创新“双循环”全过程跟踪审计模式 推动廉洁办奥国家重大政策落实的探索与实践

一、项目背景

2015年7月31日，北京获得2022年第24届冬季奥运会举办权，同年8月20日，习近平总书记主持召开中共中央政治局常委会会议，专题听取申办冬奥会情况汇报，提出坚持绿色办奥、共享办奥、开放办奥、廉洁办奥的要求。

2017年1月13日，滑雪大跳台项目落户首钢园。2019年2月1日，习近平总书记考察首钢园区北京冬奥会、冬残奥会筹办工作，并作出重要指示：办好北京冬奥会、冬残奥会，是党和国家的一件大事，要全面落实绿色、共享、开放、廉洁的办奥理念。

2017年11月19日，北京市委书记蔡奇到北京冬奥组委调研时强调，要全力以赴高标准推进冬奥筹办工作，要确保主要竞赛场馆和基础设施在2019年底前建成。

为贯彻落实习近平总书记重要讲话重要指示精神和北京市委市政府决策部署，落实廉洁办奥要求，高标准、高质量、如期完成竞赛场馆和基础设施建设，首钢集团有限公司（以下简称首钢集团）多次召开专题会，深入研究新形势下如何开展内部审计，促进国家重大政策落实，提出：由传统的事后结算审计模式“关口前移”，探索全过程跟踪审计。2017年开始以西十简仓和京唐二期建设项目为全过程跟踪审计试点项目，逐渐积累经验并总结提炼出“双循环”全过程跟踪审计模式。

二、项目的主要做法

滑雪大跳台为世界上首例永久保留和使用的工程，结构形式为钢结构，赛道长164米、最宽处34米、最高点60米。冬奥会将在这里产生4枚金牌。项目2017年1月落户首钢园，2018年12月开工建设，2019年11月30日竣工。

为做好此次国家级重点项目的审计工作、落实国家重大政策要求，首钢集团高度重视、集团领导全程深度参与，为全过程跟踪审计模式把关，在前期准备和具体实施过程中给予全面指导，主要做法如下：

（一）全局谋划、制度先行，奠定审计基础

自滑雪大跳台落户首钢园后，集团领导非常重视，以制度为抓手进行全局谋划和系统构建。通过组织人员到审计署、北京市审计局、北京市内审协会等单位充分调研，结合建设项目实际情况，分别在2017年9月和12月下发了建设项目审计管理办法和建设项目全过程跟踪审计实施細则。建设项目审计管理办法规定对重点建设项目采取全过程跟踪审计;建设项目全过程跟踪实施细则明确了具体的审计内容，主要包括工程项目招投标、项目合同管理、财务核算管理、结（决）算等8大环节12个方面;同时，在提报审计资料、审计成果格式及内容等方面都进行了详细规定。

两项制度的出台，为全过程跟踪审计进行了顶层制度设计，为顺利推进跟踪审计奠定了坚实基础。

（二）建立“大监督”工作体系，形成监督合力

为落实“廉洁办奥”审计理念、把滑雪大跳台建设成“像冰雪一样纯洁”的精品工程，保证国家、北京市重大政策措施落地，首钢集团成立滑雪大跳台专项督察领导小组，由集团纪委书记任组长，成立以纪委（监察部）、审计部、法务部等6部门+建设单位组成的专项督察工作小组。督察工作从专题调研、专项检查和联合检查三方面同步进行;建立了监督检查机制、协调推进机制和奖惩机制，每月组织开展现场监督检查、每季度召开协调工作会，各部门发挥专业优势进行监督，确保各项工作落实到位、形成监督合力。同时，为做好冬奥会和冬残奥会的保障工作，首钢集团形成了“两清单两调度”工作机制，即任务清单和监督清单，集团公司和二级单位两个层面调度。

首钢集团审计部（以下简称审计部）重点关注大额资金使用和大宗物资采购，按照每月一次的审计频率，对其合规性进行审计监督。

（三）建立“三位一体”审计管理体系，提供组织保障

审计部在集团已形成的董事会、审计委员会、管理层、审计部及成员单位组织管理架构的基础上，统一协调全集团的审计资源，搭建了上下联动、资源互补、监管全方位的集团审计管控体系，在滑雪大跳台项目全过程跟踪审计中，审计部进一步创新建立“三位一体”审计管理体系。

