务的测度研究，应当区分其合法、合理、合规的规模，以及违法、违规、变相举债的规模，前者为狭义的地方隐性债务（ID.X），两者之和为广义的地方隐性债务（ID.G）。目前，国内外尚未对地方隐性债务提出统一口径和权威的认定标准，依据存在的合理性来定义狭义地方隐性债务和广义地方隐性债务，既符合地方隐性债务测度的国际化趋势，也可体现中国经济的特色，有助于准确理解地方隐性债务的存在根源与适度区间，对于“……有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量”具有重要的意义。基于此，本文对地方隐性债务规模的估算也从狭义和广义两个视角展开分析。

借鉴Hana对地方隐性债务的阐释，以及国内学者对地方隐性债务概念的界定，分别探讨我国地方隐性债务两种口径的识别与测算问题。其一是狭义的地方隐性债务，主要是指为保持经济社会平稳健康运行而可以且应当存在的隐性债务，这些隐性债务主要是为解决居民养老、职工保障、社会扶贫等现实社会问题，其整体规模的波动幅度通常较小。其二是广义的地方隐性债务，主要是指地方政府出于政绩攀比和赤字冲动以及举债软约束等[17]，在必要的狭义地方隐性债务基础上，滋生出一些违规和变相举债，导致地方债务规模畸高，其波动幅度通常较大。

（二）狭义地方隐性债务的核算边界与数据来源

狭义地方隐性债务主要包括社会保障资金缺口、国有企业债务、金融机构的不良贷款、中央银行对存款性金融机构的扶持、政府在社会保障和就业支出等方面的政策性补贴等。

1. 社会保障资金缺口（DebtI.SS）。社会保障资金缺口衡量的是社保收入与保障支出的缺口，我国的社会保障压力主要来源于对退休人员养老保险的给付困难。计划经济以及计划生育早期，国家的养老政策较为宽松，随着退休人员的增加，养老金给付压力逐期增大，在职职工缴纳养老保险的政策又不断调整，早期的历史遗留问题以及人均寿命提高所带来的更高养老保险压力，使得地方政府出于道义和社会压力而应当给付的养老金也逐年增加，由此提升了地方政府的隐性债务。因此，将社会保障资金缺口纳入狭义地方隐性债务统计口径，既体现了政府对退休人员的善待，也符合众多学者的观点。

当前尚无权威机构公布完整的养老保险隐性债务数据，但学者们基于不同视角采用不同的模型对此展开了较多研究。综合来看，养老保险隐性债务的测算方案具有一定的合理性与较强的可操作性[18]，因而本文也借鉴已有研究展开养老保险隐性债务数据的测算研究。

2. 国有企业债务（DebtI.SE）。现阶段，国有企业的市场化进程进一步释放了政府偿还国企债务的法律责任，但仍有部分国企存在经营不善甚至工人下岗的局面，而地方政府通常会为这些下岗工人提供必要的资金援助，这部分资金没有纳入政府财政预算，属于隐性债务的范畴。中国财政年鉴公布了国有企业盈利和亏损状况，其中亏损额由财政兜底，其实质体现了国企的负债总额。据此可以得到基于地方国有企业的政府隐性债务数据。

3. 金融机构不良资产（DebtI.NA）。尽管商业银行在不断推进市场化，但我国商业银行目前的政府屬性仍然非常浓厚，商业银行的不良贷款如果超出其承受范围，也将由政府来买单，因而金融机构不良资产可以被纳入地方隐性债务的统计范畴。中国银保监会公布了我国商业银行的不良贷款信息，据此可以得到基于金融机构不良贷款的隐性债务数据。

4. 中央银行对存款性金融机构的扶持（DebtI.CB）。存款性金融机构通过吸收存款、提供贷款来为经济建设提供资金。然而，存款性金融机构本身就具备较强的营利性质，在长期借贷资金无法及时收回或者短期拆借现象较为普遍的情况下，存款性金融机构极有可能通过向中央银行净借入来缓解资金压力，因而可以采用存款性金融机构向中央银行借款，扣减缴存中央银行的法定存款准备金，作为中央银行扶持存款性金融机构的隐性债务指标。本文根据历年来国家规定的法定存款准备金率来计算存款性金融机构应当缴纳的法定存款准备金，然后依据如下计算思路来计算隐性债务。