全过程跟踪审计是随项目进展持续跟进的审计方式，时间跨度较大，不像结（决）算审计是“一锤子买卖”，项目实施中更加需要构建一个相对运行稳定、科学合理、顺畅有效的项目组织管理模式。根据滑雪大跳台项目全过程跟踪审计需要，结合项目特点，审计部创新性提出由审计部、中介机构和建设单位构成的“三位一体”审计管理体系，在具体实施过程中，由三方人员组成审计实施小组（见图1）。

三方的具体分工为：审计部是全过程跟踪审计监督的主体，主要负责牵头组织、优化资源配置，统筹过程指导、成果质量把关等工作;为保证审计效率和审计质量，审计部为本项目实施小组配备了工程审计人员、财务审计人员和风控审计人员，选优配强审计组成员，为项目顺利推进奠定人才基础，同时，通过公开招投标，引进信誉高、相关工作经验丰富的外部中介机构。中介机构为跟踪审计提供专业技术支撑，根据不同的审计内容及阶段配备不同专业及数量的审计人员，按时提交阶段性审计成果文件，保证审计工作进度和质量。项目建设单位全力配合跟踪审计工作，积极组织整改落实审计问题等，为跟踪审计工作创造良好的工作环境和沟通协商机制。

由于首钢滑雪大跳台项目属于国家重点项目，为确保项目建设质量和工期，审计实施小组对施工总承包单位设备材料采购及其使用情况进行延伸审计，建设单位作为审计实施小组成员参加对施工单位的延伸审计，确保项目建设质量。

（四）领导全程参与机制，审计专报直达集团领导

首钢集团领导对滑雪大跳台建设项目非常重视，并全面、全过程参与到项目审计过程中。

集团领导亲自参加审计进驻会并提出要求。进驻会由审计部主持，项目审计小组、中介机构、建设单位领导班子及中层干部等参加;集团领导在进驻会上要求建设单位面对国家重点建设项目，落实廉洁办奥等重大国家政策要求，必须提高政治站位，配合跟踪审计工作;建设单位领导班子进行表态承诺，坚决提高政治站位并全力配合审计工作，保证及时提供相关资料并确保资料的真实、完整、合法性。集团领导直接参加审计进驻会，增强了审计工作的权威性，为跟踪审计工作顺利开展奠定极好的组织基础。

审计过程中，按期出具的审计专报直接报送给集团领导。审计专报内容主要包括项目形象进度、本期审查情况、项目投资情况及审计问题等，对于存在的审计问题，审计从实质重于形式、注重实际的视角对其追根溯源，找到问题的本质，提出合理审计建议，为领导决策提供参考，为建设单位整改提供方向和依据。集团领导在及时了解项目的进展情况的同时，对专报中提出的主要审计问题作出重要批示，要求被审计单位做好审计问题的整改落实，这也是解决审计过程中发现的主要问题的重要途径。

（五）提出“双循环”全过程跟踪审计模式，高效开展审计工作

“双循环”全过程跟踪审计模式，即定期审计循环和建设项目整体审计循环。所谓定期审计循环是根据项目的规模、特点，依据审计方案确定的审计频率按期进行审计，滑雪大跳台项目的审计频率为每月一次，项目不断按期循环推进，直至最后一期;建设项目整体审计循环是根据项目建设时序，从项目立项、可行性研究、设计与概算、招投标、项目实施直至项目决算的全建设周期进行跟踪审计（见图2）。双循环的重点在定期循环，整体审计循环是方向，定期审计循环是落实。整体审计循环的内容蕴含于各个定期循环之中;以定期审计循环带动整体审计循环，把项目审计不断向前推进，直至项目决算完成，尽可能保障前期出现的问题后期不再重复出现或少出现，在最终结算时问题少或不出问题。

（六）制订双审计方案，适时开展审计

双审计方案是指中介机构和审计部分别编制审计方案，同一项目两个方案侧重不同。中介机构在审计部指导下编制方案，方案确定审计的工作内容、审计方法、审计程序和审计频率等内容，审计工作内容涵盖了从项目立项、建设实施直至项目决算整体循环的全部内容，该方案经审计部审核批准后执行。审计部对中介机构方案进行审核，同时明确项目整体组织方式及人员分工、向集团领导定期汇报等内容，编制总体审计方案。双方案统一编制，各有侧重，全面有效。