计算思路为：存款准备金是存款性金融机构必须上缴且存储在中央银行的资金，如果存款性金融机构实际存款准备金BnkR超过法定存款准备金BankR的部分要高于其向中央银行的借款Loan，则不存在此类隐性债务DebtI.CB;反之，如果存款性金融机构实际存款准备金超过法定存款准备金的部分要低于其向中央银行的借款，则其差额应当记为隐性债务。其函数形式为：

式（1）中，BankR=DepositRR·DepositFI，其中，DepositRR表示法定存款准备金率，DepositFI表示存款性金融机构实际吸收存款规模。由于DepositRR不是按照固定频率调整，因而为了得到特定时间的DepositRR，进行如下调整：如果某季度内没有调整，则按上一次最近的存款准备金率进行计算;如果该季度内单月只有一次调整，则按调整后的存款准备金率进行计算;如果该季度单月内有多次调整，则取多次调整的平均值进行计算。其中，法定存款准备金率数据来源于东方财富网，实际上缴存款准备金和向中央银行的借款来源于中国人民银行网站。

5. 政府对社会保障和就业支出的政策性补贴（DebtI.GS）。扶贫帮困等改善民生的工程有助于社会稳定，地方政府会定期为一些低保、五保、失业等贫困人员提供保障补助，也会对受灾家庭提供必要的援助，这些资金较少体现在财政预算当中，因而可以纳入狭义地方隐性债务口径。DebtI.GS主要包括行政事业单位离退休人员的补助、城市居民和农村居民最低生活保障补助、自然灾害生活补助和就业补助等。历年中国统计年鉴公布了地方财政社会保障和就业支出情况，据此可得到基于政策性补贴的政府隐性债务数据。

（三）广义地方隐性债务的核算边界与数据来源

广义地方隐性债务是在狭义地方隐性债务的基础上，进一步考虑一些违规和变相举债项目，其主要来源于政府隐性担保融资、其他或有债务、地方融资平台借款、信托融资、政府企事业单位从事公益项目的资金以及政府参与PPP项目对社会资本的承诺或担保偿还等。

1. 政府隐性担保融资（DebtI.IG）。政府隐性担保融资具有典型的隐蔽性和偿还性，当被担保主体出现资金短缺时，地方政府的债务压力就会增加。DebtI.IG主要包括政府支持机构债券、政策性金融债务、其他政府性基金收入扣减其他政府性基金支出，数据来源于历年中国财政年鉴。

2. 地方融资平台借款（DebtI.FP）。受美国次贷危机影响，2008年底，我国推出了4万亿的投资计划来刺激经济复苏，而各级地方政府也在传统“唯GDP论英雄”的政绩诉求下，通过组建地方融资平台来筹集经济建设所需资金，并常以政府信用为背书，以地方政府财政收入或投资项目收益来偿还本息。在投资项目收益不理想的情况下，这些变相举债无疑增添了地方政府的财政压力，形成地方隐性债务。数据来源于Wind数据库。

3. 信托融资（DebtI.TF）。信托融资为我国中小企业融资提供了一条新路径，然而，大量的信托公司都与政府存在较为密切的关联，信托融资在银行收紧融资约束以后，逐步成为地方政府变相举债的重要途径。本文主要考虑了中国信托业协会公布的租赁、特色业务指标（包括银信合作、信政合作、私募基金合作、私募股权投资、基金化房地产信托和合格境内机构投资者），并将之作为广义地方隐性债务的组成要素。

4. 政府企事业单位从事公益项目的资金（DebtI.PS）。政府企事业单位从事的公益项目通常具有非营利性，其资金来源的主要形式为财政支出或政府担保偿还的其他资金。DebtI.PS主要包括中国城市建设统计年鉴公布的市级城市财政预算资金中的其他财政资金;也包括一些资金补贴，主要是指中国债券信息网公布的非银行金融机构的变相举债工具，如非银行金融机构债券、企业债券、资产支持债券、中期票据、集合票据等。

5. PPP项目（DebtI.PPP）。PPP对于地方大型项目的建设起到了重要的资金筹集作用，极大地缓解了地方财政的短期压力，但政府在其中承担的担保角色以及后期的偿债义务，都会增添地方政府的长期压力，由此形成地方隐性债务。我国政府和社会资本合作（PPP）研究中心（简称PPP中心）给出了PPP入库项目信息，Wind数据库也列示了2014年以来PPP项目的入库金额，本文同时依据PPP中心和Wind数据库，收集了近年来的PPP入库金额。数据库缺乏2013年及以前的数据，考虑到彼时全国真正落地的PPP项目非常少，而入库信息几乎为0，本文将2013年以前的PPP入库金额数据记为0。

当前较多学者认为地方融资平台债务（包括城投债和平台贷款等）应当作为地方政府债务尤其是地方隐性债务的组成部分，本文对此做灵活选择。因为2014年国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称《意见》）已经明确，应当剥离融资平台公司的政府融资职能，对于历史上已经存在的平台公司融资规模有三种处理方式：一是将债务全部推向一般企业（主要针对商业房地产等经营性项目），二是通过PPP模式将债务转移给项目公司（以供水供气、垃圾处理等公益性项目为主），三是通过政府发债方式予以偿还。由此可见，对于前面两种处理方式，《意见》已经明确了地方政府并非债务偿还的主体，而对于后面一种处理方式，也明确规定了地方政府的偿债方式，这不符合隐性债务的定义。

三、地方隐性债务规模、变动特征及成因分析

（一）地方隐性债务增长的特征分析

由于地方隐性债务指标的统计频率不一致，首先，采用二次匹配平均值的方法将年度指标转为季度指标;然后，基于上述对地方隐性债务核算边界的探讨，测算出狭义隐性债务年度规模和广义隐性债务年度规模，并描绘出两类隐性债务规模的动态趋势图，如图1所示。

图1显示，狭义隐性债务规模的整体变动趋势呈现出缓慢上升的特征，其整体规模在2016年经历了一次相对较快的上升过程，随后又趋于平稳。在整个样本期内，狭义地方隐性债务的平均增速为4.44%。与之不同的是，广义隐性债务具有明显的增长趋势，且呈现一定的波动性特征，突出表现为五个阶段：第一个阶段是2007年第一季度到2018年初，此时广义隐性债务规模基本处于稳定状态;第二个阶段是一个较快增长时期，表现在2008年底到2009年，期间经历了一波较快的增长;第三个阶段是2010-2015年，表现为增速明显放缓的温和增长过程;第四个阶段是2015—2017年，表现为断崖式下降后的快速增长;第五个阶段是2018年，再一次出现断崖式下降后呈现出稳步增长趋势。在整个样本期内，广义地方隐性债务的平均增速为5.66%。综合来看，不管是狭义还是广义隐性债务，其持续增长趋势都较为明显，尤其是广义隐性债务虽然存在一些波动特征，但增速较快，表明尽管国家对地方政府举债行为与债务风险采取了严格的监督与防范举措，但地方政府隐性融资的意愿非常强烈，隐性债务增长趋势未能抑制。

2009年開始，地方政府被赋予了债券发行的资格，虽然其发行权力是由财政部在国务院的批准下执行，但地方政府具有了创新发债方式来筹集资金的能力，且在应对全球金融危机的背景下，地方政府的发债手段更加多元，发债方式更加灵活，发债筹资更加迅速，最终广义隐性债务在 2010年初表现为快速增长趋势。2015年是国家对地方债进行全面规范的起始年，尤其是这一年《中华人民共和国预算法》（以下简称“新《预算法》”）的正式实施，直接约束了地方政府的融资途径，严禁地方政府融资平台举债，这一措施有效限制了地方政府隐性债务的增长速度，使得当年违规融资和变相举债得到一定缓和，债务规模出现下降。但地方经济发展离不开资金的支持，一方面，中央银行对存款性金融机构的扶持力度在加大;另一方面，地方政府被赋予了直接发债的权力，政府购买服务、PPP、政府引导基金等隐性举债方式在新《预算法》约束下进一步地变相强化，使得2016年开始的广义隐性债务规模又开始反弹上升，且趋势较为明显。