（七）运用大数据思维、信息化手段，提高审计效率

全过程跟踪审计需要分阶段按项目进展情况持续提报审计资料，为达到审计全面覆盖业务流程、动态反映项目进展情况、提高审计效率及效果，审计部运用大数据思维创新设计了一套报审表，实行表单化管理，使检查事项了然于胸、清晰明了。报审表内容涵盖了招投标、合同签订及支付、监理管理等9个方面。每张报审表分为已报审和新增报审两大部分，随着项目进展滚动填报（见表1）。同时，开发了异常合同筛选程序，在输入合同的招标时间、开标时间、中标通知书下发时间等基本信息后，根据相关法规制度设置相关阈值，异常合同在右侧会以“星”号显示，这样可以将快速找出的异常合同进行重点审查，提高审计效率。

运用信息化手段提高审計效率，在审计部开发的审计管理信息系统中（见图3），设置专门工程审计模块，将上述报审表和异常合同筛选程序置入其中。在招投标审计阶段，充分利用嵌入系统中的企查查软件，查询投标企业相关信息，大大提高了审计效率，降低了审计风险，从而达到审计监督目的。

（八）延伸审计对象，实现全链条审计

滑雪大跳台项目采用施工总承包模式，为了落实廉洁办奥要求，确保项目质量，审计组对施工的总承包单位进行延伸审计，主要对总包单位集采中心的设备和材料采购程序及其使用情况进行审计，每月审计一次。主要从两方面进行审计：一是对集中采购的设备、材料的招投标、合同签订情况的合规性进行审查;二是对到场材料的质量合格性进行审查，主要审查材料的合格证、有见证取样记录及检测报告等检验程序，确保到场使用的材料符合设计质量要求。通过全链条审计确保了廉洁办奥要求落到实处。

（九）重视整改落实，形成审计监督闭环

审计问题的整改和审计建议及时有效落实，是确保审计质量的重要抓手。审计过程中，对于现场审计发现的问题能立行改正的，必须既行既改;对于典型突出的问题，在直报集团领导的审计专报中进行反映，根据领导对相关问题的批示，编制审计整改通知书，与审计专报一并下发至建设单位，要求建设单位定期进行整改反馈。

审计部建立审计整改情况台账，实行持续跟进、对账销号，直至整改事项全部完成，有效促进了审计问题的整改落实，形成审计闭环。

三、项目的实践效果

1.全过程跟踪审计建立起“三位一体”审计监督方式，由审计部统筹，发挥各方优势，提升审计监督质量和效率;确定“双循环”全过程跟踪审计模式，定期循环带动整体循环，把问题解决在前端，避免问题后续重复发生;借助审计信息化平台，延伸审计内容，防范审计风险;强化审计整改，把控审计质量，形成审计监督闭环，“双循环”全过程跟踪审计推动了国家、北京市廉洁办奥等重大政策贯彻落实。大跳台本体在接受审计署委托北京市审计局跟踪审计过程中，审计组对项目的建设和管理给予肯定，充分体现首钢内部审计在贯彻落实党和国家重大政策过程中开展全过程跟踪审计意义重大。

2.审计部加强国家及集团相关工程建设法规制度的宣贯，提高了被审计单位各级管理部门及人员对审计工作的认识;及时对发现问题归纳整理形成审计案例并进行通报，提高了工程审计相关管理人员的管理意识和风险防范意识。在首钢集团内形成精细化管理、防范风险的良好氛围，被审计单位由被动接受审计转为主动迎审。

3.全过程跟踪审计规范了被审计单位工程管理，提升了工程建设项目管理水平，减少问题重复发生，节约大量隐形成本;促进工程结算质量，及时归档相关资料，降低结算审减比例;目前已全面在首钢集团的重点项目、重大投资项目中实施全过程跟踪审计。

4.“双循环”全过程跟踪审计的实施，形成了规范的制度体系和业务审计流程，突出审计关注点和风险点，将其固化在审计信息化系统中，形成全过程跟踪审计管控模式。

（执笔人：高强）

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