下面，在狭义隐性债务和广义隐性债务特征趋势分析的基础上，进一步衡量更具隐蔽性增长特征的变相举借债务的波动趋势。把广义隐性债务扣减狭义隐性债务的差量记为：ID.B（ID.G-ID.X=ID.B），可以衡量地方政府通过变相举债的方式来筹集资金并据此形成的地方政府性债务。变相举债的趋势如图2所示。从其整体趋势来看，地方政府变相举借债务的增长趋势与广义隐性债务非常相似，都呈现出明显的波动性增长特征，其平均增速达到7.72%。两者波动趋势的时间点也十分吻合，但变相举债规模衡量了地方政府规避上级监管而违规举债的意图。

（二）地方隐性债务特征的内因分析

根据隐性债务变动特征，分别给出五个阶段内各构成要素对狭义隐性债务与广义隐性债务所占之比，具体测算结果如表1所示。

从狭义隐性债务的构成要素来看，在第一阶段和第二阶段，对狭义地方隐性债务影响最大的要素为社会保障资金缺口，其对狭义地方隐性债务所占的比重在样本期内最高，两个阶段的平均占比分别达到52.48%和43.05%，远远高于其他要素的影响。这一特征在第三阶段出现转变，此时，社会保障资金缺口和国企债务基本持平，但政府补贴在狭义隐性债务中的占比达到最高。从第四阶段和第五阶段来看，社会保障资金缺口的占比继续下滑，并逐步达到最低占比水平;反之，国企债务、中央银行支出和政府补贴的占比基本接近，呈现出明显的三足鼎立态势，这体现了我国狭义隐性债务中结构性特征的变化趋势。

由此可见，在样本初期，我国地方隐性债务主要集中在社会保障领域，这一结果也与早期诸多学者从养老保险视角探讨地方隐性债务问题相吻合。由于我国老龄化现象较为严峻，退休人员的养老金给付规模在持续增大，而适龄工作人口比例的下降，致使单纯依靠养老金收入来应付支出存在较大压力，在缺乏合理财政预算的情况下，无疑增大了地方隐性债务的规模。将社会保障资金缺口通过财政预算得以显性化，可以在较大程度上降低地方隐性债务规模，但仍会是一项重要的地方政府债务。近年来，关于养老保险隐性债务问题研究的热度有所降低。从中国知网搜索关键词来看，这一主题的研究成果也呈现出规模递减趋势。这也间接佐证了社保资金缺口在狭义隐性债务中占比的下降特征。

由于第三阶段和第四阶段分别增加了不良贷款和中央银行扶持存款性金融机构而形成的债务，导致狭义地方隐性债务规模在后期出现一个增长趋势。结合表1的结果还发现，中央银行对存款性金融机构的扶持在狭义地方隐性债务中的占比有逐期提高的趋势，尤其是进入2018年以来，其占比达到了23.29%，表明近年来我国存款性金融机构面临的压力也在逐步增加。这也从侧面反映了一些创新型融资手段和工具的提出尤为迫切，而其中以政府为担保的融资方式具有安全、直接和快速的效果。因而地方隐性债务规模也从这一时期开始快速增长。

从表1还可以发现，广义地方隐性债务出现明显波动的内因在于，各要素在樣本期内的显著变化。在第一阶段和第二阶段，隐性担保、信托融资和PPP项目几乎不存在，因此，样本早期内的广义隐性债务规模相对较小。融资平台借款在第四阶段和第五阶段逐渐消失，则成为广义隐性债务在样本后期出现断崖式下降的主要原因。进一步发现，狭义的地方隐性债务在广义的地方隐性债务中的占比出现下降，间接表明一些违规借款、变相举债手段在不断涌现，这也正是近年来各界开始重视并呼吁对地方隐性债务加强监管的重要原因。在这些变相违规举债手段中，地方融资平台借款在样本早期具有最高的占比，但之后随着《关于加强地方政府性债务管理的意见》等政策的出台，剥离了地方政府融资平台借款的主体地位，导致这部分隐性债务不复存在。此时，信托融资在广义地方隐性债务中所占的比例在逐渐提高，这是由于相对传统银行业来说，一些中小型企业通过信托公司来筹集资金的成本更低、速度更快、便利性更强。但迅速兴起的信托行业大多是在地方融资平台受限后，地方政府举债的创新手段，因而违规担保、事后补偿等问题加剧了地方隐性债务的风险。

（三）地方隐性债务特征的外因分析

1. 模型设计与指标说明。地方隐性债务的特征表现既有其内部结构原因，也受到外部因素的制约。本文综合已有研究成果，从地方政府政绩冲动（P.impulse）、显性债务放松力度（D.relaxation）、公益项目投资力度（P.investment）、事权与财权不匹配（PP.mismatch）等方面探索地方隐性债务波动的外在原因。为此，设计度量模型如式（2）所示。

式（2）中，被解释变量ID代表的是地方隐性债务规模，包括ID.X、ID.G和ID.B，α1、α2、α3、α4分别为对应变量的估计系数，t为时间参数。

其中，地方政府如果存在政绩冲动，就会想方设法融资来推动投资建设，尤其是依靠固定资产投资来推动基础设施建设，以此提升政绩，因而本文考虑用固定资产投资中施工项目计划总投资额作为该指标的代理变量，以此为基础来测算地方政府的政绩冲动。具体测算方法是：根据2001—2018年固定资产投资中施工项目计划总投资额的时序特征，选择2001—2017年的月度数据做回归分析，据此预测2018年该指标的月度数据，再以每个季度最后一个月的数值作为该指标的季度数据，由此实现月度频率向季度频率的调整，并以实际值与预测值之差作为衡量地方政府是否存在政绩冲动的重要依据。在此基础上，设置地方政府政绩冲动的虚拟变量：如果实际值大于预测值，则认为存在政绩冲动，记为1;反之，则认为不存在政绩冲动，记为0。

如果地方政府存在发债自由，则通过发债筹资的方式和规模都可以显性化;但若显性发债存在约束机制，则地方政府通常会采取一些违规或变相举债方式来隐性筹资，从而增加地方隐性债务。选取存款性公司国内信贷中对政府债权占整个存款性公司国内信贷之比来作为地方政府显性债务放松力度的代理变量，该指标数据越大，表明显性化的政府举债规模越大，从而隐性债务规模越小。

建设公益项目往往不存在或者只存在少量的盈利空间，在资金不足的背景下，地方政府以信用为背书，通过担保融资增加地方隐性债务。公益项目投资力度的代理变量选取财政预算中对农林水事务支出、社会保障和就业支出、文化体育与传媒支出、医疗卫生和计划生育支出四个变量之和占财政预算支出的比例。

我国地方政府普遍存在着大事权和小财权的矛盾：一方面，为了保持经济发展和社会稳定，地方政府被赋予了自主开展一定投资项目建设的权力;另一方面，有限的财政来源致使大多数地方政府缺乏足够的资金来支撑项目的投资与建设。从成本与收益角度来看，事权体现了地方政府项目建设所需的财政支出，财权则体现的是地方政府的财政收入能力。这种资金供需不平衡的关系诱使地方政府通过隐性举债的方式来筹集资金，由此力促事权与财权的匹配。因此，在事权与财权不匹配这一指标中，本文用地方财政预算支出与地方财政预算收入的差额占财政预算收入之比作为代理变量。

以上指标数据均来源于中国经济与社会发展统计数据库。

2. 结果分析。对被解释变量进行对数处理后，表2给出了被解释变量分别为log （ID.X）、log （ID.G）和log （ID.B）时式（2）的回归结果，从中可以发现，三个模型的检验统计量均较为理想，可以进行实证分析。

从各系数的估计结果来看，政绩冲动指标对ID.X的影响不显著，但对ID.G和ID.B的影响系数通过了显著性检验，表明地方政府在政绩冲动的影响下，确实能够显著地拉动隐性债务规模;P.impulse对ID.B的影响力度要大于对ID.G的影响力度，意味着地方政府存在政绩冲动的主要原因在于，通过变相举债行为来实现政绩目标。D.relaxation对ID.X的估计系数为11.4833，且通过显著性检验，表明显性债务放松力度显著提升了狭义隐性债务规模，但该指标对ID.G和ID.B的影响不显著，这意味着地方政府不受举债约束时，维持社会平稳的必要债务量会增加，其未纳入表内债务的部分便构成了隐性债务;与此同时，放松对地方政府显性举债的约束，隐性债务规模也会快速减小甚至消失。公益项目投资力度对ID.X、ID.G和ID.B的估计系数均通过了显著性检验，这体现出公益项目建设进程中的隐性债务特征非常明显，也表明完善公益项目建设机制是地方政府在防范隐性债务时应当重点考虑的途径。事权与财权不匹配对ID.X、ID.G和ID.B的影响系数均通过了显著性检验，由此说明地方政府被赋予充分的经济建设实权时，所面临的有限财政收入也会激发其变相举债的强烈意图。

对比来看，四个解释变量中的公益项目投资力度和显性债务放松力度对变相举债影响系数最大，这可为地方隐性债务风险的监管与防范提供依据。

3. 稳健性检验。为验证表2结果的稳健性，进一步考虑采用替换解释变量的方式来进行检验。主要包括：用第二产业固定资产投资占GDP的比重来衡量地方政府政绩冲动，表示为P.impulse1;用货币当局对政府债权占货币当局总资产的比重来衡量显性债务放松力度，表示为D.relaxation1;用财政预算中对社会保障和就業支出、文化体育与传媒支出、医疗卫生和计划生育支出三个变量之和占财政预算支出的比例来衡量公益项目投资力度，表示为P.investment1;用国家财政预算支出占国家财政预算收入之比作为事权与财权不匹配的代理变量，表示为PP.mismatch1。所得稳健性检验结果见表3。

综合来看，所有指标对比表2的结果均通过了稳健性检验，表明地方政府政绩冲动、显性债务放松力度、公益项目投资力度、事权与财权不匹配均是我国地方隐性债务畸高之因。

4. 内生性检验。由于部分地方隐性债务可能会反过来进一步导致财权和事权失衡，由此通过规避对显性债务的约束，并将之投资于更多的公益项目，进而强化政绩冲动，也即式（2）中部分解释变量与被解释变量可能存在双向因果关联，这可能会导致估计结果出现内生性。为缓解式（2）中的内生性问题，借鉴史亚荣和赵爱清（2020）的思想[19]，采用解释变量的二阶滞后项进行重新估计，所得内生性检验结果如表4所示。根据结果显然可以发现，地方隐性债务居高的外因通过了内生性检验。

四、结论与启示

本文首先从狭义和广义视角界定了地方隐性债务，然后依据核算法测度不同视角的隐性债务规模，在此基础上探究其畸高特征与成因，得到如下结论：

第一，狭义地方隐性债务主要包括合法、合理、合规的隐性债务，广义地方隐性债务主要包括违法、违规、变相举债的隐性债务。从不同视角对地方隐性债务加以识别和测算研究，既可准确理解地方隐性债务，亦能为地方债务危机的监管与防范提供合理的依据。

第二，纵使各界对于地方隐性债务的关注度在不断提高，对其进行监管的力度也在持续加大，然而违规融资和变相举债规模却依旧呈现出明显的攀升态势，其增速也在明显加快。新《预算法》在短期内抑制了地方隐性债务规模，但其增长方向仍未改变。2007—2018年违规融资和变相举债规模的平均增速达到7.72%，高于狭义隐性债务规模增速与广义隐性债务规模增速，这意味着一些新型的变相举债方式和手段都在发挥着重要作用。因此对地方隐性债务的监管与风险防范研究，尤其是对变相举债行为的监管，仍将是今后的重要经济议题。

第三，从地方隐性债务畸高特征的成因来看，通过地方融资平台和信托方式融资是主要的内部因素，在当前地方融资平台借款已经受到限制的背景下，加强对信托融资的监管是有效遏制地方隐性债务的重要手段。公益项目投资力度和显性债务放松力度是主要的外部原因，但政绩冲动以及事权与财权的不匹配，也显著滋生了地方政府变相举债的意图，由此显著增加了地方隐性债务。

地方隐性债务的存在既有经济社会发展的客观规律，也具有一定的人为影响，地方隐性债务的隐蔽性特征决定了对其识别与测度研究存在较大困难。尽管研究结果尚不统一，但从当前各界对于地方隐性债务的统计结果来看，其规模巨大且增速较快的特征已经得到一致认可，且若其数倍于显性债务的规模未能得到有效管制，则极有可能诱发地方政府债务危机和系统性风险。因此，加强对地方隐性债务的内涵识别、规模测度与风险防范研究，对于维护地方政府信用水平、保持金融系统稳定、提高经济增长质量，具有重要理论价值和现实意义。

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（责任编辑：宁晓青）

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